Diseño de un sistema de medición de desempeño para evaluar la gestión  municipal: una propuesta metodológica

Ricardo Arraigada.

CEPAL, Julio 2002.

El presente estudio se ha desarrollado en base a una extensa investigación de la realidad actual de las organizaciones de gobierno local en distintas latitudes, intentando observar los esfuerzos característicos y las limitaciones de estas experiencias para apoyar el mejoramiento de la gestión pública en el contexto Latinoamericano y del Caribe. Lo anterior ha permitido identificar una propuesta metodológica para medir el desempeño de la gestión municipal, apoyada en dos modelos específicos que intentan resolver dos problemas inherentes a las organizaciones municipales; uno de ellos es el de la planificación estratégica, considerada por la mayoría como poco efectiva; y el otro, es la ausencia de una ruta precisa y consensuada hacia las cosas importantes al interior de una organización municipal, apoyada por una herramienta multicriterio.

La propuesta de medición de desempeño se apoya en tres cuestiones fundamentales; la primera es que no puede haber medición si no hay alineamiento con la misión municipal y sus objetivos estratégicos que la sustentan; la segunda, es que no hay una buena medición si no hay claridad respecto a como se explica la producción de los servicios al interior de los procesos municipales; y la tercera, es que para medir bien, se requiere observar a la organización municipal desde una perspectiva sistémica y no jerárquica, en donde adquieren más importancia los procesos municipales que las funciones municipales.

El desarrollo del presente estudio se apoya en la visión sistémica de la organización municipal y en los principios del modelo de transformación, con algunas pequeñas influencias del modelo de flujo y el de valor, para analizar la producción de los servicios municipales hacia la comunidad y los requerimientos fundamentales de ésta. La integración de estos elementos centrales, utilizando técnicas y herramientas específicas, permite formular un modelo de medición de desempeño para una organización municipal.

La validación del modelo se logra a través de la participación de tres organizaciones municipales en el proceso de identificación y jerarquización colectiva de las variables más importantes del modelo, mediante la negociación de juicios pareados para la determinación de pesos e impactos.

Este estudio está dividido en dos partes; la primera, desarrolla los elementos fundamentales que están detrás de la medición de desempeño, comprendidos entre los capítulos uno a cinco; y la segunda presenta la experiencia de aplicación a una municipalidad específica, comprendidos entre los capítulos seis a nueve.

El primer capítulo sitúa al lector en el nuevo marco institucional, las tareas pendientes del modelo económico, los retos del gobierno municipal como agente central en la promoción del desarrollo y del crecimiento sostenido y las nuevas demandas del ciudadano-cliente. Se observa el impacto al interior de la organización municipal de las nuevas demandas que genera esta realidad. Finalmente se revisan las experiencias en la gestión municipal internacional, con el fin de observar el estado de sus avances y la nueva cultura de gestión.

El segundo capítulo propone un marco conceptual para abordar la medición de desempeño; presenta los modelos de producción más utilizados y su impacto en la cultura organizacional, en las corrientes de administración y en la medición de desempeño. Establece la relación entre misión y medición, así como también los productos característicos de una planificación estratégica para el alineamiento de la medición con la misión.

El tercer capítulo analiza la estructura organizacional de las municipalidades y su impacto en el proceso de planificación estratégica. Revisa las experiencias en la planificación estratégica en organizaciones sin fines de lucro y/o gubernamentales, proponiendo un modelo de planificación estratégica municipal que considere el impacto de la cultura organizacional.

El cuarto capítulo se concentra en la medición de desempeño y su relación con la planificación estratégica y el despliegue de los procesos claves. Propone un mecanismo para integrar la medición en el plan con la medición en los procesos, como también la manera de administrar el alineamiento. Finalmente propone un conjunto de técnicas para integrar la medición en los distintos niveles de la organización.

El quinto capítulo desarrolla una propuestas metodológica para aplicarla a una organización municipal, identificando categóricamente cuatro fases; esto es: el diagnóstico organizacional, la planificación inductiva, la medición de desempeño y la operacionalización del sistema de medición de desempeño al interior de la organización municipal.

El sexto capítulo da inicio a la parte experimental apoyado en la propuesta metodológica de capítulo anterior. Comienza con el desarrollo del diagnóstico organizacional, considerado en la fase de pre-planificación del modelo, perfilando la cultura municipal antes del proceso de intervención de cambio. En esta fase participan dos organizaciones municipales con el objeto de validar el instrumento de medición cuantitativa de la cultura municipal.

El séptimo capítulo desarrolla un proceso completo de planificación estratégica municipal, de acuerdo al modelo propuesto, midiendo el grado de alineamiento de la gestión municipal, como también identificando la visión que tienen sus funcionarios de la organización. Gracias a los modelos, la información recolectada es posible presentarla completamente estructurada para jerarquizarla y para formular un sistema de medición de desempeño apoyado en un conjunto de indicadores e índices.

El octavo capítulo se interesa de la manera más adecuada para implementar y desarrollar el sistema de medición de desempeño, al interior de la organización municipal, de manera de integrarlo en toda la organización y transparentar la gestión y orientar los estímulos y recompensas.

El noveno y último capítulo analiza los logros centrales de este estudio, identificando las aptitudes de aquellos elementos que han permitido el presente desarrollo, y deja planteada la posibilidad de utilizar el instrumento de medición de la cultura organizacional, para el monitoreo de la intervención del cambio en las organizaciones.