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Apuntes sobre
planificación estratégica pública. (Master de Gestión Pública
UAB-UPF-ESADE) Profesor Albert Calderó,
1996.
Este documento fue difundido como
material de trabajo para la asignatura “Planificación
Estratégica” del Master de Gestión Pública organizado
conjuntamente por la Universidad Autónoma de Barcelona, la
Universidad Pompeu Fabra y ESADE. Albert Calderó fue el
profesor de esta asignatura desde su creación en 1994 hasta
1999.
SUMARIO
Introducción. Conceptos
básicos
Fases de la planificación estratégica
Análisis
de la situación actual
El diagnóstico
La prognosis
El diseño
La ejecución
Evaluación y rediseño
INTRODUCCIÓN. CONCEPTOS BÁSICOS.
1. Origen
de la Planificación Estratégica.
Los inicios de la
planificación estratégica se sitúan, en el mundo privado, en
los años 60, y en el mundo público un poco más tarde, a partir
de los setenta.
Es un nacimiento casi simultáneo. La
planificación estratégica se desarrolla tanto en el ámbito
privado como en el público casi al mismo tiempo y con
criterios parecidos.
Es un fenómeno poco común. Estamos
acostumbrados a ver como una metodología primero aparece en el
mundo privado y después, una vez desarrollada, pasa a ser
utilizada en el mundo público. Pero también sucede al revés.
Tenemos la idea de que el mundo público siempre va a remolque
del mundo privado en lo que se refiere a innovación
tecnológica y/o metodológica, pero no es así. Por ejemplo, los
tests psicotécnicos y la investigación operativa se inventaron
en el sector público.
La aparición de la Planificación
Estratégica se debe a dos crisis simultáneas, diferentes pero
directamente emparentadas, en el mundo empresarial y en el
mundo público.
1.1 La Planificación Estratégica en el
mundo empresarial.
En lo referente al mundo empresarial
se produce la conjunción de dos fenómenos:
a) La
aparición, expansión y consolidación de organizaciones
enormes, que trabajan simultáneamente en diferentes países:
las multinacionales.
Estas organizaciones necesitan
cada vez más mecanismos potentes de previsión y organización.
Por un lado, hay una demanda creciente de mayor inversión, se
requiere cada vez más dinero invertido para producir más y
más, primero en la industria y después también en los
servicios. Este hecho aumenta los riesgos y las incertidumbres
que comprometen el futuro de las organizaciones.
Por
otro lado, la producción se complica más y más. Es el fenómeno
de la diversificación. Estas grandes organizaciones tienen que
hacer frente a demandas de productos cada vez más variados y
diferentes, cuyo ciclo de vida es cada vez más corto. Están
obligadas a hacerlo si quieren mantener un mínimo de
competitividad.
La obligación de amortizar las
inversiones aboca a las empresas a acertar si quieren evitar
su ruina financiera. Los cambios en el mundo empresarial que
acabamos de citar complican considerablemente las variables a
través de las cuales se podían hacer previsiones de futuro y
atenuar los riesgos de equivocación en la toma de decisiones.
b) Sucede otro hecho importante, otra crisis. La
guerra de Oriente Medio desencadena la “Crisis del Petróleo”
de 1973, una crisis que aterrorizará a las multinacionales. La
crisis aparece de una manera imprevisible (al menos desde el
punto de vista de los métodos de previsión utilizados hasta
entonces) y se constata un hecho inimaginable en aquel
momento: un hecho político localizado, una guerra de ámbito
regional, es capaz de cambiar las variables de negocio de
manera decisiva a nivel mundial.
El consumo energético
no era una variable que se tuviera en cuenta a la hora de
hacer previsiones en el mundo empresarial. Antes de esta
crisis petrolera, se preveía una etapa de crecimiento de entre
10 y 15 años vista. Su entrada en escena hace que se pase a
una situación de inflexión, donde la producción y el consumo
disminuyen significativamente.
Un hecho político, una
variable totalmente fuera de las que se tenían en cuenta en el
sector empresarial, influye de manera decisiva. Esto
significará la necesidad de replantear y de cambiar la manera
de planificar en el sector privado. Ya no es válido el sistema
basado en expectativas de mercado y en una lógica incremental
que preveía amortizaciones a 10, 15 o 20 años.
1.2 La
Planificación Estratégica en el mundo público.
En el
mundo público se llega a los mismos problemas que en el mundo
privado o empresarial pero desde una lógica diferente.
En los años treinta se produce un momento de inflexión
importante para la configuración del Estado. Se pasa de un
Estado liberal a un Estado intervencionista en el terreno
social y económico.
Este importante cambio que
experimenta el Estado actúa directamente sobre un instrumento
administrativo que hasta entonces tenía una importancia
circunstancial y que a partir de este momento será primordial:
el Presupuesto.
También se produce otro cambio: el
Ejecutivo aumenta su autonomía respecto al Legislativo. A
diferencia de lo que pasa en los Estados Liberales clásicos
basados en un sólido principio de Soberanía Nacional donde los
Gobiernos son débiles y fuertemente dependientes de los
Parlamentos, el Ejecutivo pasa a ser más fuerte y gana
autonomía de acción, desligándose de los controles
parlamentarios más pesados.
Antes de los años treinta,
el Presupuesto consistía en una autorización del Legislativo
para que el Ejecutivo pudiera llevar a cabo ciertas cosas.
Pero es a partir de esta fecha cuando se entra en una
nueva fase donde el Ejecutivo debe tener más capacidad de
intervención, necesita ser más ágil. El Presupuesto, entendido
como una suma minuciosa de autorizaciones de gasto, se
convierte en una molestia para el Ejecutivo. Le hace falta una
autorización más genérica que le confiera más libertad de
actuación.
Del enfrentamiento entre Legislativo y
Ejecutivo resultará una evolución de las técnicas de
presupuestación. El Presupuesto pasa de ser una previsión de
los gastos económicos del Ejecutivo a ser un instrumento
global de gobierno y de actuación del gobierno en la esfera
socioeconómica.
Este cambio en las técnicas de
presupuestación se produce principal e inicialmente en los
Estados Unidos de América, donde el hecho de tener una
institución con una Presidencia fuerte permitió que la batalla
entre el Ejecutivo y el Legislativo se decantara con mayor
rapidez, en favor del Ejecutivo.
Fue el Presidente
Roosevelt quien tomó la decisión de transferir la
responsabilidad de la elaboración del Presupuesto de las manos
del Secretario del Tesoro (ministro de Hacienda) directamente
a las manos del Presidente.
Además, para que el
Presupuesto se convirtiera en un instrumento claro y central
para la acción política, creó el Office of Budget, encargado
de preparar y controlar el Presupuesto.
Así pues,
vemos como el Presupuesto pasa a ser, además de una previsión
del gasto, una previsión de la acción de gobierno. Se deriva
así una sofisticación en las técnicas de presupuestación
encaminada cada vez más, hacia una técnica de planificación.
El Office of Budget pasa a elaborar el Presupuesto,
que incluye referencias de la acción de gobierno acompañando
las diferentes partidas de gastos. Es lo que se llama un
Presupuesto de Ejecución.
Pero esto rápidamente se
revelará insuficiente. La Administración crece y el Ejecutivo
tiene cada vez más problemas para dominarla y controlar sus
gastos.
