La Planificación
Adaptación
del texto “Introducción a la Planificación” Siglo XXI - 1991
Ezequiel ANDER
EGG -
Nociones
generales
Cuando se habla de planificación, se suele utilizar el
término con dos alcances diferentes, pero que en nuestra concepción no
disociamos:
· la planificación
como elaboración de planes, programas y proyectos.
·
la planificación como proceso y estrategia.
Con
mucha frecuencia, la idea que se tiene de la planificación, tiende a que ésta
sea concebida sólo como algo cristalizado en “planes”, “programas” y
“proyectos”, presentados en un libro o documento escrito, pero la planificación
no se agota en eso.
Como bien lo explica Matus, “debemos entender la
planificación como una dinámica de cálculo que precede y preside la acción, que
no cesa nunca, que es un proceso continuo que acompaña la realidad cambiante”.
Ahora bien, considerar a la planificación como proceso, implica plantearse
varias cuestiones: ante todo, concebir la planificación como algo que se
realiza permanentemente y, en segundo lugar, supone un “sistema de
planificación”, en el que se hacen y elaboran planes y programas, no como un
plan-libro, sino como un plan situacional. Para ello es necesario crear un
conjunto de organismos, mecanismos y relaciones funcionales, a través de los
cuales la Administración Pública y la Sociedad Civil a través de sus actores
sociales y diferentes organizaciones, directa o indirectamente de algún modo
están integrados en este proceso. Esto supone mucho más que la total
articulación entre los responsables políticos, los cuadros de la Administración
Pública y los planificadores. En el caso de la planificación situacional o
estratégica implica la concertación de todos los actores sociales involucrados
en la sociedad global y no sólo con aquellos con los que se quiere “hacer” a
través de los planes y programa.
Un sistema de planificación consiste, en esencia, en
“planificar la planificación”, lo que implica ante todo una efectiva
coordinación y comunicación entre los responsables de llevar a cabo los
programas y los responsables de formularlos. Supone pues, la superación del
aislamiento y separación que existe, de hecho, entre la oficina de
planificación y los órganos ejecutivos. Y supone, también, la necesidad de
superar el modo feudal de organización y funcionamiento de la Administración
pública tradicional. Tarea harto difícil a poco que se intente modificar el
“feudalismo” de cada área de la Administración pública y, aún de cada
departamento.
Sin embargo, lo sustancial de la planificación como proceso
y estrategia no es eso, sino el planificar teniendo en cuenta la totalidad
social en cuanto el contexto más amplio (y a la vez condicionante) de las áreas
de intervención que han sido (o van a ser) programadas. Esto conduce a prestar
atención a los diferentes actores y sectores sociales, que buscan sus propios
objetivos, que tienen sus propias apreciaciones/valoraciones de cómo debe ser
la sociedad, y que desarrollan sus propias estrategias para el logro de sus
objetivos y propósitos.
Consecuentemente,
lo que uno quiere hacer (lo programado), puede encontrarse con oposiciones,
coincidencias (totales o parciales) de otros actores sociales. Esto implica
concebir la planificación, teniendo en cuenta e incluyendo en la propia
planificación lo que los otros pretenden realizar.
Quehacer de la planificación
Cuando
se habla de planificación, sin tener ninguna preocupación por utilizar el
término con todo rigor científico, siempre se asocia a la idea de organizar,
ordenar, coordinar, prever... Si se ahonda algo más en este concepto, está
claro que la idea central que aparece es la de fijar cursos de acción con el
propósito de alcanzar determinados objetivos, mediante el uso eficiente de los
medios. Se trata de “hacer que ocurran cosas que, de otro modo, no habrían
ocurrido”, o de “crear alternativas, allí donde antes no había nada”.
Si queremos seguir acercándonos a la
idea y al quehacer de la planificación, para mejor entender la naturaleza de la
misma, podríamos preguntar ¿Por qué planificar? Desde las acciones de la vida
cotidiana personal hasta las prácticas sociales e institucionales, es fácil
constatar que permanentemente confrontamos el hecho de que en casi todas las
actividades humanas los medios y recursos son escasos y los objetivos a
alcanzar múltiples y diversos. Para resolver esta situación, que se da en casi
todos los campos y dominios del quehacer humano, es necesario realizar un
análisis y diagnóstico sobre la realidad en la que se ha de actuar, tomar luego
decisiones y proceder a la acción, para obtener los resultados previstos o
deseados.
