Il Tribunale Amministrativo per l'Emilia Romagna
- BOLOGNA -
- Sezione Seconda -
Sent. N.507/99 RG. N. 912/99 del 21 ottobre 1999

Sentenza del T.A.R. per l'Emilia Romagna che ordina alla Omnitel di esibire copia di tutta la documentazione da cui risulti la collocazione, nonche' la potenza, delle antenne presenti sul territorio della citta' di Bologna.
Sent. N.507/99
RG. N. 912/99
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo per l'Emilia Romagna
- BOLOGNA -
- Sezione Seconda -
Dott. Luigi Papiano - Presidente
Dott. Rosaria Trizzino - Consigliere
Dott. Aiberto Pasi - Consigliere relatore est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso proposto da:
CODACONS - Coordinamento delle Associazioni per la tutela dell'ambiente e per la difesa dei diritti degli utenti e dei consumatori - in persona dei legali rappresentanti pt. dell'Emilia Romagna e della Sede di Bologna, SAPORITO GUGLIELMO e FERLINI FRANCO rappresentati e difesi dagli avv.ti Bruno Barbieri, Tiziana Ghedini, Claudio Moscati, Guglielmo Saporito e Roberto Novo ed elettivamente domiciliati in Bologna Via Lemonia 21;

contro

SpA 0MNITEL PRONTO ITALIA in persona del Presidente pt, rappresentata- e difesa dall' avv. Antonio Carullo ed elettivamente domiciliata in Bologna Strada Maggiore 47;

In punto a:

accesso agli atti ex L. n.241/90 e D.P.R. n. 352/92, per ottenere copia di tutta Ia documentazione in possesso del Ministero delle Comunicazioni da cui risulti la collocazione, nonché la potenza delle antenne presenti ul territorio della città di Bologna, deputate a trasmettere per conto di TIM SpA, OMNITEL SpA, WIND Spa ed altri gestori della telefonia mobile.
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società intimata;
Visti i documenti e le memorie tutte in incarto;
Designato relatore il Cons. dott. Alberto Pasi;
Udito alla pubblica udienza del 28.7.1999 gli avv.ti Bruno Barbieri e Guglielmo Saporito per i ricorrenti e Antonio Carullo per la SpA Omnitel.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con l'epigrafato ricorso, proposto ai sensi dell'art. 25 della Iegge n. 241/90, il Coordinamento delle Associazioni per la tutela dell'ambiente e la difesa dei diritti degli utenti e dei consumatori (CODACONS) chiede la condanna di Omnitel Pronto Italia SpA alla esibizione di tutta la docunientazione richiesta, con lettera 31.3.1999 al Ministero delle Comunicazioni e 3.5.1999 alla stessa Omnitel (relativa alla collocazione e potenza degli impianti fissi della rete di telefonia mobile della città di Bologna), nonché la inibizione di ulteriori. comportamenti lesivi dei diritto di accesso alla documentazione medesima, e la condanna al risarcimento del danno conseguito al diniego in data 28.5.1999.
Il ricorrente assume la propria legittimazione (ai sensi delle leggi n. 349/86 e n. 281/98) sostanziale e processuale, la strumentalità dell' accesso alla difesa dell'ambiente e della salute, la legittimazione passiva di Omnitel quale gestore di pubblico servizio, la recessivitá delle opposte esigenze di riservatezza commerciale ed industriale ai sensi dell'art. 8 dei D.P.R. N. 352/92 nella sua corretta interpretazione.
Resiste Omnitel, contestando la legittimazione dei ricorrente e la fondatezza in merito del ricorso.
All'odierna Camera di Consiglio la causa passa in decisione.