Motivado por este contexto, se da otro paso y
se pasa de un Presupuesto de Ejecución, a un instrumento que,
además de describir todavía más la acción de gobierno citando
las actividades, desarrolla instrumentos de control sobre la
ejecución para mejorar la eficacia de la acción de gobierno:
es el PPP o Presupuestación por Programas.
Como
ejemplo ilustrador de estos cambios podemos citar que el
Office of Budget norteamericano pasa a denominarse Office of
Budget and Management debido a la nueva naturaleza del
Presupuesto como instrumento de dirección.
Finalmente,
aún queda nombrar otra etapa en la evolución de las técnicas
de elaboración del Presupuesto. La cosa se complica todavía
más.
A finales de los 60, principios de los 70,
aparece lo que más tarde se conocerá como PPBS o Planning,
Programming and Budgeting System (en castellano, Sistema de
Presupuestación, Planificación y Programación).
Se
trata de una formulación más avanzada de la PPP que responde
al espíritu de control de la gestión y aplicación del
presupuesto, por parte de la Administración, de cara a
asegurar mayor eficacia.
La PBS prevé y fija unos
objetivos previos que han de conseguirse. Unos objetivos más
concretos controlados a través de unos indicadores que
permitirán controlar y evaluar la aplicación de un Presupuesto
que reúne: objetivos, actividades, indicadores y partidas de
dinero.
La PPBS se convierte en un instrumento de
control maravilloso que nunca llega a funcionar. Lo cierto es
que desde su nacimiento se convirtió en un instrumento
monstruoso ingestionable.
La aparición de la crisis
petrolera de los 70 acabará demostrando que este instrumento
representa un gasto enorme, ineficaz e inservible.
La
crisis todavía desencadenará dos cambios más en la manera de
actuar del Ejecutivo en materia de presupuestación y
dirección.
Por un lado, en lo referente a la
presupuestación, se inventará el Presupuesto en base cero,
destinado principalmente a “ahorrar” ya que su novedad reside
en el hecho de rediseñar el presupuesto de un año para otro de
arriba abajo, eliminando todos los gastos posibles.
Técnicamente se asemeja al PBS pero progresivamente, se tiende
a ser más radical y se pierde interés por la eficacia
planificadora del Presupuesto...
Por otro lado, en el
ámbito del Management o Dirección, se recurre al DPO o
Dirección por Objetivos. Este instrumento permite al Ejecutivo
usar el sistema de dirección para perseguir
objetivos...
Desde estos dos caminos (pérdida de
interés por la eficacia del Presupuesto como herramienta para
“planificarlo todo” e interés por tener claros los grandes
objetivos) llega la Planificación Estratégica al Sector
Público.
Como acabamos de ver, paralelamente y por
diferentes caminos, tanto en el sector privado como en el
sector público, se llega a instrumentos parecidos para la
previsión.
Pero las motivaciones profundas son muy
diferentes. La Planificación Estratégica en las empresas y en
el sector público son diferentes en: el ámbito, las
finalidades y los métodos.
2 Definiciones de
Planificación Estratégica.
2.1 ¿Qué es la Planificación
Estratégica en el mundo empresarial ?
La Planificación
estratégica estricta en el mundo empresarial también tiene
otro nombre: Marketing Estratégico o Marketing Estratégico
Empresarial. Se trata de una definición radical de los grandes
objetivos de la empresa en el marco de sus mercados y de las
previsibles evoluciones de los mismos.
El mercado es
el entorno, es el terreno donde la empresa se juega su dinero
y su futuro. Decimos “se juega” porque existe una gran
dificultad de ver, de prever la evolución de este entorno o,
mejor dicho, de sus entornos.
¿Cuáles son estos
entornos?
1. Los clientes. Se tiende a pensar que este
es el único o al menos, el más importante, el principal. Se
tiende a pensar que es un mercado. De hecho, esto es cada vez
menos cierto. Hoy en día cada vez es más difícil diferenciar
quién es quién entre los clientes y hay que hablar de
diferentes mercados de clientes para lo que hasta hace poco se
consideraba un producto único y universal.
Este hecho
se ha notado, por ejemplo, en los coches. Antes, los
fabricantes sólo fabricaban un modelo de coche y una única
versión de cada modelo (recordemos el famoso “Ford T”). Hoy,
se fabrican modelos y versiones de coches para los segmentos
de la población más variados imaginables: gente mayor, gente
joven, ricos, pobres, profesionales, familias, urbanos,
agrícolas, etc.
2. Los mercados intermediarios. Antes,
el campo de acción entre el fabricante y el consumidor era
mínimo. Hoy, este campo entre la producción y la venta ha
alcanzado dimensiones enormes y se ha llenado de toda clase de
intermediarios (grandes cadenas distribuidoras, etc.). Esto
significa que existen actores, niveles y filosofías de
relaciones diferentes, a tener en cuenta en el campo de la
distribución.
3. Los mercados de proveedores. También
han registrado una evolución hacia una mayor complejidad:
diversidad de actores, de naturaleza, de relaciones,
etc.
4. Los mercados financieros. El dinero es una
variable básica en el mundo de la empresa y los mercados
financieros representan un entorno cuyo comportamiento tiene
una influencia extrema sobre el futuro de una empresa.
Como podemos comprobar, es un entorno en el que se
produce una generalización de los problemas del marketing,
donde todo problema de empresa es un problema de marketing. El
marketing aflora y comprende todas las funciones de la
empresa.
(Un ejemplo reciente de esta nueva forma de
entender la empresa privada es la acción de López de Arriortúa
en la Volkswagen: convertir la producción propia en un mercado
interno; convertir partes de la empresa en otras empresas
pequeñas que pasan a convertirse en agentes en un mercado de
proveedores).
Es un entorno donde cada vez es más
difícil la previsión de los acontecimientos (por ejemplo,
claramente en el tema del dinero) que contrasta con la
situación de antes de 1973-74 donde la previsión era fácil de
hacer (un solo “entorno cliente”).
También hemos de
tener en cuenta un segundo fenómeno que actualmente de gran
importancia: el alto grado de imbricación conseguido entre la
empresa y el sector público. Es difícil establecer una
frontera clara entre estos dos ámbitos.
Este fenómeno
se ve claramente en temas como el Medio Ambiente. Las empresas
pasan a ser política y socialmente responsables de su impacto
en el medio ambiente. La consecuencia más inmediata es que el
entorno cliente absorbe más terrenos que hacen aumentar la
variabilidad y es el marketing quien absorbe más trabajo de
previsión de la variabilidad.
Este aumento progresivo
del peso del marketing en la gestión empresarial también se
traduce a nivel organizativo. El marketing va invadiendo los
diferentes departamentos hasta llegar a ocupar una posición de
“estado mayor”, cercana a la dirección general.
El
marketing se “come” el organigrama, abandona su confinamiento
en el “departamento de ventas o comercial” (con clara
orientación al entorno -o mercado- cliente), para pasar a
dominar sucesivamente otros departamentos, como por ejemplo,
el de producción (aparece la figura del “product manager”) o
el de compras o proveedores, etc. y finalmente, ocupar un
lugar preeminente en la organización (que podría ser la
“dirección de marketing estratégico”).