De lo dicho resulta claro que la
planificación aparece como una función inherente a todo proceso de acción o de
actividades que procura alcanzar determinados objetivos. Puestos a darle un
mayor rigor científico y técnico al término, tres conceptos aparecen
estrechamente ligados al de planificación, a saber: racionalidad, conocimiento
de la realidad y adopción de decisiones.
Puede
decirse, asimismo, que la planificación suministra un marco que, como referencia
direccional, proporciona un horizonte que orienta y predetermina un conjunto de
acciones y criterios operacionales que:
·
suponen un conocimiento de la realidad sobre la que
se va a actuar, expresada en un diagnóstico;
·
procura incidir en el curso de ciertos
acontecimientos con el fin de que se cambie una “situación inicial” por otra
llamada “situación objetivo” (a la que se quiere llegar).
·
Sienta las bases para una toma racional de decisiones
(resolución de preferencias alternativas) que se traducen en una serie de
actividades que procuran alcanzar determinadas metas y objetivos. Se trata de
construir el futuro de “algo”.
¿Qué dicen los expertos y los
organismos internacionales acerca de la planificación? Veamos algunas pocas
definiciones para poder tener una visión más amplia del concepto de
planificación... A comienzos de los años setenta en un documento de las
Naciones Unidas se definió a la planificación: “como el proceso de elección y
selección entre cursos alternativos de acción con vistas a la asignación de
recursos escasos, con el fin de obtener objetivos específicos sobre la base de
un diagnóstico preliminar que cubre todos los factores relevantes que pueden
ser identificados”.
Y si se quiere, podemos recurrir a
una definición menos técnica, pero que nos da la respuesta de un político.
Pandit Nehru, cuando siendo primer ministro de la India dijo en uno de sus
discursos: “planificar es aplicar la inteligencia para tratar los hechos y las
situaciones como son y para encontrar un modo de resolver problemas”.
Podríamos extendernos en las citas,
ya que existe una gran variedad de definiciones sobre lo que es la
planificación. Sin embargo, ninguna nos ha parecido más clara y didáctica que
la de Yeheskel Dror; dice así “Planificar es el proceso de preparar un conjunto
de decisiones para la acción futura, dirigidas al logro de objetivos por medios
preferibles”.
A partir de esta definición,
procuraremos caracterizar a la planificación a través de sus elementos más
esenciales.
Características de la planificación
El mismo Dror nos ayuda a esta
tarea cuando indica las características de la planificación de acuerdo a la
definición propuesta por él. Lo seguimos, pero reelaborando y reajustando la
explicación dentro del enfoque de la planificación estratégica y de nuestras
propias consideraciones sobre el tema.
a. Planificar es un
proceso, es decir es una actividad continua y unitaria que no termina con la
formulación de un plan determinado, sino que implica un reajuste permanente
entre medios, actividades y fines y, sobre todo, de caminos y procedimientos a
través de los cuales se pretende incidir sobre algunos aspectos de la realidad.
Estos reajustes se hacen de acuerdo a una estrategia que tiene en cuenta los diferentes actores sociales y factores
contingentes que actúan e inciden en el mismo escenario en que se desarrolla el plan o programa. Como en este
escenario confluyen diferentes factores y actores se necesita de una análisis
de situación interactivo y de propuestas renovadas que surgen de esta cambiante
situación.
b. Preparatorio de
un conjunto de decisiones que deben ser formuladas por los responsables de
elaborar el plan o programa (un equipo técnico o técnicos y beneficiarios).
Luego estas decisiones deben ser aprobadas por quienes tiene poder político con
el propósito de ser realizadas. La planificación y la ejecución de un plan, si
bien son procesos interrelacionados, son distintos y deben considerarse
analítica y metodológicamente separados.
c. Un conjunto...,
si bien planificar es una forma de tomar decisiones (decision making) y formular políticas (policy making), su carácter específico es el de tratar con un
conjunto de decisiones, es decir, con una matriz de series sucesivas e
interdependientes de decisiones sistemáticas relacionadas entre sí, dentro de
una situación dinámica e interactiva.
d. Decisiones para
la acción. La planificación es una actividad con una intencionalidad
eminentemente práctica, (lo que parecen ignorar muchos “elaboradores” de planes
y proyectos). Se planifica para la acción
y no para otros objetivos tales como la adquisición de conocimientos, o lo que
es una tragedia en América Latina, se elaboran planes para... elaborar planes.
