Pembangunan dengan Hutang

Siapun pasti tahu betul, bahwa salah satu masalah paling pelik Indonesia hingga kini adalah masalah hutang. Baik hutang luar negeri maupun hutang dalam negeri. Masalah utang ini belakangan bahkan semakin menyemikan benih-benih pesimistis. Buktinya opini publik bernuansa resah berkaitan dengan hutang ini kerap muncul, baik di media cetak, elektronik, forum seminar maupun diskusi internal kelompok-kelompok LSM.

Masalahnya adalah jumlah hutang tersebut terus bertambah dari waktu ke waktu. Hutang yang dimulai sejak Orde Baru tersebut, kini jumlahnya semakin tambun. Berkaitan dengan ini, data Bank Indonesia menyebutkan saat ini jumlah hutang luar negeri Indonesia mencapai angka US$ 139 milyar, atau setara dengan Rp 1.330 trilyun bila memakai kurs Rp 9.500/US$.  Sungguh bukan angka yang kecil, karena angka tersebut hampir 100% dari PDB (Produk Domestik Bruto Indonesia) selama setahun.

Bila dilihat dari komposisi peminjamnya, maka 52% (US$ 72 milyar) hutang tersebut adalah milik pemerintah sedangkan sisanya 48% (US$ 67 milyar) merupakan hutang swasta.

Persoalan lain yang menjadi beban Indonesia adalah,tentunya hutang tersebut diperoleh bukan tanpa kontraprestasi, tidak gratis. Angka US$ 139 milyar tersebut hanya pokok hutangnya saja. Sementara kita menghadapi beban membayar cicilan pokok hutang terjadwal, kita juga harus membayar sejumlah kontraprestasi dalam bentuk bunga secara rutin, yang dibebankan dalam APBN. Untuk ini angkanya juga tidak kecil misalnya untuk tahun 2001 besarnya Rp 28,4 trilyun.

Alhasil struktur APBN kita pun benar-benar tak sehat, karena sebagian besar dana yang seharusnya bisa dialokasikan untuk pembangunan, terpaksa harus digunakan untuk membayar bunga hutang luar negeri tersebut. Tentu saja ini membuat APBN kita menjadi kembang kempis. Apalagi di sisi lain kebijakan fiskal yang ekpansif justru semakin menjauhkan APBN dari surplus. Artinya pemerintah Indonesia tak mungkin berharap bahwa, baik pokok hutang berikut bunganya dapat diatasi dengan menggunakan surplus. Lantas yang terjadi biasanya adalah kita selalu mengalami negatif net capital inflow, sehingga untuk membayar pokok hutang dan bunga hutang tersebut terpaksa dilakukan dengan mencari pinjaman-pinajan baru. Pendeknya yang terjadi adalah “gali lubang tutup lubang,” “pinjam uang bukan untuk pembangunan, tapi membayar hutang.”

Apakah pinjaman-pinjaman baru cukup memadai untuk membayar kewajiban-kewajiban yang sedang jatuh tempo tersebut? Jawabnya tidak. Sebagai contoh, fakta menunjukkan, ketika cicilan pokok dan pembayaran bunga hutang mencapai angka US$ 5,312 milyar pada tahun 2000 lalu, toh pinjaman baru yang disetujui malah tidak memadai, yakni hanya US$ 4,194 milyar. Itu kan artinya sama saja dengan menambah hutang baru. Dan begitulah hal ini terjadi berulang-ulang.

Lantas apa yang dilakukan pemerintah jika mereka tidak mendapat pinajaman baru untuk membayar hutang? Tak sulit. Pemerintah biasanya menegoisasikan agar hutang-hutang yang jatuh tempo dapat dijadwal ulang (rescheduling). Tentu saja hal ini merupakan penyelesaian yang sangat taktis dan bersifat jangka pendek.

Paling tidak dimata internasional Indonesia hal itu menunjukkan bahwa Indonesia masih memiliki iktikad untuk bara hutang, sehingga lembaga-lembaga pemeringkat negara di dunia seperti Standard and Poor’s (S&P) tidak semakin menurunkan rating Indonesia, yang sempat masuk level SD (Selective Devault), sehingga kepercayaan para donor terhadap Indonesia semakin jatuh. Jika kepercayaan donor jatuh itu akan berimplikasi hutang baru menjadi seret. 

Tetapi hutang tetap saja tidak selesai, karena hanya dipindahkan ke masa depan. Anehnya pemerintah selalu memandang keberhasilan menegoisasi para kreditur, agar hutang bisa dijadwal ulang sebagai sebuah prestasi. Tentu saja bagi kreditur itu tidak menjadi masalah, toh mereka tetap bisa menikmati tambahan bunga dari penjadwalan ulang tersebut.

Persoalan hutang Indonesia tidak hanya sampai di situ. Sejak krisis moneter 1997 pemerintah Indonesia dihadapkan pada jenis hutang baru berupa obligasi pemerintah. Obligasi pemerintah tersebut dikeluarkan untuk menanggulangi beberapa borok ekonomi seperti BLBI, kredit program, penjaminan dan rekap bank-bank tak sehat.

Data yang terhimpun di BPPN menyebutkan, per September 2001 lalu nilai obligasi pemerintah mencapai angka  sekitar US$ 67 miliar  atau Rp 678,27 triliun. Obligasi tersebut antara lain tersebar pada CPI-Indexed Bond (non tradable) untuk program penjaminan sisitem perbankan sebesar Rp 218,3 trilyun, Fixed-Rate Bond (untuk meningkatkan rasio kecukupan modal perbankan (CAR) menjadi 4% Rp 185,9 trilyun, Variable-Rate Bond (untuk meningkatkan aktiva perbankan sehingga CAR-nya menjadi 0% Rp 219,5 trilyun dan Hedge-Bond (Bond yang akan segera dikonversikan menjadi Fixed Bond atau Variable Bond) sebesar Rp 23,8 trilyun. 