Una vez
establecido cuál es su origen podemos definir el Marketing
Empresarial o la Planificación Estratégica Empresarial como:
UN MÉTODO PARA DEFINIR ORDENADAMENTE LOS GRANDES
OBJETIVOS DE UNA EMPRESA PARA BUSCAR LA MEJOR POSICIÓN,
ENTENDIDA PARA MAXIMIZAR LA CONSECUCIÓN DE SUS OBJETIVOS, EN
SUS ENTORNOS COMPETITIVOS Y SOCIALES.
Es lo que
podríamos denominar la “filosofía de la empresa”. Es un método
muy ligado a una técnica directiva que ya hemos nombrado: la
DPO o Dirección por Objetivos.
2.2 ¿Qué es la
Planificación Estratégica Pública ?
Hay dos acepciones
de Planificación Estratégica Pública:
1. La
Planificación Estratégica Pública Corporativa, que trabaja el
futuro de una institución.
2. La Planificación
Estratégica Pública Territorial, que trabaja sobre el futuro
de un territorio (Ciudad, provincia, región...).
1. La
Planificación Estratégica Pública Corporativa es:
UN
MÉTODO PARA ENUNCIAR DE UNA MANERA ORDENADA LOS OBJETIVOS DE
UNA INSTITUCIÓN EN RELACIÓN CON SUS ENTORNOS
SIGNIFICATIVOS
Dicho así, nos podemos preguntar qué
diferencia hay entre este tipo de Planificación Estratégica y
el Marketing Estratégico Empresarial.
Metodológicamente
podríamos decir que Planificación Estratégica Pública
Corporativa y Marketing Estratégico Empresarial son similares.
Pero la Planificación Estratégica Pública Corporativa
incorpora un elemento diferencial: en lugar del beneficio
empresarial como criterio básico de decisión aparece el
criterio de la mayoría social: el mantenimiento o ampliación
de esta mayoría social cuantificada a través de la mayoría
electoral es el criterio básico de decisión en la
Planificación Estratégica Pública Corporativa.
En
la Planificación Estratégica Pública Corporativa la mayoría
social tiene un peso muy alto, que la convierte en una
disciplina más politológica/sociológica, con un peso más
modesto –pero no menos importante- del marketing.
Ello
a pesar de que algunas empresas se han hecho tan grandes que
el peso de sus entornos significativos no competitivos han
pasado a ser mucho más “pesados”, haciendo que el marketing
perdiera importancia. Esto se ha producido hasta el punto que
se habla de numerosas empresas de Planificación Estratégica
Corporativa. Los hechos sociales y/o políticos tienen una
influencia tan importante sobre la empresa que la disciplina
sobrepasa lo que es puramente marketing y se incorporan
elementos de tecnología politológica y sociológica.
Por ejemplo, cuando la ITT decide “participar” en el
hundimiento de Allende en Chile, se sobrepasa lo que es el
marketing estratégico empresarial estricto y los objetivos de
la empresa ya no son únicamente la maximización de la
presencia en el mercado, sino que abarca el ámbito político.
2. La Planificación Estratégica Pública Territorial.
Hablamos de Planificación Estratégica Pública Territorial
cuando una institución define los grandes objetivos políticos
para el futuro del territorio donde se ubica. En este caso
tratamos con variables diferentes y que en todo caso no tienen
nada que ver con lo que hablábamos hasta ahora sobre
Planificación Estratégica Pública Corporativa.
La
Planificación Estratégica Pública Territorial
pretende:
MAXIMIZAR LAS OPORTUNIDADES DE LA COMUNIDAD
(Y DE SU ACTIVIDAD ECONÓMICA) QUE VIVE EN ESTE TERRITORIO EN
SU ENTORNO GEOGRÁFICO
Por ejemplo, el Plan Estratégico
de Barcelona no es el Plan Estratégico del Ayuntamiento de
Barcelona, sino de la ciudad.
La Planificación
Estratégica Pública Territorial también presenta elementos
característicos:
a) incorpora elementos de marketing,
en la medida que hace un análisis de las ventajas competitivas
(del territorio) dentro de su entorno (geográfico).
b)
incorpora también la variable mayoría social, en la medida que
trabaja sobre el futuro de una comunidad que elige sus
representantes.
c) y finalmente, incorpora la
coalición. Para que sea viable una Planificación Estratégica
Pública Territorial y se puedan formular un conjunto de
estrategias para el futuro de una comunidad se necesita mucho
poder. Se necesita una coalición amplia y muy fuerte entre
actores públicos y privados, que se comprometan a desarrollar
y aplicar el Plan Estratégico.
Una parte del trabajo
en la Planificación Estratégica Pública Territorial es
construir una coalición. Así, mientras en la Planificación
Estratégica Pública Corporativa el poder es un punto de
partida en la Planificación Estratégica Pública Territorial el
poder es un objetivo.
Para acabar de esclarecer qué es
la Planificación Estratégica Pública Territorial, es muy útil
compararla con dos técnicas muy próximas pero que responden a
lógicas bien diferentes (y que por esta razón inducen a pensar
que se trata de lo mismo, hasta el punto de confundirse con la
Planificación Estratégica por parte de algún autor):
1.
No debemos confundir la Planificación Estratégica Pública
Territorial con el Marketing Estratégico de Territorios.
El Marketing Estratégico de Territorios es una
tecnología para potenciar un territorio como emplazamiento de
determinadas actividades en un entorno competitivo. Por
ejemplo, dos casos barceloneses: el lema de “Barcelona, Ciudad
de Ferias y Congresos” (ubicar Barcelona en el mercado de
ciudades organizadoras de ferias y congresos), o el caso de
“Barcelona, sede olímpica de 1992” (ganar la candidatura
olímpica).
El Marketing Estratégico de Territorios
tiene utilidades prácticas muy claras en el marketing de
ubicaciones industriales y el marketing turístico. En este
segundo caso, se trata de “vender” un lugar como destino
turístico. Por ejemplo el “producto Islas Baleares”. Se vende
el territorio donde se ubica el producto turístico; territorio
que forma parte de este producto y que es vendido en
operaciones de marketing (se acaba vendiendo más el lugar que
el hotel).
La similitud es grande y es fácil
equivocarse. Hay instituciones que llevan a cabo operaciones
de Marketing Estratégico de Territorios pero las denominan
Planes Estratégicos.
2. No debemos confundir la
Planificación Estratégica Pública Territorial con el
Planeamiento Urbanístico.
El Plan Urbanístico, a pesar
de su nombre, es básicamente un instrumento jurídico de
regulación del uso del suelo, realizado por parte de la
autoridad urbanística. Es una ley, no un plan. Sería
conveniente que se hiciera en aplicación de un plan, y
teóricamente es así, pero en la práctica las decisiones de
planeamiento urbanístico son más el resultado del tira y
afloja entre promotores y administración que obra de una
planificación racional.
FASES DE LA PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
1. Análisis de la situación actual
(ASA).
Es una operación básicamente experta de estudio
del comportamiento de todas las variables significativas del
objeto de la planificación estratégica, sea éste una
institución o un territorio, tanto de los fenómenos como de
los agentes, tanto del propio ámbito de actuación como de sus
entornos significativos.
2. El
diagnóstico.
Fase específica de la planificación
pública que consiste en contrastar la realidad con los
valores, la ideología y el programa del Equipo de Gobierno.
Fase eminentemente política, del Gobierno, donde el experto
únicamente aporta asistencia metódica.
