La Secretaría Permanente del Tratado Antártico
por Patricio José Angonoa*
Pasados 40 años de la entrada en vigor del Tratado Antártico, se celebró la XXIV Reunión Consultiva (XXIV ATCM, Antarctic Treaty Consultative Meeting) en la ciudad de San Petersburgo, en el mes de julio de 2001. Formaron parte de ella 26 de las 27 partes consultivas, y nueve de las partes no consultivas.
Entre las decisiones tomadas en dicha Reunión, una de las más importantes fue la elección de la República Argentina, más precisamente de la ciudad Buenos Aires, como el lugar para establecer la Secretaría Permanente del Tratado Antártico. Es importante destacar que el Tratado Antártico conforma una excepción en el marco de los acuerdos multilaterales internacionales en cuanto a no contar con un cuerpo permanente para realizar sus reuniones y registrar los informes y decisiones de las mismas.
El Tratado Antártico
El Tratado Antártico fue firmado el 1 de diciembre de 1959 y entró en vigor dos años más tarde, en el año 1961. Simultáneamente con su entrada en vigor, dieron comienzo las discusiones sobre la conveniencia del establecimiento de una Secretaría Permanente, ya que se hacía evidente la necesidad de un organismo estable geográficamente, que sirviera no sólo para acoger las reuniones consultivas del Tratado, sino también que fuese capaz de canalizar la información para mejorar la eficacia de la misma y darle organización al sistema recientemente creado. Es el Tratado mismo el que impone esta necesidad, a través de las siguientes normas:
c)Al intercambio de observaciones y resultados científicos sobre la Antártida, los cuales estarán disponibles libremente.
ART VII: 4)...Cada una de las partes Contratantes, al entrar en vigencia respecto de ella el siguiente Tratado, informará a las otras partes Contratantes y, en lo sucesivo, los informará por adelantado sobre: a) toda expedición a la Antártida en la que participen sus navíos o nacionales, y sobre todo las expediciones a la Antártida que se organicen o partan de su territorio; b) todas las estaciones en la Antártida ocupadas por sus nacionales, y c) todo personal o equipos militares que se proyecte introducir en la Antártida, con sujeción a las disposiciones del párrafo 2 del Artículo 1 del presente Tratado.
ART IX: 1)Los representantes de las partes contratantes, nombradas en el preámbulo del presente Tratado se reunirán.....a intervalos y en lugares apropiados, con el fin de intercambiar informaciones, consultarse mutuamente sobre asuntos de interés común relacionados con la Antártida....
Como se desprende de las normas del texto, se le da una gran relevancia al intercambio de información y a la cooperación, por lo que la existencia de una Secretaría se hace imprescindible desde todo punto de vista.
El consenso entre las partes para decidir su establecimiento tardó años en ser alcanzado. A medida que pasaba el tiempo se sucedían las reuniones consultivas y se firmaban diferentes convenios (Medidas convenidas para la Protección de la Flora y fauna antártica, Convención para la protección de las focas antárticas, Convención para la conservación de los recursos marinos vivos antárticos, Protocolo al Tratado Antártico sobre protección del medio ambiente), por lo que el sistema planteado por el Tratado antártico crecía en complejidad y dimensión. La creación de la Secretaría iba ganando consenso y la discusión ya se planteaba específicamente en su ubicación territorial.
El Protocolo de Madrid
El Protocolo de Protección del Medio Ambiente Antártico, firmado en Madrid en el año 1991, es un acuerdo que complementa el Tratado, no lo modifica ni lo enmienda, a la vez que tampoco afecta los derechos y las obligaciones adquiridos por los otros instrumentos internacionales entrados en vigor dentro del sistema del Tratado. A través de él se define a la Antártida como una " reserva natural consagrada a la paz y a la ciencia" y, fundamentalmente, mediante su artículo 7 se expresa, que " cualquier actividad relacionada con los recursos minerales, salvo la investigación científica, estará prohibida".
Este protocolo fue la respuesta a la convención aprobada en 1988 para permitir la explotación minera en la Antártida. Comenzó con la reunión de Viña del Mar y siguió con la de Madrid, donde se logró, pese a la oposición de EE.UU y el Reino Unido, pasar abruptamente del régimen minero a otro que lo prohibió por largo tiempo (50 años), aplicando un estricto régimen de protección ambiental. El Protocolo se divide en cinco anexos dedicados a la evaluación del impacto sobre el medio ambiente, a la conservación de la flora y fauna antártica, eliminación y tratamiento de residuos, prevención de la contaminación marina y al establecimiento de un sistema de áreas protegidas. Su articulado contiene una serie de normas que tornan más complejo el sistema del Tratado, generando nuevas obligaciones de distinta naturaleza a las ya existentes, que hacen aun más imperiosa la labor de un Secretaría. Entre ellas, encontramos:
Compatibilidad con los otros componentes del Tratado Antártico
Las Partes consultarán y cooperarán con las Partes Contratantes de otros instrumentos internacionales en vigor dentro del Sistema del Tratado Antártico y sus respectivas instituciones, con el fin de asegurar la realización de los objetivos y principios de este Protocolo y de evitar cualquier impedimento para el logro de los objetivos y principios de aquellos instrumentos o cualquier incoherencia entre la aplicación de esos instrumentos y del presente Protocolo.
