Le 1er novembre 2002 s'est tenue à Quito, en Équateur, la septième Réunion des ministres du Commerce des Amériques. De l'avis de plusieurs, cette réunion devait constituer un moment clé dans le déroulement des négociations devant mener à l'adoption de l'accord de zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) puisque les États-Unis et le Brésil occuperaient dès lors la coprésidence du processus de négociations.
Par ailleurs, on craignait dans certains milieux que cette réunion ne soit l'occasion de décisions lourdes de conséquences pour la souveraineté des États et le sort des populations. Donc, comment se présente l'avenir de la ZLEA après la réunion ministérielle de Quito ? Dans la conjoncture actuelle, il serait surprenant que les gouvernements de la région en arrivent à un accord pour 2005. Avant d'aborder cette question, une lecture attentive de la déclaration ministérielle permet de tracer un bilan de cette réunion.
Premièrement, les gouvernements ont accepté (paragraphes 21 et 40) le calendrier de négociations proposé par les États-Unis. Ce calendrier prévoit un échange d'offres initiales entre le 15 décembre 2002 et le 15 février 2003. L'examen des offres et les demandes de bonification se feront entre le 16 février et le 15 juin 2003 tandis que la présentation des offres révisées et les négociations sur la bonification commenceront le 15 juillet 2003 en vue d'un bilan lors de la réunion ministérielle prévue pour l'automne 2003 à Miami. Cet accord sur un calendrier serré constitue en principe un gain pour les États-Unis dans la mesure où la délégation étasunienne en avait fait une priorité avant la tenue de la réunion de façon à montrer qu'il y avait toujours momentum dans le processus des négociations. Mais ce gain sur la procédure ne signifie pas pour autant, comme nous le verrons, qu'il y a progrès quant au contenu des négociations.
Deuxièmement, les gouvernements ont adopté (paragraphe 18 et annexe III) le Programme de coopération hémisphérique (PCH), encore une fois proposé par Washington, en vertu duquel une aide technique et financière sera consentie aux gouvernements des économies de petite taille pour les aider à tirer un meilleur profit des négociations et à mettre en oeuvre les engagements commerciaux auxquels ils se seront astreints.
La réaffirmation du principe de reconnaissance des différences relatives aux niveaux de développement et à la taille des économies ainsi que l'adoption d'un instrument comme le PCH constituent certainement un gain appréciable pour les gouvernements des petits pays de la région dans la mesure où il s'ensuit logiquement que Washington devrait accepter dorénavant une forme de traitement préférentiel pour ces pays.
Mais rien n'est affirmé clairement à cet égard et l'engagement des gouvernements des grands pays, y compris les États-Unis, n'est pas des plus limpides puisque les modalités de financement du PCH restent à définir. Un appel est fait à plusieurs catégories d'acteurs mais le seul engagement, par ailleurs modeste, vient du gouvernement des États-Unis qui s'est engagé à demander au Congrès de porter à 140 millions de dollars l'aide consentie par Washington à cet égard.
Troisièmement, les représentants gouvernementaux présents à Quito ont tenu à réaffirmer (paragraphe 5) le principe fondamental du consensus pour la prise de décisions relatives aux négociations de la ZLEA de même que l'idée de l'entente unique et globale (single undertaking) selon laquelle aucun accord ne sera signé tant qu'il n'y aura pas eu entente sur l'ensemble des éléments de l'accord. Ce point constitue un gain pour le Brésil et pour les gouvernements qui appuient la position brésilienne dans la mesure où on réaffirme l'opposition au projet initial de Washington de conclure des accords partiels pour donner du souffle au processus. En fait, le paragraphe 5 révèle que les gouvernements sont loin d'un consensus malgré la publication d'une deuxième version de l'avant-projet de ZLEA. Les négociations n'ont pas véritablement commencé quant au contenu de l'accord et le moins que l'on puisse dire c'est qu'elles seront ardues. Quatrièmement, les gouvernements ont pratiquement exclu des négociations de la ZLEA (paragraphes 9 et 11) toute la question des normes environnementales et du travail que Washington avait introduit dès la phase de pré-négociation. On indique plutôt que l'Organisation internationale du travail constitue le forum approprié pour discuter des normes du travail. De plus, une majorité des délégations refusent que les questions relatives à l'environnement et au travail soient invoquées comme conditions d'application de l'accord ou qu'elles puissent donner lieu à des sanctions commerciales.
Ce point constitue clairement un gain pour le Brésil et les autres pays qui rejetaient la position initiale des États-Unis en la matière.
Par conséquent, rien n'a véritablement été réglé à Quito et compte tenu des facteurs suivants, l'issue des négociations demeure incertaine :
A) l'élection récente à la présidence du Brésil du candidat du Parti des travailleurs, Luiz Inacio Lula da Silva, qui a déjà qualifié le projet actuel de ZLEA «d'annexion économique» de l'Amérique latine par les États-Unis. L'arrivée au pouvoir du nouveau président signifie tout simplement que les grands axes de la politique brésilienne en matière d'intégration continentale seront poursuivis avec plus de fermeté.
B) Les difficultés politiques et économiques chez plusieurs pays de la région qui minent depuis quelques temps les relations interaméricaines. Le consensus et la convergence des valeurs que certains avaient perçu durant la présidence de George Bush père ont manifestement volé en éclats s'ils avaient déjà véritablement existé. Qui plus est, la situation politique et les problèmes économiques graves de la région risquent fort bien de refroidir les ardeurs des investisseurs et de compliquer la tâche des décideurs au Canada et aux États-Unis pour «vendre» la région à leur population respective.
C) L'attitude même des États-Unis et la faible volonté politique de l'administration Bush constituent sans doute le handicap le plus sérieux au progrès des négociations.
Les problèmes politiques et économiques de la région combinés au faible engagement de Washington n'encouragent pas à l'optimisme quant au succès de la ZLEA. Il serait donc surprenant que les gouvernements des Amériques en arrivent à un accord pour la date prévue. Et si malgré tout un tel accord était conclu, pour éviter que quelqu'un porte la responsabilité d'un échec, ce serait un accord minimal ayant peu de signification.
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