En esta etapa es
cuando el Gobierno decide qué problemas son problemas para él
y por tanto, cuáles de ellos pretende abarcar. Es una decisión
política.
3. La prognosis.
Fase experta. En
ella se predicen escenarios futuros a partir de la evolución
previsible de las variables significativas de la realidad
analizada.
4. El diseño.
A partir de los
escenarios más favorables definidos en la prognosis se pasa
a:
a) la definición de los escenarios óptimos - fase
política
b) la definición de las estrategias necesarias
- fase experta
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
ACTUAL.
La situación actual se ha de analizar desde
diferentes perspectivas:
A) Ámbito del objeto de la
planificación.
B) Entornos significativos.
En
términos del Plan Estratégico de un municipio, el ámbito de
actuación sería su término municipal y los entornos
significativos serían todos aquellos ámbitos fuera del término
municipal en los que se producen fenómenos que inciden o
pueden incidir significativamente en nuestra realidad.
Partiendo de esta distinción, dentro de cada campo se
han de definir los fenómenos de la realidad o sea, las
manifestaciones físicas, económicas y sociales; y los
comportamientos de los agentes, que pueden ser instituciones,
empresas, grupos de personas o personas
significativas.
En el caso de los fenómenos hablamos de
realidades materiales y en el caso de los agentes hablamos de
realidades sociales y políticas.
1. Los
fenómenos.
Para detectar y estudiar los fenómenos se
utilizan los métodos de análisis de las diferentes disciplinas
que permiten estudiar las realidades físicas, económicas y
sociales del ámbito del objeto de la planificación.
No
se trata de elaborar una enciclopedia de conocimientos. Un
proceso de análisis demasiado amplio y costoso puede acabar
siendo estéril porque para cuando termina la realidad ya ha
cambiado. Para el plan se requiere un conocimiento de las
realidades más claramente motrices del escenario estratégico:
aquellas que si cambian, cambian el panorama.
2.
Los agentes.
Se han de estudiar desde la sociología y
la politología.
La pregunta que debemos hacernos es la
siguiente: ¿cuáles son las instituciones, empresas, grupos,
agentes, con peso significativo (capacidad motriz) en el
ámbito de actuación?
A continuación se ha de ver cómo
funcionan estos agentes entre ellos y con los agentes del
entorno significativo.
Una vez disponemos de toda la
información, ésta ha de convertirse en un Análisis de la
Situación Actual. Este es el trabajo específico de la
planificación estratégica.
En esta etapa se ha de saber
dibujar una pintura única de la realidad que lo ligue todo.
Esto no siempre se hace así, a menudo se presenta como
análisis de situación actual un conjunto de estudios
sectoriales. Esto no es un Análisis de Situación Actual sino
una colección de estudios sectoriales que pueden perfectamente
describir realidades contradictorias.
Lo más
importante del Análisis de Situación Actual son las sinergias
y las disnergias entre las diferentes variables
significativas.
EL DIAGNÓSTICO.
El
diagnóstico responde a una simple pregunta: “¿Qué fenómenos de
la situación actual han de ser declarados problemas que el
Plan Estratégico debería intentar resolver?”
Técnicamente es un proceso de comparación de la
situación actual con un modelo.
El diagnóstico es
también un posicionamiento ante la realidad. El Análisis de
Situación Actual nos permite hacer una representación de la
realidad. A partir de este punto, lo que hay que hacer es un
juicio, expresar qué es lo que nos gusta y qué no de esta
realidad.
El diagnóstico es un instrumento que exige
una toma de posición de la institución ante la realidad.
Por un lado tiene un contenido de diagnosis experta y
por otro tiene un contenido de diagnosis política. La primera
es fruto únicamente del trabajo del analista estratégico y, la
segunda, del trabajo del gobierno de una institución para
llegar a tomar una determinada posición ante la
realidad.
1. La diagnosis experta
¿Cómo juzga un
analista estratégico una realidad política, económica y
social? ¿Qué problemas metodológicos comporta el juicio de una
realidad?
Hay dos tipos de diagnosis experta:
La
diagnosis intrínseca sería aquella donde el experto como
“experto” dice que alguna cosa de una realidad es indeseable.
Pero muchos aspectos de una realidad socioeconómica no tienen
un juicio técnico indiscutible.
Existe otro tipo de
juicio, la diagnosis de opinión pública. El juicio del experto
se forma a menudo a partir del de la opinión pública. Esta es
la suma de una serie de valores y creencias de lo que va bien
o mal generalmente aceptados por los ciudadanos informados.
Entonces, ¿cuál es el rol del experto en esta etapa de
diagnosis?
1. Ha de separar su juicio político de su
juicio de experto. Puede emitir opiniones, tiene derecho a
hacerlo, siempre que especifique que son opiniones y no
criterios técnicos.
2. Debe gestionar los parecidos y
las diferencias entre diagnosis experta, diagnosis política y
diagnosis de opinión pública.
¿Cómo se realiza la
diagnosis política?
Existen ciertos riesgos que han de
tenerse en cuenta. Los políticos es fácil que confundan la
opinión pública con el juicio político. Además, los políticos
tienen miedo de alejarse de la opinión pública.
Un
camino posible es a través de la simulación.
El
experto simula la posición del político y realiza parte del
trabajo de estos. Debe convencer a los políticos que es
necesaria una diagnosis de las características descritas y que
ha de contar con su participación. Debe advertirles también de
la diferencia de conseguir aplicar un método de simulación a
través de la Planificación Estratégica y el mero hecho de
contestar a la opinión pública.
Otro camino es a
través de métodos directos de apoyo metódico. El experto
ordena en fases el trabajo que ha de seguir el político para
definir su posición.
En todo caso, se trata de una
combinación de método de simulación y método de apoyo
metódico.
Estos dos métodos son útiles y casi
imprescindibles para hacer una buena diagnosis política.
¿Cuáles son las variables pertinentes desde el punto
de vista político para hacer una diagnosis política?
1.
La ideología, los valores y las creencias.
2. Los
designios. Manifestaciones de voluntad política que se han
trasladado al terreno ideológico. Son manifestaciones que se
podrían ilustrar con frases como esta: “ lo que es bueno para
los taxistas es bueno para el gobierno”.
Las fuentes
para llegar a estas variables son diversas. En todo caso, las
que han de tenerse en cuenta son las siguientes:
a) el
partido,
b) las personas integrantes del grupo (que
también comprende las redes personales),
c) y la
mayoría social, Los intereses objetivos de las personas que
apoyan al gobierno en función de valores o designios y que han
de tenerse en cuenta.
La construcción de una diagnosis
política.
Entre las fuentes, a la hora de realizar la
simulación o de preparar la simulación de ayuda a métodos
directos de apoyo metódico para la elaboración de una
diagnosis política, podemos distinguir las que son fiables de
las que no lo son:
a) fuentes no fiables. Son
especialmente los programas políticos o estratégicos de los
partidos, porque desde el momento de su elaboración son
documentos lejanos a las prácticas y la ideología de los
partidos.
b) fuentes fiables. Podemos distinguir
principalmente tres:
-los programas electorales son
posicionamientos sobre la realidad, pero hay que separar lo
que en ellos son contenidos dirigidos a la mayoría social y lo
que son puramente contenidos que emulan la opinión
pública.