Documentos o libros que nadie utilizará y difícilmente serán leídos por más de
media docena de personas. Esto ha conducido a que haya un superávit de planes y
un déficit de ejecución.
e. Futura: la
planificación es siempre una actividad que concierne al futuro, ya sea que la
consideremos como función administrativa o bien (como en el caso de este
libro), se la considere como un conjunto de procedimientos para elaborar
planes, programas o proyectos. Este futuro que prevé la planificación está
expresado operativamente en lo que en el lenguaje de la planificación
estratégica se denomina una “situación objetivo”.
f.
Dirigido al logro de objetivos. Planificar, como ya
lo dijimos reiteradamente es prever, “hacer algo”, pero lo que se quiere hacer
no puede quedar en algo nebuloso, vago, inasible o difícilmente realizable.
“Aquello” que se ha a hacer, tiene que expresarse con objetivos concretos y
bien definidos, traducidos operacionalmente en metas de cara a obtener los
resultados previstos. La planificación supone las posibilidades de una relación
de causalidad entre lo decidido (programado), o lo realizado (ejecutado) y los
resultados obtenidos.
g. Por medios
preferibles. Se trata de identificar los medios preferibles con respecto a un input de recursos disponibles. Desde un
punto de vista más estrictamente técnico/operativo, este aspecto de la
planificación puede definirse como el arte de establecer procedimientos para la
organización de las relaciones entre medios y objetivos. Al mismo tiempo, se
trata de proporcionar normas y pautas para la toma de decisiones coherentes,
compatibles e integradas, que conducen a una acción sistemáticamente organizada
y coordinadamente ejecutada.
Carácter instrumental de la planificación
Como toda técnica, la planificación tiene una cierta
ambivalencia; en sí misma no es buena ni mala. Pero al ser un “instrumento”
puede ser utilizado con diferentes intencionalidades y en diferentes
circunstancias. Se la ha empleado –y se la puede emplear- tanto para el
mantenimiento del statu quo, como
para impulsar reformas y cambios estructurales. Puede ser utilizada
indistintamente por países desarrollados o países subdesarrollados; por
regímenes políticos socialistas o capitalistas, por países imperialistas y
países dependientes. A este respecto Ahumada señalaba que “se puede programar
para la libertad o para la esclavitud, para la miseria, para la cultura o para
la ignorancia, para la libertad de empresa o para la centralización de
decisiones económicas”. Esto es cierto, pero a ello hay que agregar que existen
diferencias sustanciales, no tanto en las técnicas de planificación, cuánto en
el estilo de desarrollo que ellas proponen, según sea el marco o proyecto
político en que se realizan. Los parámetros ideológico-políticos determinan él
“para quién” de la planificación (a quiénes beneficia) y el “cómo” (puramente
tecnocrática o más o menos participativa).
Niveles
operacionales
Plan,
Programa, Proyecto
Si bien estos tres
términos en el lenguaje corriente pueden utilizarse indistintamente, dentro de
la jerga de la planificación se utilizan con alcances muy diferentes. Cada uno
de estos términos indica distintos niveles de concreción.
Comencemos
con el alcance y el significado de plan
que es el término de carácter más global. Un plan hace referencia a las
decisiones de carácter general que expresan los lineamientos políticos
fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la
asignación de recursos acorde a esas prioridades, las estrategias de acción y
el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las
metas y objetivos propuestos. Desde el punto de vista de la Administración
Central, el plan tiene por finalidad trazar el curso deseable y probable del
desarrollo nacional o del desarrollo de un sector (económico, social o
cultural).
Un
programa, en sentido amplio, hace
referencia a un conjunto organizado, coherente e integrado de actividades,
servicios o procesos expresados en un conjunto de proyectos relacionados o
coordinados por un conjunto de programas. De este modo podemos hablar de
programas de la tercera edad, programa de construcción de escuelas, programa de
salud materno-infantil, etc., que forman parte de un plan más generalizado.