DIRITTO

Nella sua domanda di accesso alla mappa delle antenne installate dai gestori della telefonia mobile sul territorio della città di Bologna, trasmessa al Ministero delle Comunicazioni e da questo girata ai gestori ex art. 4 dei D.P.R. n. 352/92, il ricorrente Codacons premette di essere associazione di Protezione ambientale riconosciuta ai sensi dell'art. 13 della legge n.349/86.
Tale qualità non è denegata dal gestore Omnitel nella sua lettera di rifiuto in data 28.5.1999, e pertanto il ricorrente non si e curato di depositare in giudizio, alcun documento dimostrativo, limitandosi a riaffermare tale qualità come presupposto della sua legittimazione all' accesso e al ricorso.
Poiché tale qualità non è contestata nemmeno in controricorso, limitandosi Omnitel a rilevare la mancata allegazione della relativa prova documentale, essa può ritenersi pacifica in causa nonostante l'omesso deposito del decreto di riconoscimento, adottato dal Ministro dell'Ambiente ai sensi dell'art. 13 della legge n 349/86, a seguito dell'annullamento giurisdizionale (TAR LAZIO SEZ. II bis n. 667/95) de! precedente diniego.
L'avvenuta pubblicazione del decreto (17.10.1995 del Ministro dell'Ambiente) sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, disposta ai sensi dell'art. 14 della legge n. 349/86, supera comunque l'onere della prova relativa al riconoscimento.
Ouanto alla legittimazione del Presidente della Sezione Codacons di Bologna. essa trova fondamento nel combinato disposto dell'art. 75, comma 4, del c.p.c. e dell'art. 36, comma 2 del c.c., che insieme consentono proprio alle associazioni, come anche ai comitati, di stare legittimamente in giudizio attraverso le persone alle quali sia conferita la direzione o la presidenza, senza necessità di una procura "ad litem".
L' eccezione è peraltro superata dalla esibizione in giudizio della nota 11.2.1991, n. 0012/91/lo/coda, del Presidente Avv. Giuseppe Lo Mastro, che conferisce anche all'Avv. Giuseppe Saporito la nomina a responsabile della Sezione di Bologna, e la facoltà di agire in giudizio in nome e per conto del Codacons nel relativo ambito territoriale.
E' invece irrilevante, l'eccezione relativa alla carente sottoscrizione dell' istanza di accesso diretta ad Omnitel, dal momento che il gestore ha ricevuto e riscontrato, come si da atto nella lettera di diniego del 28.5.1999, l'analoga istanza pervenutagli per il tramite del Ministero delle Comunicazioni, sottoscritta, oltre che dai legali incaricati, anche dal legale rappressentante del Codacons (cfr. doc. 1 e 2 della resistente Omnitel).
Quale associazione di protezione ambientale riconosciuta ai sensi dell'art. 13 della legge n. 349/86, Codacons è legittimata dal successivo art.18 a denunciare i fatti lesivi dei beni ambientali dei quali sia a conoscenza, ad intervenire nei gìudizi per danno ambientale, ed a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi (ovviamente, se ed in quanto interferenti con il bene ambientale oggetto di protezione).
Ciò è sufficiente a costituire in capo al Codacons quell'interesse "per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" che, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241/90, legittima il suo portatore all'esercizio dei diritto di accesso ai documenti la cui conoscenza sia strumentale a quella tutela, differenziandolo da un "quisque de populo" che pretenda di esercitare un generico controllo sull'attività amministrativa.
Non è quindi condivisibile l'affermazione (cfr. pag. 5 del controricorso) che il ricorrente avrebbe fondato la propria azione giurisdizionale su presupposti diversi da quelli che originarono la domanda di accesso, invocando in un caso la legge n. 241/90 e nell'altro la legge n. 349/86.
Il ricorrente pretende semplicemente di esercitare il diritto di accesso previsto dall'art. 22 della legge n. 241/90, vantando al riguardo un interesse differenziato e qualificato dal riconoscimento ex art. 13 della legge n. 349/86 e dall'art. 18 della stessa legge.
Il rapporto di specialità pretestuosamente invocato dalla resistente, per prefigurare modalità di accesso alternative, riguarda invece l'art. 14 della legge n. 349/86, che attribuisce a qualunque cittadino "un diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell'ambiente", dunque indipendentemente ed a prescindere dalla strumentalità rispetto alla tutela di posizioni soggettive particolari.