Artículo 6
Cooperación
1. Las Partes cooperarán en la planificación y realización de las actividades en el área del Tratado Antártico. Con este fin, cada Parte se esforzará en:
(a) Promover programas de cooperación de valor científico, técnico y educativo, relativos a la protección del medio ambiente antártico y de los ecosistemas dependientes y asociados;
(b) Proporcionar una adecuada asistencia a las demás Partes en la preparación de las evaluaciones del impacto medioambiental;
(c) Proporcionar a otras Partes cuando lo requieran información relativa a cualquier riesgo potencial para el medio ambiente y asistencia para minimizar los efectos de accidentes que puedan perjudicar al medio ambiente antártico o a los ecosistemas dependientes y asociados;
(d) Celebrar consultas con las demás Partes respecto a la selección de los emplazamientos de posibles estaciones y otras instalaciones, a fin de evitar el impacto acumulativo ocasionado por su excesiva concentración en una localización determinada;
(e) Cuando sea apropiado, emprender expediciones conjuntas y compartir el uso de estaciones y demás instalaciones; y
(f) Llevar a cabo aquellas medidas que puedan ser acordadas durante las reuniones Consultivas del Tratado Antártico.
2. Cada Parte se compromete, en la medida de lo posible, a compartir información de utilidad para otras Partes en la planificación y la realización de sus actividades en el área del Tratado Antártico con el fin de proteger el medio ambiente de la Antártica y los ecosistemas dependientes y asociados.
3. Las Partes cooperarán con aquellas otras Partes que puedan ejercer jurisdicción en zonas adyacentes al área del Tratado Antártico, con vistas a asegurar que las actividades en el área del Tratado Antártico no tengan impactos perjudiciales para el medio ambiente en tales zonas
Reuniones consultivas
Fue al año siguiente, en la XVII Reunión Consultiva realizada en Venecia, en donde comenzaron las proyecciones sobre las funciones, composición, financiamiento, instrumento constitutivo, status legal, privilegios e inmunidades de la Secretaría. Previamente a esta Reunión, Argentina y EE.UU ya habían manifestado sus intenciones de constituirse como sede, y fue durante el desarrollo de la misma que EE.UU desistió de competir con Argentina, como forma de retribuir el alineamiento incondicional que nuestro país demostraba con Norteamérica en esos momentos. La amplia mayoría de los Estados parte del tratado apoyaban la candidatura de Argentina, con excepción de Gran Bretaña. El veto de este país se extendió por nueve años.
Luego de la reunión de Venecia, el tema de la Secretaría fue tratado en cada Reunión Consultiva, desde la de Kioto hasta la de Lima. El reporte final de la XXIII Reunión Consultiva de Lima estableció "el consenso entre las partes en cuanto a la necesidad del establecimiento de una Secretaría Permanente". La reunión expresó "la urgente necesidad de alcanzar el acuerdo en el tema de la ubicación de la Secretaría tanto como en sus modalidades". También se afirmó que "una gran mayoría reiteró su apoyo para Buenos Aires", haciendo hincapié en que "la falta de progreso sustancial en cuanto al establecimiento de una secretaría responde más a una cuestión política que a razones técnicas o legales". Este último párrafo hacía obvia referencia a la perseverante negativa de Gran Bretaña para apoyar a Argentina como sede, apoyo que finalmente se lograría en la Reunión consultiva de San Petersburgo.
Las opiniones sobre las razones del repentino apoyo británico son muy variadas. Algunos sostienen que el apoyo británico fue conseguido luego de que el gobierno argentino aceptara cerrar tres históricas bases en la Antártida, como lo son la base polar San Martín, pionera a nivel mundial, la base Orcadas, y el asentamiento Esperanza (que incluye familias completas, con nacimientos, casamientos, radio y una escuela provincial), bajo la excusa de la emergencia económica nacional. Otros lo fundamentan en el intenso trabajo diplomático realizado por Cancillería y por la presión de los restantes 26 países sobre Gran Bretaña confiando en que Argentina cumpliría correctamente con su rol de sede.
Como corolario de la Reunión Consultiva de Lima, se dictó la correspondiente Medida de Conveniencia sobre la Secretaría, caracterizándola como el órgano de apoyo de las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico y el Comité de Protección Ambiental, dejando todavía sin resolver la cuestión sobre la ubicación de su sede.