Puede decirse, asimismo, que un programa operacionaliza un plan mediante la
realización de acciones orientadas a alcanzar las metas y objetivos propuestos
dentro de un período determinado.
Pasando
a un mayor grado de concreción tenemos lo que se denomina proyecto. Con este concepto se hace referencia a un conjunto de actividades concretas,
interrelacionadas y coordinadas entre sí, que se realizan con el fin de
producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o
resolver problemas. Un curso para la tercera edad, puede ser un proyecto
dentro de un programa destinado a ese sector de población. La construcción de
una escuela es un proyecto dentro de un programa de construcción de edificios
escolares, y así por el estilo. “Tanto los programas como los proyectos, se
concretan a través de un conjunto de actividades organizadas y articuladas
entre sí, para alcanzar determinadas metas y objetivos específicos. La
diferencia entre un programa y un proyecto radica en la magnitud, diversidad y
especificidad, habida cuenta que un programa está constituido por una
constelación o conjunto de proyectos.”
Si
queremos seguir avanzando en una línea de concreción creciente, podemos hablar
también de actividades y tareas. La actividad
es el medio de intervención sobre la realidad, mediante la realización
secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para alcanzar las metas
y objetivos específicos de un proyecto. Y la tarea es la acción que tiene el máximo grado de concreción y
especificidad. Un conjunto de tareas configura una actividad, entre las muchas
que hay que realizar para concretar un proyecto.
Para
aclarar estos crecientes grados de concreción y especificidad y el alcance de
cada uno de estos términos, podemos ilustrarlos con los siguientes ejemplos: plan de servicios sociales; programa de infancia y familia (como
uno de los programas del plan); proyecto:
realizar un campamento de verano; actividad:
realizar una excursión; tarea:
preparar la ropa y calzado adecuados. Plan
de educación; programa de
construcción de edificios escolares; proyecto:
construir este edificio escolar; actividad:
levantar la pared; tarea: colocar un
ladrillo.
Tarea Tarea Tarea
Programa
Programa
Proyecto Proyecto Proyecto Proyecto
De
la planificación normativa a la planificación estratégica
Desde los años setenta, se
fue desvaneciendo “el entusiasmo y el apoyo que recibieron en su tiempo las
ideas y las prácticas de la planificación”, pero al mismo tiempo, se ha
insistido en la necesidad consiguiente de una acción deliberada, coherente y
sostenida en el medio y largo plazo,
que asegure la adecuada asignación de recursos para superar las dificultades
presentes y abrir el camino hacia el futuro.
Planificación y racionalidad
Que la planificación
trata de introducir racionalidad a la acción, es una cuestión en la que casi
todos estamos de acuerdo. Hace a la sustancia misma de la planificación. Sobre
lo que quizás no hemos reflexionado suficientemente, es acerca de lo que implica
la racionalidad.
Cuando
más grandes son los desafíos que enfrentamos y más problemas tenemos que
resolver simultáneamente, tanto mayor la necesidad de planificación. Sostenemos
la posibilidad de introducir una creciente racionalidad dentro de las acciones
de tipo social, económico y cultural, Ello puede lograrse por un conjunto de
disposiciones instrumentales basadas en la investigación empírica de la
realidad y la programación de las acciones a realizar. Sin embargo, éstas deben
partir del supuesto que se llevan a cabo en un contexto de comportamientos en
donde la gente no actúa siempre de acuerdo a la racionalidad (especialmente
como la entienden los planificadores “matematizados”). Divorciados de la
complejidad e imprevisibilidad de las realidades concretas, algunos
planificadores han demostrado que es mucho más fácil elaborar planes que
ejecutarlos. Es decir, han demostrado que en el terreno de la planificación se
puede hacer mucho trabajo inútil. La planificación clásica ha olvidado también,
que en cada circunstancia y en cada escenario,
existen muchos actores sociales
con intereses contrapuestos (ya sea por razones ideológicas, políticas, o
simplemente personales). Todo ello configura un conjunto de acciones,
interacciones y retroacciones que no se pueden prever, pero que, sin embargo,
hay que incorporar en el proceso mismo de la planificación.