-el discurso es muy útil. No siempre se
encuentran transcripciones de los discursos que pronuncia un
político, pero es una de las herramientas más útiles para
conocer su ideología. Es un documento que ha surgido de él, de
primera mano (debemos averiguar si es así). Hay multitud de
métodos de análisis del discurso político (Axelrod, por
ejemplo, desarrolla una forma de modelizar el discurso a
través de cadenas discursivas que permiten establecer una
serie de vectores constantes a partir de las afirmaciones de
un discurso).
-la trayectoria de las decisiones a lo
largo de un período también nos puede dar pistas para la
simulación. Esta se basa sobretodo en el análisis de las
decisiones tomadas sobre unos pocos temas
significativos.
Una segunda línea de trabajo es el
análisis de la mayoría social. La mayoría social es la
ideología y cosmología del electorado que ha apoyado a un
equipo de gobierno.
Generalmente, ha de existir una
correspondencia entre las variables éticas (/ideología,
valores, etc.), los designios y los intereses del equipo del
gobierno y los de sus electores. Pero, a veces, podemos
encontrarnos sorpresas y descubrir que la procedencia de un
equipo de gobierno no es la misma que la de su mayoría social.
Hasta ahora hemos visto formas que nos permiten hacer
una buena simulación de juicio político para una diagnosis
política. Estas mismas formas –esta simulación- es necesaria
para llevar a cabo el apoyo metódico al trabajo del equipo de
gobierno para llegar a un juicio político sobre la realidad.
Además, deberemos tener en cuenta lo
siguiente:
Evitar la compulsión propia de los políticos
que demuestran una necesidad urgente por eliminar la
incertidumbre de sus soluciones. Existe un riesgo muy probable
de que se aferren a la primera respuesta que les suene bien y
no se paren a pensar.
Es preciso encontrar una manera
lenta para hacer trabajar, reflexionar y razonar a los
políticos y presentarles propuestas alternativas para fomentar
su trabajo de razonamiento. Presentando formulaciones
contradictorias y alternativas, el político trabaja mucho más
cómodo que ante planteamientos abiertos.
LA
PROGNOSIS
Es una fase básicamente experta, en la que se
estudia la evolución futura más probable de la situación
actual, o bien de posibles cambios de la situación actual.
La Prognosis realiza proyecciones de futuro, es decir,
predice cómo evolucionará cada fenómeno en un futuro teniendo
en cuenta sus interrelaciones con otros fenómenos. Entramos en
el terreno de la profecía. En la Prognosis se formula cómo
será el futuro de esta realidad territorial o institucional
sin el Plan Estratégico y con el Plan Estratégico.
Esta tarea no es fácil, adivinar el futuro no es nunca
una tarea fácil. Entonces, ¿cómo adivinarlo?
En el
fondo, la raíz de la complejidad de la Prognosis reside en el
grado de incertidumbre, el grado de turbulencia del contexto
en que hacemos la planificación estratégica. Cuanta mayor
turbulencia, mayor dificultad para hacer la Prognosis.
La complejidad del mundo en los últimos años ha hecho
aumentar la turbulencia y ha cuestionado las técnicas de
predicción tradicionales.
INCERTIDUMBRES
Es
importante saber ante qué tipos de incertidumbres nos
encontramos. En esta dirección es útil la clasificación de
incertidumbres realizada por Yehezkel Dror, consultor
estratégico, que diferenció cuatro niveles de incertidumbres
en el mundo estratégico.
Nivel I. Incertidumbre
mecánica determinista.
Incertidumbre en la que pueden
establecerse las alternativas y el grado de probabilidad que
se de cada una de ellas. El grado de probabilidad puede
establecerse de forma precisa (con métodos matemáticos,
métodos o cálculo de probabilidad) o por estimación. El
ejemplo más característico de este tipo de incertidumbre son
las quinielas: se conocen las tres posibilidades de resultado
1-X-2, y se pueden calcular las probabilidades de que
aparezcan o no.
Esta incertidumbre podemos resolverla
siempre que asumamos un coste estratégico que consiste en
calcular las probabilidades de todos los fenómenos y proyectar
las alternativas a través del cálculo de probabilidades. En
definitiva, la incertidumbre puede resolverse con dinero, o
sea, pagando el coste del diseño adicional.
Nivel II.
Incertidumbre estocástica.
Incertidumbre donde se
pueden establecer las alternativas pero no el grado de
probabilidad de cada una de ellas. Esta imposibilidad se debe
a la aleatoriedad de los factores que intervienen para que se
produzca una u otra alternativa. El ejemplo asociado a este
tipo de incertidumbre es el juego de dados; lanzando al aire
un dado sabemos qué número aparecerá: 1, 2, 3, 4, 5 ó 6, pero
no la probabilidad de cada uno; es aleatorio.
A
diferencia de la incertidumbre probabilística, en la
incertidumbre estocástica las posibilidades no se rigen por
ninguna pauta fija sino por la aleatoriedad, el azar.
Existe la posibilidad de reducir la incertidumbre,
sabemos lo que puede pasar pero no tenemos probabilidades, por
tanto, las estudiamos todas. El coste de reducir la
incertidumbre es muy alto.
Nivel III. Incertidumbre
indeterminada.
No se puede definir ni alternativas ni
probabilidades, únicamente se pueden definir los escenarios
cualitativos. Podemos estudiar los grandes escenarios, sabemos
que pasarán fenómenos pero no sabemos cuáles son, ni podremos
definir la probabilidad de que pasen.
En los niveles
de incertidumbre I y II ésta puede reducirse técnicamente
estudiando todos los escenarios posibles. En el tercer nivel
de incertidumbre se puede conseguir cierta reducción
trabajando sobre lógicas cualitativas; identificando grandes
variables que, sin reducir la incertidumbre, nos permitirán
tener un cierto conocimiento de los límites y de las variables
de este fenómeno. No reducimos la incertidumbre pero
estudiamos los riesgos externos.
Nivel IV.
Incertidumbre mutante
Incertidumbre irreducible,
mutaciones impredecibles de problemas, como por ejemplo, la
aparición del SIDA.
El planificador estratégico parte
de la posibilidad optimista de reducir la incertidumbre, sin
quedarse con la visión negativa de Karl Popper que teorizó
sobre la imposibilidad teórica de la predicción.
MÉTODO GENERAL PARA ESTABLECER PROYECCIONES DE
VARIABLES.
El método general para establecer
proyecciones es trabajar con técnicas de proyecciones de
diferentes disciplinas y obligando a los técnicos que las
utilizan a ponerse de acuerdo. Las proyecciones de las
diferentes disciplinas han de garantizar proyecciones
consistentes. Se ponen las disciplinas juntas y después se
contrastan los resultados para ver si son consistentes
respecto a las variables.
Por otro lado, los
escenarios se multiplican en un futuro, en un árbol que recoge
todas las incertidumbres de los escenarios predecibles (nivel
I y II). Los escenarios creados siempre pueden utilizarse pero
con un elevado coste estratégico.
¿Cuántos escenarios
se han de crear? Se ha de hacer un análisis de coste-beneficio
que representa el diseño de escenarios.
1. La primera
posibilidad de ahorro es examinar los escenarios más probables
(nivel I).
2. La segunda posibilidad es incorporar la
variable IMPACTO.