La reunión consultiva de San Petersburgo
Finalmente, en la XXIV Reunión Consultiva, tras el voto favorable de las 27 partes consultivas, incluída Gran Bretaña, se efectivizó la decisión de establecer la sede en Buenos Aires a través del siguiente texto:
"Recalling the need to establish a permanent secretariat of the Antarctic Treaty to assist the Antarctic Treaty Consultative Meeting (ATCM) and the Comittee for Environmental Protection (CEP) in performing their functions;
Welcoming the offer made by Argentina in July 1992 proposing Buenos Aires as the headquarters of the Secretariat of the Antarctic Treaty;
Further welcoming the consensus reached on the location in Buenos Aires of the Antarctic Treaty Secretariat;
Decide:
-That the Antarctic Treaty Secretariat shall be established in Buenos Aires following the development of necessary modalities and agreements, wich the parties shall urgently pursue.
-That the XXV ATCM shall consider a progress report from Argentina concerning facilities and related matters."
La decisión implica un reconocimiento muy grande a nivel internacional sobre el rol que nuestro país tiene y ha tenido en el continente antártico, y también implica un logro diplomático en cuanto a las tradicionalmente difíciles relaciones con Gran Bretaña. Nuestro país, al igual que Chile, acredita una presencia soberana de casi un siglo en la Antártida, con numerosas bases, trabajos científicos e investigaciones, por lo que se convierten en máximos referentes en el conocimiento del continente.
El sistema de intercambio de información
Como hemos observado, el sistema del Tratado Antártico asigna gran importancia a las funciones de información que recaen sobre los países que lo forman, ya sea como miembros consultivos o no consultivos. Estas funciones emanan de los artículos III, VII y las recomendaciones del art. IX del Tratado Antártico, y de los artículos del Protocolo de Madrid anteriormente citados. Especial importancia tiene la Resolución 6 (2001) que compele a las partes a intercambiar información de acuerdo a un formato acordado, proveerle esta información a la Secretaría del Tratado Antártico que va a funcionar en Argentina y fundamentalmente hacer que esta información sea de carácter público.
El intercambio de información se realiza en la red a través del sitio www.infoantartica.org.ar. Este sitio en Internet, denominado Sistema de Intercambio de Información, Advanced Exchange of Information (AEOI), permite la consulta de los datos que las partes consultivas han remitido de acuerdo a cronogramas preestablecidos y facilita, a través de una contraseña que se le da a cada país, la remisión de éstos por parte de sus organismos especializados.
La información de las actividades realizadas por las partes durante al año debe ser intercambiada con el objeto de dar mayor seguridad a las operaciones en la Antártida, de efectivizar el cumplimiento del Tratado Antártico y del Protocolo de Protección Ambiental, de generar un registro histórico y de fomentar la cooperación científica y logística.
El sistema agrupa los datos de los diferentes países en tres categorías:
Cada país debe enviar la información al Directorio que cada uno tiene a la dirección ftp.antarctica.org.ar, utilizando su nombre de usuario y una clave especial.
Los países que participan de este sitio son: Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil , Bulgaria, Chile, China , Ecuador , España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, India , Italia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Perú, Polonia, Reino Unido, República de Corea, Rusia, Sudáfrica, Suecia y Uruguay. El mismo puede ser leído en español, ruso, inglés y francés.
Sección argentina
La sección argentina de información permanente, realiza un inventario de sus estaciones científicas; información operacional de las bases permanentes , temporarias e inactivas; refugios; buques y aviación y vías de comunicación. También se desarrollan los planes de gestión de residuos y de contingencia.
En la sección de información anual se refieren los distintos programas multidisciplinarios de las bases, también las distintas expediciones gubernamentales y no gubernamentales, así como la información sobre autorizaciones de visita de áreas protegidas y la información ambiental.
Para concluir, creemos que el intercambio de información sobre la Antártida cumple un rol muy destacado, ya que, aunque en forma relativa, le otorga transparencia y publicidad a los procesos de investigación y exploración que llevan a cabo los países. La toma de conciencia inmediata sobre la importancia de este frágil y virgen ecosistema ya ha evitado un perjudicial régimen de minería, propiciado por los países más industrializados. Todos los países saben de la importancia que en un futuro ha de tener la Antártida, especialmente ante una inminente profundización de la escasez de agua en el resto de los continentes, por lo que la cautela y la prevención se convierten en parámetros especialmente importantes a la hora de diseñar políticas a desarrollarse en el continente blanco.
En cuanto a la República Argentina, el país está llamado a continuar en la vanguardia del accionar antártico, por antigüedad, situación geográfica y méritos propios, gracias al incesante trabajo de sus investigadores y biólogos. Este es uno de los pocos campos en los que la Argentina actual es ampliamente respetada, por lo que la continuidad en los trabajos antárticos y, sobretodo, un eficaz manejo de la futura Secretaría del Tratado Antártico, avalarían una labor de casi 100 años.
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* El autor es Abogado por la Universidad Nacional de Córdoba, Adscripto a las Cátedras de Derecho Internacional Privado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la misma Universidad y de Derecho de la Integración en el Instituto Superior de Comercio Exterior de la Cámara de Comercio Exterior de Córdoba. Es Coordinador del Seminario Permanente de Posgrado de Profundización del Derecho Internacional y maestrando de la Maestría en Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho.
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