Consecuentemente,
todo proceso planificado se realiza en una realidad ambigua y contradictoria;
compleja, escurridiza e incierta, en la que se pretende introducir acciones
planificadas. Todo plan o programa es un intento de introducir racionalidad a
la acción. Pero esto no significa, ni asegura que las acciones sean más
racionales o coherentes. Un plan, como bien lo ha dicho Pierre Massé, es un
“reductor de incertidumbre”, es
el “anti azar”, pero no más. La incertidumbre de todo proceso no se
puede eliminar y el azar siempre está presente.
Esperar que por la
sola existencia de un plan, siempre se encaucen las acciones más coherentes,
lógicas y racionales posibles, es una de las tantas reducciones que se hacen a
la complejidad de la existencia humana y de la realidad social en la que nos
movemos. En otros casos, esta simplificación se deriva del hecho de creer o
suponer que las ideas tienen por sí mismas una fuerza operativa y
transformadora. Esto ha conducido, por otro lado, a la creencia errónea de que
la planificación puede limitarse a la pura racionalidad para alcanzar el
futuro. Lo que se apoya en un supuesto igualmente erróneo: el que da por
sentado la conducta racional de todo quehacer humano.
Ya
no se puede concebir la planificación sin más, como una forma de introducir la
racionalidad a la acción. Si no como un intento de introducir racionalidad a la
acción en el contexto de una situación en la que la programación se inserta en
la cadena de interacciones y retroacciones ya existentes en la realidad sobre
la que se quiere actuar. Podemos reducir
la incertidumbre y el azar, pero nunca eliminarlos. La multiplicidad
potencial de caminos nunca la podemos prever. En la realidad en donde se
aplican los planes existe la lógica de
la vida. Y en esta lógica intervienen la indeterminación, la incertidumbre,
lo aleatorio, el desorden y el azar; la competencia y la cooperación, la lucha
y la solidaridad. Esta lógica (si se me permite la expresión) es mucho más
compleja que la lógica subyacente en la elaboración de planes, ó en la lógica
expresa de los mismos planes.
La
planificación no puede limitarse a la pura racionalidad para transformar una
situación. Hay que accionar sobre una realidad (siempre compleja). Este
accionar sobre la realidad es la tarea propia de la política. En consecuencia,
no existe ninguna posibilidad de una planificación eficaz, sin articulación con
la conducción política.
Planificación y política
A tenor de todo lo
dicho quisiera plantear en este parágrafo dos cuestiones sustantivas:
·
la planificación es letra muerta, es un trabajo
inútil, si no existe la voluntad política de realizar lo que se planifica.
·
existe una cierta ingenuidad entre los planificadores
al actuar como si la planificación fuese una técnica capaz de introducir, per
se, un elevado nivel de racionalidad en la acción política.
Para que la planificación
sea efectiva es necesario que la autoridad política (o los que tienen la responsabilidad
de decisión si se trata de organizaciones no gubernamentales) quiera hacer,
esté dispuesto a hacer, o sea, llevar a la práctica lo que se ha planificado.
Aún a riesgo de ser
reiterativos, queremos enfatizar el hecho de que si no se cuenta con un apoyo
político, si no existe voluntad política en los responsables de la adopción de
decisiones aún el mejor de los planes es letra muerta.
Toda planificación es mucho más que un proceso
de racionalización en la toma de decisiones; es la instrumentación de un proyecto político, aún cuando éste sólo
haya sido definido de una manera vaga o ambigua.
Con el propósito de
profundizar algo más sobre el tema, planteamos una nueva cuestión que se deriva
de las anteriores y que formulamos en términos de “decisión racional y acción
racional: la lógica de la formulación y la lógica de la realización”.
La
lógica de la formulación y la lógica de la realización
Hemos
criticado la concepción racionalista/iluminista de la racionalidad en la que
suele apoyarse la concepción y la práctica de la planificación. Ahora queremos presentar la noción de racionalidad en la que nos apoyamos, y
distinguir luego -siempre en la búsqueda de realismo en la tarea de planificar-
entre la lógica de la formulación y la lógica de la realización.
Siguiendo a Edgar
Morin, diremos que la racionalidad es “la aplicación de los principios de
coherencia, a los datos proporcionados por la experiencia”. Relacionado con la
planificación, la racionalidad consiste en introducir coherencia a una serie de
acciones conscientes, encaminadas a la consecución de determinados objetivos.
Los planes, por muy
bien elaborados que estén, no tienen una “ejecución” o “realización” asegurada.