La norma è dunque inconferente al caso di specie quanto ai soggetti destinatari, e la giurisprudenza citata al riguardo la menziona soltanto per escludere che la sua operatività sia subordinata alla vigenza delle disposizioni attuative della legge sul procedimento.
Trattasi di argomenti del tutto estranei all'odierno contenzioso.
Ciò vale anche per l'invocata (dalla resistente) decisione della Sezione Seconda di questo Tribunale (20.2.1992 n. 78), che circoscrive i dati accessibili a queffi relativi alle emissioni in atmosfera, escludendone le notizie relative ai modi di svoilgimento dell'attività produttiva.
Tale enunciato si riferisce soltanto all'art. 14 della legge n. 349/86 ed è naturale che al maggior ambito soggettivo di applicazione sia correlata una maggiore specialità dell'informazione accessibile.
Oltre che dal riconoscimento ricevuto ai sensi dell'art.13 della legge n. 349/86, che il Codacons sia associazione esponenziale di un interesse rilevante, agli effetti dell'art. 22 della legge n. 241/90, è confermato altresì dalle finalità statutarie e dalle attività concretamente svolte nell'ambito della protezione ambientale.
Sono infatti notorie le numerose iniziative svolte a tutela del territorio contro l'impatto ambientale di grandi opere (es. diga di Vetto, autostrada dei Monte Bianco, centrali nucleari di Montalto, Latina e Garigliano, centrale a carbone delle Puglie, strada a scorrimento veloce Sassari - Alghero e Sassari - Porto Torres, cantieri dei Mondiali '90, copertura dello Stadio Olimpico) o contro l'inquinamento (dell'area del Garigliano, derivante dall'impianto Enichern di Avenza, del Golfo di Scauri, della città di Milano, di aree interessate da discariche, delle coste nei mesi estivi, ecc... ).
Si è trattato, a seconda dei casi, di azioni giudiziarie, denuncie, azioni e manifestazioni di sostegno e sensibilizzazione, o attività promozionali per la diffusione di un'educazione ambientalista.
Iniziative comunque in linea con la concezione della tutela ambientalista recepita dall'art. 1 della citata legge n. 349/86, il quale comprende anche, peraltro come attività di particolare rilevanza, proprio quella rivolta alla sensibilizzazione dell'opinione pubblica sull'intera sfera dei problemi ambientali.
E' quindi particolarmente evidente la strumentalità del richiesto accesso rispetto alle finalità istituzonali dell'associazione, nonchè la rilevanza di tali finalità per l'ordinamento generale, ai fini e per gli efffetti di cui all'art. 22 della legge n. 241/90.
Che poi la tutela dell'ambiente sia già stata realizzata preventivamente, da parte delle autorità preposte, in sede di rilascio delle concessioni per l'installazione dei ripetitori (cfr.pag. 10 del controricorso), e proprio quanto il ricorrente si propone di verificare, anche mediante il confronto dei dati richiesti con quelli che potrà ottenere dall'Amministrazione, l'accertamento della loro auspicabile corrispondenza, la richiesta di attivazione se del caso di procedure di controllo o di autotutela da parte dell'autorità, anche del resto riconosciuto a pag. 16, ultimo capoverso, del controricorso.
Sono pertanto ininfluenti, in questa Sede accertativa dell'esistenza o meno di un mero diritto all'informazione, tutte le considerazioni svolte alle pagg. 12, 13, 14, 15 e 16 del controricorso sulla scrupolosa osservanza dei limiti di non nocività (degli impianti Omnitel di telefonia mobile).
Che la esposizione ai campi elettromagnetici incontri dei limiti di compatibilità con la salute umana è circostanza acclarata e riconosciuta da fonti positive (legge n. 249/97 e decreto 10.9.1998,n. 381 recante il "Regolamento per la determinazione dei tetti di radio frequenza compatibili con la salute umana").
Deve pertanto essere condivisa la tesi ricorrente per la quale le informazioni richieste sono relative all'ambiente, secondo la definizione dell'art. 2 del D.Lgs n. 39/97, attuativo della Direttiva CEE 90/313: "qualsiasi informazione riguardante lo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività o le misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le attività o le misure destinate a tutelarle".
Deve invece essere disattesa, alla stregua di tale puntuale precisazione normativa, l'opposta tesi che sottrae le informazioni richieste all'ambito di quelle relative all'ambiente, per circoscriverle in quello dei dati esclusivamente pertinenti allo svolgimento dell'attività produttiva.