Konsekwensi dari terbitnya obligasi-obligasi pemerintah ini sudah jelas merupakan beban-beban baru bagi APBN. Karena persis seperti yang terjadi pada hutang luar negeri, pemerintah pun harus menanggung cicilan dan bunga obligasi tersebut. Jelas angkanya juga tidak kecil. Dengan total obligasi sebesar Rp 678,27 trilyun tersebut untuk tahun 2001 lalu, bunga yang harus dibayar pemeritah mencapai angka Rp 61,2 trilyun. Angka ini praktis jauh di atas bunga hutang luar negeri yang mencapai angka Rp 28,4 triliun.

Jadi bila ditotal-total jumlah hutang yang ada, hutang luar negeri plus hutang di dalam negeri jumlahnya mencapai sekitar Rp 2.000 triliun (hampir dua kali lipat PDB Indonesia), sementara total beban bunga dari kedua hutang tersebut yang ditanggung dalam APBN sekitar Rp 89,6 triliun per tahun. Tak satu pun dari sekian banyak item biaya pembangunan dalam APBN, yang bisa menandingi angka ini. Artinya ruang untuk aktivitas pembangunan sangat sempit, karena Indonesia dihimpit hutang luar negeri yang super besar dan upaya untuk melunasinya adalah sebuah mission imposible.

Pada awalnya hutang luar negeri dimaksudkan sebagai dana pendamping, selain devisa yang diperoleh dari penerimaan ekspor atau surplus perdagangan. Namun dalam perjalanannya, hutang luar negeri sudah menjadi sumber utama biaya pembangunan dan pemerintah tidak mampu melepaskan diri dari jerat hutang luar negeri ini. 

Konsep hutang tersebut memang bertujuan untuk membiayai pengeluaran kapital atau menutup gangguan arus kas dalam jangka pendek. Namun kesalahan pengelolaan hutang telah mengakibatkan masalah keuangan yang serius karena kewajiban hutang telah melebihi kemampuan untuk membayar kembali (debt equity).

Soal hutang ini, pemerintah Indonesia harus lebih berhati-hati, belajar dari pengalaman dan melihat-lihat bagaimana negara lain yang hancur akibat hutang. Argentina misalnya, ekonomi negara tersebut hancur tatkala posisi hutangnya mencapai angka US$ 140 milyar, persis seperti kondisi jumlah hutang luar negeri Indonesia saat ini. Soal apakah Indonesia bisa disamakan dengan Argentina itu soal lain, tetapi intinya Argentina bisa dijadikan perbandingan.

Paling tidak untuk sebuah perbandingan, apakah Indonesia saat ini sedang mempercepat kebangkrutannya atau sudah bergerak ke arah economic recovery. Argentina “ceroboh” dalam menggunakan dana hutang. Hutang luar negerinya banyak sementara kemampuan menghasilkan devisanya lemah, alhasil seperti yang kita ketahui bersama, akhirnya hutang-hutangnya tidak terbayar. Nah saat ini Indonesia pun mengarah ke sana, hampir 70-80% ekspor sudah digunakan untuk menutup hutang, di samping dana dari pinjaman baru.   

Indonesia juga bisa melihat bagaimana Jepang, Amerika, Jerman, Inggris dan negara-negara lain yang memiliki hutang jauh lebih besar dibading Indonesia, bahkan rasionya jauh lebih besar dibandingkan dengan PDB masing-masing negara tersebut. Jepang misalnya memiliki rasio hutang 140% dari PDB, dan di Amerika, Jerman atau pun Inggris rasionya malah lebih tinggi. Perbedaannya dengan Argentina dan Indonesia adalah, di negara-negara tersebut utang dilakukan terhadap masyarakat domestik melalui obligasi, bukan terhadap luar negeri. Jadi seandainya pemerintah negara-negara tersebut bangkrut, perekonomiannnya masih kokoh, karena disangga sektor swasta. Tidak seperti Indonesia, pemerintah maupun swasta sama saja “parasit”nya.

Di sisi lain, penulis agaknya sepakat dengan opini Djamester Simarmata, dalam bukunya “Membangun Kembali di Atas Puing. ” Kiranya proses feasibility study negara-negara donor atau pun kreditur hendaknya dilakukan peninjauan ulang untuk selanjutnya disempurnakan.Studi kelayakan harus bersifat membantu bagi penelaahan profitabilitas dan keberlangsungan suatu proyek, bukan saja bagi lembaga kreditur tetapi juga termasuk kreditr, sehingga ada gambaran nyata dan sistematis tentang proyek, berikut tolak ukur keberhasilannya. Seiring dengan itu, feasibility study tererbut harus bisa menterjemahkan kemungkinan-kemungkinan yang terjadi di masa depan, dengan mengkaji dampak makro, terutama terhadap ekonomi internasional, yang pada gilirannya tercermin dalam balance of payment selama product life cycle project.

Pendeknya tidak seperti yang dilakukan Indonesia selama ini, di mana sebagaian besar hutang Indonesia tersebut digunakan untuk melanggengkan kekuasaan, bukan untuk sesuatu yang produktif dan provitable. Dan jika hal itu terus berlangsung, ancaman disintegrasi akan semakin cepat menjadi kenyataan. Sebab pasca desentralisasi dan otonomi daerah, lambat laun daerah akan sadar, betapa ruginya terlibat dalam kompetensi menanggung hutang yang di buat Jakarta!