Formular un plan, no es realizar un plan, del mismo modo que proyectar una casa
no es hacerla.
Estas simples
consideraciones, aún cuando están muy lejos de ser exhaustivas, nos revelan
que:
·
una cosa es la lógica
de la formulación (que se da cuando se elabora un plan, programa o
proyecto),
·
otra, la lógica
de la realización que debe aplicarse a situaciones contingentes y
aleatorias que configura ese “cóctel desconocido de lo previsible y de lo
imprevisible” que se da en toda realidad concreta.
De manera especial
hay que tener en cuenta, entre muchos aspectos, dos cuestiones: que existen en
la realidad social otros actores que también hacen sus planes o programas, y
que, a veces, el despilfarro, las pugnas mezquinas, la voluntad de ganar
espacios de poder y la rebatiña de prebendas y ventajas, predomina sobre la
racionalidad.
Cabe preguntarse:
¿qué hacer para incorporar todos estos condicionamientos y para disminuir o
acortar la brecha que existe entre la formulación y la realización de los
planes?. Intentaremos responder a esta cuestión a partir de la presentación de:
·
Las cualidades que deben tener –para superar estas
dificultades- los agentes que actúan sobre la realidad social.
·
Las características de la planificación estratégica
o situacional.
Cualidades que deben tener
los agentes que actúan sobre la realidad social
·
Habilidad para percibir
y tratar los problemas, comportamientos, actitudes y necesidades de las
personas concretas que tienen que ver con el programa, proyecto o actividades
que se realizan.
·
Flexibilidad y
estabilidad en la direccionalidad de las acciones. Esta cualidad se debe expresar
en una doble dimensión práctica; por una parte, en la capacidad de ajustarse
rápidamente a las situaciones y, por otra, haciendo esta adaptación de modo
tal, que la incidencia de los factores externos no haga perder los objetivos
estratégicos.
·
Adaptabilidad para cambiar el
modo de abordar los problemas: hace referencia a la capacidad de evolucionar
dinámicamente, en función de los cambios de situación en las que se
desenvuelven las diferentes acciones programadas.
·
Fluencia: es una cualidad
estrechamente ligada a la anterior: hace referencia a la capacidad de
aprovechar los nuevos emergentes o situaciones para seguir avanzando hacia el
logro de una situación-objetivo; aún cuando haya que seguir caminos no
convencionales.
·
Sinergia, como forma de
potenciación de un programa; consiste en organizar, articular y coordinar las
diferentes acciones y/o actividades, a fin de que cada una de ellas, refuerce
la acción y las potencialidades de las otras.
·
Capacidad de
análisis, es decir, de distinguir y separar las partes de un problema y de hacer
una apreciación sistemática y crítica que se hace dividiendo un problema en sus
partes, relacionando todas y cada una de ellas entre sí y con la totalidad.
·
Capacidad de
síntesis: integrando los elementos o partes que constituyen una totalidad.
Comprendiendo las partes como constitutivos de una realidad, y a la totalidad
como algo más que la suma de las partes.
Cada situación-problema que
se confronta tiene, en su especificidad, algo de inédito. Nunca es simple copia
o repetición de otra situación. De ello se desprende que, para resolver
problemas y para una acción racional, más que mucha experiencia (que también es
útil) se necesita de capacidad creativa. Esta capacidad es la que permite, en
cada caso, encontrar el “viable inédito”.
Decimos viable, porque para resolver la situación-problema que se presenta,
no vale cualquier respuesta de acción: esta debe ser viable, o sea, realizable.
Y decimos inédito, porque toda una
circunstancia tiene algo de irrepetible, cuanto que las distintas variables de
la realidad se combinan de manera singular y diferente en cada caso concreto.