IMPACTO
BAJO ALTO
PROBABILIDAD
ALTA
BAJA A
El coste de crear escenarios se reduce
si únicamente se examinan las alternativas de alto impacto y
alta probabilidad. También se reduce el coste y el riesgo si
no examinamos las alternativas de baja probabilidad y bajo
impacto.
Lo peor son las variables de baja
probabilidad y alto impacto. De nuevo es necesario hacer una
evaluación en términos de tiempo y coste y decidir si se
estudian o no.
MÉTODO GENERAL PARA ESTABLECER
PROYECCIONES DE AGENTES
Además de las anteriores, hay
unas variables diferentes, especiales, que han de tenerse en
cuenta: las variables politológicas. Es preciso establecer
proyecciones de las estrategias de los agentes.
¿Cómo
realizar proyecciones estratégicas de agentes? Hay 3 métodos
diferentes:
a) Estabilidad
estratégica.
Proyección estable de las estrategias de
los agentes en todo el periodo futuro; los agentes actuarán
como ahora. Un tipo así de proyección a veces lleva a
escenarios catastróficos y poco creíbles pero que vale la pena
analizar.
Los escenarios con proyecciones estables de
estrategias son útiles y a veces hay agentes que no se adaptan
y llegan a cumplirlos. Otra utilidad es ver hasta qué punto
estas estrategias se convierten en contradictorias con los
intereses de los agentes.
b) Adaptación estratégica.
Proyecciones adaptables de las estrategias de los
agentes. Consiste en diseñar estrategias futuras de los
agentes manteniéndose estables en escenarios estables y
cambiando de forma adaptable a sus intereses, ante un cambio
del entorno.
El criterio de adaptabilidad es que el
agente cambie estratégicamente si la realidad es contraria a
sus intereses. En esta situación el agente acostumbra a copiar
lo que han hecho o lo que hacen otros agentes.
c)
Simulación estratégica.
Se buscará optimizar los
escenarios forzando cambios estratégicos en ciertos agentes.
¿Qué pasaría si el agente actuara de esta manera optimizando
así el escenario? Pues que se crearían escenarios óptimos
desde la lógica de la prognosis.
Con la simulación
realizamos el paso más característico de la planificación
estratégica: diseñar estrategias de máximo impacto que nos
permitan resolver los problemas establecidos en la Diagnosis.
Análisis DAFO:
Punto fuerte: Son
elementos establecidos en el objeto de la planificación en el
ASA y que aparecen como estratégicamente importantes en la
Diagnosis y con motricidad positiva en la Prognosis.
Punto débil: Son elementos establecidos en el objeto
de la planificación en el ASA y que aparecen como
estratégicamente importantes en la Diagnosis y con motricidad
negativa en la Prognosis.
Amenaza: Son elementos
establecidos en el entorno del ASA y que aparecen como
estratégicamente importantes en la Diagnosis y con motricidad
negativa en la Prognosis.
Oportunidad: Son elementos
establecidos en el entorno del ASA y que aparecen como
estratégicamente importantes en la Diagnosis y con motricidad
positiva en la Prognosis.
EL DISEÑO
El
diseño es el paso que sirve para formular el Plan Estratégico.
Podríamos decir que es la etapa en la que se “escribe” el Plan
Estratégico.
El diseño consta de dos fases:
1.
Las Decisiones sobre Escenarios.
2. El Diseño
Estratégico.
Antes de explicar en qué consiste esta
fase debemos tener presente que continuamos en un proceso en
el que se alterna el protagonismo del gobierno de la
institución y el del experto.
Recordaremos las
sucesivas etapas de la planificación estratégica, sucedía
que:
* En el Análisis de Situación Actual (ASA) el
protagonista principal es el experto.
* En la
Diagnosis, es el gobierno de la institución (con más o menos
apoyo técnico del experto).
* En la Prognosis, vuelve a
ser protagonista el experto. Porque la Prognosis lo que
pretende es conseguir el máximo de objetividad para determinar
escenarios de futuro teniendo en cuenta una serie de límites
que fijan las incertidumbres.
En el Diseño, el
protagonismo es mixto, es compartido entre el gobierno de la
institución y el experto. En una primera parte, corresponde al
gobierno y en una segunda, al experto.
1. Las
Decisiones sobre Escenarios.
Esta primera fase consiste
en un análisis de la Prognosis. La Prognosis, recordémoslo,
nos ofrecía una gran diversidad de escenarios. Las decisiones
sobre escenarios constituyen una fase en la que el gobierno de
la institución se posiciona sobre qué escenarios adopta. Por
“adoptar” entendemos qué escenarios son los más deseables
desde el punto de vista de la mayoría social, las políticas,
los valores y creencias de este equipo de gobierno.
Esta decisión no es una decisión neutra, se han de
tener en cuenta los recursos de la institución y el uso que
puede hacerse de los mismos.
En la introducción de
este capítulo hemos nombrado los tres tipos de escenarios
estratégicos que la Prognosis puede plantear:
-
Escenarios con estrategias de los agentes estables (E)
-
Escenarios con estrategias de los agentes adaptativas (A)
-
Escenarios con estrategias de los agentes simuladas
(S)
En función de los tipos de escenarios se tendrá que
prever un contenido diferente de los recursos que se tendrían
que aplicar a partir de la decisión por uno escenario o por
otro.
Los costes (organizativos, económicos, cambios
culturales, etc.) que se derivan de la decisión por uno de los
escenarios de simulación son muy altos.
Es necesario
que la institución prevea estrategias para influenciar a estos
agentes para que adopten las estrategias que convienen al
escenario simulado que ésta ha escogido. Introducir cambos en
la propia institución es muy difícil y muy costoso, pero aún
lo es más hacer que estos cambios se produzcan en los agentes.
¿Cómo convencerlos para que cambien?
Si se quiere
conseguir, es preciso aplicar los recursos propios a las
políticas de lobbying, un conjunto de metodologías, técnicas y
habilidades para conseguir influir sobre alguien sobre el que
no se tiene autoridad.
La planificación estrategica
acostumbran a hacerla los “pequeños” (los “grandes” tienen
grandes incertidumbres y grados muy altos de turbulencia en
sus entornos) y adquieren así una gran ventaja competitiva
sobre sus vecinos. Pero esta ventaja –que puede ser capacidad
de influencia- acaba cuando supera los límites competenciales,
económicos o de recursos de la institución. En este momento,
acaba la Planificación Estratégica. Los objetivos estratégicos
de una institución nunca pueden ir más allá de su propia
capacidad de influencia.
Por eso, es muy importante
que cada escenario presente “la factura”, una idea de lo que
puede suponer la elección del escenario para una institución.
Pero, ¿cuál es el contenido de esta factura? ¿Dónde se
escribe? Se escribe en la segunda fase.
2. El
Diseño Estratégico.
El contenido y la resolución de
esta segunda fase, el Diseño Estratégico, depende mucho de la
resolución de la primera. De hecho, una y otra son iterativas.
Las decisiones sobre escenarios pueden ser:
a)
Decisiones abiertas, en las que se adoptan varios escenarios,
se realiza el diseño de las estrategias (de “la factura”) de
cada uno y sólo después, se toma una decisión sobre uno.
b) Decisiones cerradas, donde a cada escenario se le
añade un pre-diseño de estrategias para escoger sólo uno.
Una vez se toma una decisión firme, la fase de Diseño
Estratégico presenta dos vertientes:
a) a) El diseño de
las estrategias.
b) b) El diseño de la estructura.