Le precisazioni che precedono sulla legittimazione di codacons rendono superfluo l'esame della questione (dibattuta a pag. 5 del ricorso e sub c - pagg. 17/23 del controricorso) se essa possa o meno trovare fondamento anche sull'art. 3 della legge 30.7.1998, n. 281, relativo alle associazioni dei consumatori e degli utenti come definite dal precedente art. 2.
La resistente Omnitel nega altresì la propria legittimazione passiva (rectius la applicabilità degli art.22 e 23 della legge n. 241/90), sottolineando la perdita della 381/97 e di D.M. 25.11.1997), con la completa liberalizzazione e apertura alla concorrenza del relativo mercato.
Ma l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 4/99) ha già chiarito che l'art. 23 della legge 241/90, nell'affermare che il diritto di accesso si esercita anche nei confronti dei privati concessionari di pubblici servizi, si riferisce a tutti i gestori di servizio pubblico, a nulla rilevando se esso sia svolto da un soggetto pubblico o privato, in regime di mercato e concorrenza o di esclusiva.
Oltre ai casi in cui una norma impone al gestore il procedimento da seguire per la formazione delle proprie determinazioni (es. scelta dei contraenti), per l'accesso dei destinatari del servizio o per le modalità di gestione, l'Adunanza Plenaria ha espressamente contemplato l'esercizio del diritto di accesso in relazione alla residua attività del gestore, quando si manifesti un interesse pubblico prevalente rispetto a quello imprenditoriale, sulla base di un giudizio di bilanciamento che dovrà tenere conto anche del regime sostanziale di attività del gestore, di esclusiva o di mercato e concorrenza, che valorizzi le esigenze di riservatezza previste dall'art. 8 comma 5 lettera d), del DPR , n.352/92.
La questione della legittimazione passiva di Omnitel va dunque definita in senso affermativo, residuando in definitiva, da risolvere, la questione di merito della individuazione dell'assetto, normalmente previsto per i contrapposti interessi in considerazione: conoscenza di dati rilevanti per la tutela dell'ambiente e della salute umana da parte di soggetto legittimato, ed esigenze di riservatezza industriale e commerciale.
Viene quindi in considerazione l'art. 8 del DPR n. 352/92 che, nel consentire (comma 5, lett. D) la sottrazione all'accesso ai documenti che riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche e giuridiche, con particolare riferimento agli interessi professionale, finanziario e industriale, precisa che deve comunque essere garantita ai richiedenti la visione degli atti la cui conoscenza sia necessaria per curare e difendere i loro stessi interessi giuridici (ultimo comma).
Valgono, a tale riguardo, le seguenti considerazioni:
- l'interesse sostanziale sotteso, nella fattispecie, alla domanda di accesso, rispetto al quale è strumentale l'esercizio dei relativo diritto, e' addirittura costituzionalmente protetto (v. art. 32 Cost); la rilevanza per l'ordinamento generale dell'interesse alla tutela della salute è dunque massima;
- per contro, le notizie relative alla collocazione e potenza delle installazioni fisse di telefonia mobile sono già uscite, necessariariamente, dalla sfera di esclusiva disponibilità del gestore, per essere acquisite a procedinienti amministrativi autorizzatori; la protezione dal rischio di una loro illecita divulgazione resta quindi affidata agli specifici strumenti accordati dall'ordinamento per il risarcimento del danno illecito e per la repressione della concorrenza sleale e dei reati: l'esercizio del diritto di accesso, da parte dei soli soggetti legittimati ai sensi dell'art. 22 della legge 241/90, non muta dunque il grado di tutela giuridica apprestata alle esigenze di riservatezza del gestore, che restano affidate agli indicati rimedi, nei confronti di qualunque ipotesi di uso improprio delle notizie acquisite;
- viceversa, la eventuale illegittima sottrazione di alcune informazioni al controllo dell'autorità competente non potrebbe comunque costituire il presupposto e la ragione di una tutela giuridica accordata dall'art. 8, comma 5 lett. d), del DPR n. 352/92 ad esigenze di riservatezza fondate su comportamenti "contra legem";