Para comprender el
contenido, significado y metodología de la planificación estratégica es de gran
utilidad su comparativa con la planificación normativa que ha sido lo que
podría llamarse la formación básica de la planificación.
|
PLANIFICACIÓN NORMATIVA |
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA |
|
·
Básicamente
es un problema técnico. ·
Centrado
en la “lógica de la formulación”. ·
Los
planes, programas y proyectos expresan “lo deseable”. ·
Enfatiza
lo tecnocrático, haciendo de la planificación una tecnología que orienta las
formas de intervención social. ·
Importancia
del papel de los expertos. ·
El
centro de la planificación es el “diseño” y suele expresarse en un “plan
libro”. ·
La
definición de objetivos resulta del diagnóstico. ·
Importan
las decisiones del sujeto planificador que está “fuera” de la realidad,
considerada como objeto planificable. ·
No
tiene en cuenta, de manera significativa, los oponentes, los obstáculos y
dificultades que condicionan la factibilidad del plan. |
·
Básicamente
es un problema entre personas. ·
Centrado
en la “lógica de la realización”. ·
Los
planes, programas y proyectos expresan “lo posible”. ·
Destaca
la importancia de la política y la intervención de los diferentes actores
sociales. ·
Importancia
de integrar el aporte metodológico de los expertos con las expectativas,
intereses, necesidades y problemas de las personas involucradas. ·
El
centro de la planificación es la “dinámica de conducción”; no se cristaliza
en un plan, habida cuenta del permanente seguimiento que hace de la coyuntura
política, económica y social. ·
La
definición de objetivo resulta del consenso social entre los diferentes
actores sociales implicados. ·
Importa
la confluencia de las decisiones de los diferentes actores sociales que, de
una u otra forma, están interesados o implicados, el sujeto planificador
“está dentro” de la realidad y coexiste con otros “actores” sociales. ·
Procura
conciliar el conflicto y el consenso como dos factores actuantes en los
procesos sociales y que condicionan la realización del plan. |
|
PLANIFICACIÓN NORMATIVA |
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA |
|
·
El
punto de partida es el “modelo analítico” que explica la situación problema,
expresada en un diagnóstico. ·
El punto
de llegada es el “modelo normativo” que expresa el diseño del “deber ser“. ·
La
dimensión normativa se expresa en un “deber ser”, del que se deriva un
esquema riguroso, formalizado y articulado de actuación. Se parte del supuesto: ·
de que
el sistema social puede ser objeto de orientación por parte del planficador. ·
El
sujeto que planifica está “sobre” o “fuera” de la realidad planificada. ·
El
sujeto que planifica tiene el monopolio del plan. ·
El
sujeto planificador tiene capacidad de controlar la realidad. |
·
El
punto de partida es la “situación inicial”, que explica la situación
problema, expresada en un diagnóstico. ·
El
punto de llegada es la “situación objetivo” que expresa la realización en el
tiempo de la “imagen objetivo” que configura el “horizonte utópico”. ·
La
“situación objetivo” se articula con el plano estratégico del “puede ser” y
en plano operacional con la “voluntad de hacer”; no existe un esquema rígido
de acción sino una preocupación por la direccionalidad. Se parte del supuesto: ·
de que
el sistema social está integrado por personas que tienen su propia escala de
valores y establecen lo que conveniente e inconveniente, bueno o malo como
objetivo a alvcanzar. ·
El
actor que planifica está inserto y forma parte de la realidad que planifica,
coexistiendo con otros actores sociales que, de algún modo, también
planifican. ·
No hay
monopolio en la elaboración del plan, sino coexisten varios planes, algunos
coincidentes, otros posibles de concertar y algunos en competencia. ·
Los
actores que planifican, no controlan por si solos la realidad planificada. |
Momentos
del planeamiento estratégico
Podemos distinguir,
como lo hace Matus, cuatro momentos:
·
analítico/explicativo
·
normativo
·
estratégico
·
táctico/operacional
Estas fases o momentos se
van formulando más o menos simultáneamente en un diseño operacional que nunca
termina. De ahí que no deban concebirse como momentos de una secuencia lineal y
rígida. Por el contrario, al tener que operar en escenarios diversos el plan se
va reformulando y reajustando permanentemente en operaciones cambiantes según
las circunstancias. Ningún plan se hace de una vez para siempre: por una
especie de aproximaciones sucesivas, según vaya cambiando el contexto y los
escenarios en que se aplica, el plan va incorporando lo nuevo y lo incierto,
las posibilidades y los conflictos de la coyuntura. Dentro de este marco o
perspectiva, debemos entender los cuatro momentos de la planificación, como
forma de organización.
a. Momento
analítico/explicativo (¿qué pasa? ¿cuál es la situación?)