El diseño de las estrategias es muy escueto. De hecho,
casi no hay diseño, sino una enumeración breve, sintética y
radical de cada una de las estrategias: unas 15 palabras por
estrategia.
Sólo a veces, cuando un enunciado es muy
novedoso, será necesario un cierto diseño.
En la
estructura sí interviene mucho más el diseño. Para llevarla a
cabo existen una infinidad de metodologías, desde quien no
hace ninguna inversión en diseño de estructura, hasta quien
hace una estructura complejísima.
Habitualmente la
estructura consta de las partes siguientes:
1.
Misión.
2. Ejes Estratégicos
3. Estrategias.
1.
La Misión encabeza el Plan Estratégico. Es un enunciado breve
y radical que resume el escenario deseado (o escenarios
deseados). Podríamos decir que es el "leitmotiv" del Plan dada
su connotación de marketing.
Un ejemplo muy ilustrativo
de Misión es el de: "PARÍS: CAPITAL INFORMAL DEL MUNDO",
enunciado en los años setenta.
2. Los ejes
estratégicos aparecen a continuación, debajo de la Misión, y
definen los grandes objetivos sectoriales. También, en el caso
de la Misión, son enunciados de forma breve y radical.
Según el grado de complejidad de los Planes
Estratégicos, se puede dar el caso que hayan sub-ejes que
definan un poco más los Ejes.
3.
Estrategias.
Algunas fórmulas particulares:
a)
El enunciado en blanco. Cuando enunciamos una estrategia hay
que describirla de forma breve y radical. Pero también se
puede dar el caso que se tiene claro que se necesita una
estrategia, pero no saber exactamente, cuál. Entonces, sólo se
trata de nombrarla. Es un “enunciado en blanco”.
b) Las estrategias clave. Son aquellas estrategias
que acumulan la máxima motricidad estratégica y que son
esenciales para la viabilidad del Plan Estratégico.
Son estrategias que exigen un mínimo de
diseño:
- - para asegurar que se ejecutarán
fielmente,
- - para aprobar el Plan, ya que se precisa un
poco de examen de los recursos que éstas requieren para su
implementación.
LA EJECUCIÓN
En la
elaboración de un Plan Estratégico la fase de diseño no es lo
más importante, sino la EJECUCIÓN.
Llevar a cabo un
Plan Estratégico es fundamental ya que lo que cuenta es un
concepto más global que sólo se consigue con la ejecución del
Plan: el liderazgo estratégico.
La planificación
estratégica es la capacidad de una organización o institución
para ordenar su actividad para maximizar sus objetivos. Es una
reflexión para la acción, una reflexión que tal y como hemos
visto, se hacía en la fase de diseño pero que es importante en
tanto que va dirigida a la acción.
¿Cómo se pone en
marcha? ¿Cómo se aplica un Plan Estratégico?
Hoy
hablaremos de la organización del liderazgo estratégico. Para
poner en marcha un Plan Estratégico se ha de trabajar en dos
grandes campos:
el de la EJECUCIÓN
el de la
COALICIÓN
Estos dos campos no son antitéticos, son dos
mundos conectados.
Las actividades ejecutivas son
aquellas a las que llega la institución con recursos y
capacidad organizativa directa para conseguir los objetivos
del Plan Estratégico.
Las actividades de coalición son
aquellas con las que se consigue vehicular los objetivos del
Plan hacia personas, instituciones o agentes sobre los que no
se tiene una relación jerárquica.
I. ACTIVIDADES
DE EJECUCIÓN.
1. Priorización.
2. Diseño.
3.
Ejecución.
4. Seguimiento.
5. Información.
6.
Vigilancia estratégica.
1. PRIORIZACIÓN.
Una
de las primeras actividades es la decisión política sobre
grados de prioridad de cada una de las estrategias del Plan
Estratégico.
2. DISEÑO.
En el Diseño del Plan
se enunciaban políticas pero no se desarrollaban. Algunas de
estas políticas, las más complejas, se han de desarrollar
mediante un análisis y diseño de políticas. El análisis y
diseño de las nuevas políticas se ha de hacer hasta el nivel
necesario para poder poner en marcha el Plan Estratégico,
siguiendo el orden de priorización adoptado. No todas las
políticas necesitaran un análisis y diseño de políticas, sólo
las más complejas.
3. EJECUCIÓN ESTRICTA.
La
ejecución es poner en marcha las actuaciones que permitirán
conseguir los objetivos del Plan Estratégico. Un requisito
indispensable en la ejecución del Plan Estratégico es la
precisión del contenido de las actuaciones relacionadas con el
Plan Estratégico. La ejecución de estas actuaciones requiere
un trato organizativo diferenciado.
4.
SEGUIMIENTO.
El seguimiento no es una evaluación sino
un control sobre la no desviación de la acción en relación con
los objetivos. El seguimiento se convierte en una actividad
casi policial que persigue que la actuación se mantenga dentro
de los márgenes marcados en el diseño.
5.
INFORMACIÓN.
Se ha de hacer un gran esfuerzo
informativo. En primer lugar dentro de la propia institución e
inmediatamente, hacia los destinatarios de la institución:
ciudadanos o clientes.
A las personas de la propia
institución se les ha de explicar muy bien y con tiempo
suficiente el Plan Estratégico. También al entorno. La
publicidad del Plan Estratégico es un elemento básico para la
credibilidad del Plan Estratégico y para su ejecución.
6. VIGILANCIA ESTRATÉGICA.
La vigilancia
estratégica es una actividad estratégica central en la fase de
ejecución. Consiste en la vigilancia continuada del entorno
significativo del Plan Estratégico para detectar nuevas
oportunidades y amenazas.
Debemos tener presente que
un Plan Estratégico es un ejercicio radical, global pero no
exhaustivo. Se examina una parte del entorno, nunca todo el
entorno. Por tanto, hay territorios que no han sido explorados
por el Plan Estratégico, ya sean del entorno o de la
Institución y que pueden ser lagunas del Plan Estratégico.
Dicho con otras palabras, la vigilancia estratégica es
el examen continuado de la institución y del entorno buscando
amenazas y oportunidades no contempladas en el Plan
Estratégico, u otras nuevas que acaban de surgir.
Constantemente suceden incidentes y acontecimientos que pueden
hacer aparecer nuevas oportunidades o nuevas amenazas.
II. ACTIVIDADES DE COALICIÓN.
1.
Información.
2. Lobbying.
3. Negociación.
Las
actividades de coalición son aquel conjunto de actividades que
consiguen que los agentes, las personas y las instituciones
hagan lo que dice el Plan Estratégico o realicen actividades
en la dirección del Plan Estratégico. Las actividades de
coalición son actividades que se hacen desde una institución
para conseguir que los otros hagan algo.
1.
INFORMACIÓN.
Lo que debe hacer una institución es
explicar el Plan Estratégico a través de operaciones de
comunicación potentes, dedicando suficiente tiempo y recursos.
La información ha de pensarse con la lógica de los
destinatarios, o sea, los decisores de otras instituciones y
utilizar un lenguaje adecuado al que ellos utilizan. El
marketing se ha de utilizar para conseguir que los
destinatarios suscriban nuestro Plan.
Las operaciones
de comunicación de un Plan Estratégico son complejas, han de
tener diversos impactos y ser enérgicas. Se ha de estudiar a
los destinatarios y sus hábitos de consumo de información.