- comunque, nella comparazione degli interessi coinvolti, e della rispettiva rilevanza per l'ordinamento giuridico, non può non tenersi conto della natura privata dell'uno e collettiva dell'altro, e della attinenza del primo alla sfera economica e del secondo a quella della integrità personale;
- nè rileva che la sua cura sia affidata, in primis, alle autorità istituzionalmente prepostevi perche è principio fondamentale dell'ordinamento amministrativo il concorso allo stesso fine dei soggetti legittimati, mediante le modalità strumentali anche a tale scopo apprestate (ad esempio il controllo giurisdizionale di legittimità dell'atto amministrativo), tra le quali appunto oggi va annoverato il diritto di accesso, secondo l'esplicito tenore dell'art. 22 della leggc n. 241/190: " al fine di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto ... il diritto di accesso";
- mentre, per accedere a quelle informazioni sullo stato dell'ambiente, che siano già disponibili presso gli Uffici della Pubblica Amministrazione, non occorrerebbe nemmeno una specifica legittimazione, ai sensi dell'art. 22 della legge n.241/90 poichè tale diritto è già riconosciuto a "qualsiasi cittadino" dall'art. 14, comma terzo, della citata legge n. 349/86. Emerge dalle considerazioni che precedono la fondatezza della domanda di accesso di Codacons e la correlata recessività delle esigenze di riservatezza opposte da Omnitel.
L'istanza è anche sufficientemente specifica per quanto riguarda l'individuazione dei documenti richiesti, cioè quelli "da cui si possa evincere la presenza, la collocazione, nonché la potenza" delle installazioni della rete di telefonia mobile sul territorio della città di Bologna.
Trattandosi di documenti e notizie che rientrano nella disponibilità del gestore e non dell'istante, quest'ultimo non poteva che individuarli mediante la descrizione del loro necessario contenuto, non potendo disporre di elementi di identificazione (es. numeri, protocolli, date, uffici di provenienza) propri dell'organizzazione amininistrativa del gestore.
La domanda è sufficientemente specifica anche sotto il profilo del suo diretto collegamento con la situazione giuridicamente rilevante da tutelare.
Non è infatti in contestazione la pericolosità poteniziale degli impianti per la salute (a seconda delle loro caratteristiche e delle misure adottate), e la verifica richiesta da Codacons è rivolta appunto ad assicurarsi della sua inesistenza in concreto.
Ne segue la inconferenza dei richiami giurisprudenziali, di cui a pag. 31 dei controricorso, a fattispecie in cui tale collegamento mancava.
Deve, pertanto essere accolta la domanda principale deI ricorrente, sub 1) delle sue conclusioni, rivolta ad ottenere l'ordine di esibizione della documeniazione richiesta.
Sono invece inammissibili, in sede di ricorso ex art. 25 della l. n. 241/90, le domande sub 2) e sub 3) delle conclusioni, rivolte ad ottenere provvedimenti inibitori e di condanna al risarcimento.
Le spese di lite, come separatamente liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza relativamente alla, domanda sub 1), e vanno compensate tra le parti quanto alle domande sub 2) e sub 3), in considerazione della loro agevole definizione.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo per l'Emilia Romagna - Bologna, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo

ACCOGLIE

nei limiti di cui in motivazione e, per l'effento, ordina ad Omnitel Pronto Italia Spa, l'esibizione al ricorrente della documentazione richiesta, mediante consegna di copia con estrazione a carico del richiedente medesimo.
Condanna la resistente Omnitel Pronto Italia Spa a rimborsare al ricorrente, l'importo di L. 4.000.000 - (quattromilioni), liquidato in via equitativa quale parziale rimborso delle spese e degli onorari del giudizio, che sono compensati per la residua parte.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella Camera di Consiglio del 28.7.1999.

                                                                       - Presidente (Dott. L. Papiano)
                                                                       - Cons. rel. Est. (Dott. A. Pasi)

Depositata in Segreteria in data 21 ottobre 1999
Bologna, lì 21 ottobre 1999

                                                                         Il Segretario


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