En esta fase o
momento se trata de responder a la cuestión ¿qué pasa?, ¿cuál es la situación
de la que partimos?... Este momento es el de la formulación del diagnóstico.
Para elaborar este
diagnóstico (llamado situación inicial en la panificación estratégica, es
preciso realizar un ensamble articulado de cuatro niveles de análisis:
·
Antecedentes: análisis de cómo se ha llegado a esa
situación.
·
Problema en sí, o situación problema que se desea
mejorar o transformar.
·
Tendencias o prognosis, para identificar las
situaciones futuras predominantes, elaborando diferentes escenarios acerca de
lo que sucedería si las tendencias presentes se mantienen.
·
Contexto: enmarcando la situación-problema que se
estudia, en la totalidad social de la que forma parte.
b. Momento normativo (¿a
dónde queremos llegar?)
Aquí se trata de
responder a la cuestión del “deber ser” del plan; hace referencia a lo que se
quiere llegar. A través de este diseño del “deber ser” se expresa la situación
objetivo y de ella se deriva el arco direccional del plan y las estrategias de
acción. La cuestión fundamental es: ¿a dónde queremos llegar?, ¿qué camino ir
haciendo para transformar la situación inicial de acuerdo a la situación
objetivo a la que se quiere llegar?
Desde el punto de
vista filosófico (o ideológico-político si se quiere plantearlo en estos
términos), el momento normativo viene a ser como un marco referencial que, por
una parte, configura un sistema de valores que inspira o proporciona
direccionalidad a la acción y, por otra, ofrece objetivos y finalidades que se
sitúan en el horizonte utópico.
c. Momento estratégico (¿qué
camino ir haciendo?)
A partir de la
situación inicial (momento analítico-explicativo) y teniendo en cuenta la
situación objetivo (momento normativo), habrá que recorrer un camino que supone
un conjunto de acciones que se dan en el sistema social, en un “juego incierto
de inter-retroacciones”. Para actuar eficazmente, se hace necesario el “cálculo
situación interactivo” entre todos los actores y factores sociales presentes en
la situación, ya sea su papel positivo, negativo o neutro.
Sabiendo a donde se
quiere llegar (modelo normativo), la cuestión fundamental es la de la eficacia direccional de las diferentes
acciones que conducen a la situación-objetivo. No hay un camino; el arco
direccional señala la dirección del camino, pero en cada momento debe haber
respuestas a las situaciones de coyuntura.
A partir del cálculo
situacional interactivo (que incluye la intencionalidad de todos los actores
sociales implicados), surge el problema de los obstáculos y restricciones
para llegar a la situación objetivo. Aparece aquí la cuestión de la viabilidad
del plan. Estamos, como dice Matus, “en el corazón del momento estratégico
[...]” que busca “lograr un programa direccional que no sólo sea eficaz para
alcanzar la situación objetivo, sino además viable” en lo político, lo
económico, lo social, lo cultural, lo ecológico, lo ético, y también en lo
institucional organizativo. La cuestión fundamental de esta fase o momento podría
resumirse en lo siguiente: ¿Qué camino ir haciendo para transformar la
situación inicial de acuerdo a los cambios que hay que realizar para llegar a
la situación objetivo a la que se pretende alcanzar? Y sobre todo, ¿cómo
superar los obstáculos y restricciones, que dificultan la realización de las
operaciones y actividades propuestas?
d. Momento
táctico/operacional (¿cómo hacer para el logro de los objetivos?)
Es la fase en la que se
deben producir los hechos u operaciones que van provocando el cambio situacional.
Se recorre un “arco de coyuntura” que el citado Matus define como el “camino
que media entre la situación inicial y la situación inmediata siguiente que un
actor estima posible. El arco situacional se refiere a la vía de transición
entre dos situaciones inmediatas cualesquiera” que permiten avanzar hacia el
cumplimiento del plan o programa.
De lo que se trata es de
establecer “cómo hacer”. Para ello:
·
Se instrumentaliza e implementa el momento
normativo.
·
Se eligen los medios para el logro de los objetivos.
·
Se establecen los cursos de acción.
·
Se busca la coherencia, compatibilidad,
consistencia, operatividad e integralidad de las diferentes decisiones.
Y... se procede a
hacerlo. Ya estamos en el momento que, dentro de la estructura básica de
procedimiento, denominamos la ejecución
del programa.