2. LOBBYING.
El lobbying consiste en dar
información y ejercer presión efectiva sobre personas, agentes
o instituciones para que adopten el Plan Estratégico. La
actividad de lobbying requiere un diseño y un análisis de los
intereses de los agentes, de los puntos débiles o de los
mecanismos de presión indirecta. Es necesario crear mecanismos
de presión.
3. NEGOCIACIÓN.
Consiste en la
negociación con la persona, agente o institución con la que
estamos interesados en formar coalición, para llegar a
acuerdos.
EVALUACIÓN Y REDISEÑO.
En el
supuesto de que la vigilancia estratégica descubriera cambios
significativos en el entorno, la tarea que se deriva es la
adaptación del Plan a estas nuevas variables. La fase que se
encarga de hacerlo es la de evaluación y rediseño.
La
evaluación.
En toda fase de ejecución es necesaria una
actividad permanente de evaluación del Plan Estratégico, que
condicione su evolución y permita adaptarlo a base de
sucesivos rediseños.
La evaluación consiste en un
conjunto de actividades que cuestionan el contenido del Plan
desde el punto de vista de su evolución en el tiempo. Su
característica especial, en el campo de la Planificación
Estratégica es que es muy compleja. Consta de diferentes
niveles de actuación:
1.Evaluación de cada uno de los
proyectos estratégicos.
Se tiene que llevar a cabo una
evaluación de cada proyecto recogido en el Plan Estratégico.
Para hacerlo, contamos con diferentes instrumentos:
-
El análisis y diseño de políticas (ADP).
- La
Programación.
- La Planificación de Proyectos.
...
así como de diferentes criterios de evaluación:
-
eficacia
- eficiencia
- efectividad
-
etc.
2.Evaluación de la ejecución del Plan.
La
evaluación de la ejecución del Plan no consiste necesariamente
en la suma de las evaluaciones de cada uno de los proyectos.
No se trata únicamente de eso. Además, existe una evaluación
de eficacia relativa del Plan.
El Plan estratégico es
un instrumento de trabajo más de una institución. Se trata de
una concentración de políticas y de agentes en aquellos campos
donde la relación coste/beneficio es más ventajosa. No
obstante, hemos de tener presente que una parte de la
institución sigue trabajando al margen o fuera de lo que
recoge el Plan.
En este sentido es preciso evaluar la
relación entre los recursos destinados a proyectos (políticas,
actuaciones) del Plan y las de “fuera del Plan” y plantearse,
en función de los resultados de la evaluación, qué hay que
potenciar, qué tiene que pasar dentro del Plan, qué ha de
salir...
Existe un ejemplo que nos ilustra este
tipo de planteamiento evaluador. Hace unos años, entre 1987 y
1989, en un contexto de crisis económica importante, las
instituciones públicas se dedicaron a la promoción económica.
Fue un instrumento muy de moda y que poco a poco, las
instituciones han ido abandonando calladamente porque su
eficacia ha sido nula.
Pero la razón de esta falta de
eficacia la encontramos en que eran políticas a las que se
dedicaron muy pocos recursos. A recursos raquíticos,
resultados nulos.
Lo mismo puede suceder con un Plan
Estratégico. Si en la fase de su ejecución no se le dedican
los recursos suficientes, puede ser que no genere resultados
satisfactorios. Una posibilidad es que las actividades “fuera
de Plan” inmovilicen recursos necesarios para el Plan. El Plan
entra directamente en competencia con otras actividades de la
institución para conseguir recursos. Por eso, muchos Planes
Estratégicos fracasan porque, al final, se le dedican pocos
recursos.
¿Por qué el Plan Estratégico no recoge todas las
actividades de la institución? Por definición, el Plan no
puede hacerlo todo. No es un instrumento pensado para hacerlo
todo, sino para aprovechar al máximo las oportunidades y
eliminar las amenazas más importantes para la institución
movilizando recursos considerables.
Una obligación de
los Ayuntamientos es limpiar las calles. Lo contemple o no el
Plan Estratégico lo hará igual. Ahora bien, puede que desde
una lógica de Planificación Estratégica necesitemos que las
calles estén muy limpias, entonces sí es preciso incluirlo en
el Plan.
El Plan Estratégico tiene una lógica
diferente a la PBS. La Presupuestación por Programas parte de
lo que ya se está haciendo en una institución. Analiza la
totalidad de las acciones de la institución, le asigna
objetivos, recursos, plazos...
El Plan Estratégico
primero dice qué se ha de hacer y luego busca los recursos
para cada uno de los objetivos.
3.Evaluación de la
vigilancia.
Las dos formas anteriores son las más
específicas o “genuinas” de la fase de Evaluación del Plan
Estratégico.
La evaluación del entorno que hace la
vigilancia también es muy difícil se realizar porque existen
las inercias de la planificación y de la programación que
tienden a “cosificar” el Plan Estratégico. Es como si pusiera
el Plan en un altar y, a pesar del paso del tiempo y de los
cambios del entorno, no se cambia para adaptarlo de tanto
adorarlo por considerarlo “perfecto”.
Cuestan, hasta
los cambios en el discurso político. Hay casos en que se dice
que el Plan Estratégico es “algo que va a misa” y al “que no
puede cambiársele ni una coma” y después nadie se atreve a
proponer un cambio. Esto es contrario a la lógica del Plan
Estratégico que, respecto al ejemplo anterior, es todo lo
contrario: el Plan ha de cambiar en función de los cambios del
entorno.
El Rediseño.
Ante los cambios
del entorno, conviene:
a) Rediseñar cada proyecto (que
se deriva directamente de la vigilancia de la ejecución de los
proyectos). Estos tipos de rediseño son un primer nivel de
actualización del Plan y desde nuestro punto de vista es
“continua”.
b) Modificar el "cesto de proyectos" o de
las prioridades estratégicas. Los cambios pueden darse en los
calendarios o en los recursos dedicados a cada proyecto. Se
trata de cambios basados en poner, reconducir o quitar
recursos de cada proyecto en función de los cambios del
entorno o de las prioridades estratégicas.
c) Rediseñar
el Plan. Es el replanteamiento global del Plan para adaptarlo
a los cambios surgidos en el entorno al cabo de cierto tiempo.
Cuando hablamos de cambios en el entorno, hablamos de cambios
en las relaciones entre los ejes, cambios en la parte
sustancial del Plan. Esto significa introducir cambios en las
áreas y en la estructura del Plan.
Resumiendo estos
últimos tres puntos, la revisión o rediseño de un Plan
Estratégico se ha de hacer según estos criterios de
urgencia:
En el caso de los proyectos:
continua.
En el caso de las prioridades: a
menudo.
En el caso del Plan Estratégico entero: cada
mandato (4 años). Hemos de tener presente que en muchos casos
ni siquiera se ha mantenido la misión en este corto periodo de
tiempo (debido al alto grado de turbulencia
registrado).
Además, hay un instrumentos complementario
muy importante: la Planificación a Medio Plazo, una previsión
plurianual de las grandes variables que son:
a) La
cartera de grandes proyectos Cuántas cosas se han de hacer y
cuánto costarán.
b) El Modelo económico-financiero Un
modelo de grandes variables presupuestarias de la institución:
ingresos, gastos, déficit, deuda,...
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