UNIVERSIDAD
YACAMBÚ
Dirección de
Postgrado
PROYECTO TRABAJO (ESPECIAL) DE GRADO
DISEÑO DE UN SISTEMA CATASTRAL FUNCIONAL PARA MUNICIPIOS DE ESCASOS RECURSOS ECONÓMICOS EN HONDURAS, CENTRO AMÉRICA
Autor (a):
Emil Ricardo Cálix
Gómez
(Pulse el nombre para ver síntesis
curricular)
Asesor (a): (David
Lagos)
(Pulse el nombre para ver síntesis
curricular)
MAYO 2,003
Capítulo I: El Problema
Introducción
Honduras es uno de los países mas pobres del mundo y de nuestro continente. Ello hace que los niveles de vida ( al igual que en otras partes del mundo, pero marcado de una manera bastante aguda en nuestro caso ) y económicos sean lamentables.
El área rural nuestra a pesar de que pueda tener una riqueza natural propia, es incapaz de lograr encontrar una forma adecuada de explotar esta.
Estos municipios de escasos recursos tienen entre otros agravantes los siguientes:
a.- Escasa atención del gobierno central hacen que se vea limitado su desarrollo y/o funcionamiento operativo.
b.- Autoridades municipales con bajo nivel de formación académica que implican a su vez bajo nivel de toma de decisiones adecuadas.
c.- Desconocimiento de formas alternas o innovadoras de obtener ingresos que ayuden a mejorar su nivel.
d.- Incapacidad de ser sujetos a créditos pues no se visualiza una forma en que puedan pagar posteriormente dicha deuda.
Una de las formas en que se piensa puede ser reducido el déficit de los ingresos y aumentar su autonomía es atacando uno de los problemas existentes desde hace siglos; el correcto ordenamiento técnico - jurídico de la tierra llevando a cabo un catastro municipal que le permita al municipio saber a cabalidad la posesión, usufructo, manejo y otros de las tierras municipales.
Creemos que aunque la reducción del déficit es importante, un problema mayor que se avizora por la falta de un ordenamiento territorial y la falta de un correcto catastro municipal es el lento proceso que ya se nota en algunos municipios de:
- Acaparamiento de la tierra por pocos conn gran capacidad económica para comprar estas, por desconocimiento de los términos ejidales y el aprovechamiento inescrupuloso, por el robo de tierras a terceros por no haber un correcto ordenamiento del ejido, etc.
- Mayor emigración del campo a la ciudad een parte por el desconocimiento de la ciudadanía y la municipalidad del verdadero valor que sus tierras tienen.
- La continuación del calamitoso estado ecconómico de las municipalidades por la falta de ingresos adecuados.
- La destrucción o deterioro del marco munnicipal de algunos municipios que al no poder sobrevivir económicamente, son absorbidos o intentan ser absorbidos por los municipios aledaños mas ricos con detrimento a patrimonios culturales, sociales, culturales y económicos de los habitantes ( ej. : municipalidad de la Lima ( 20,000 habitantes ) vrs municipalidad de San Pedro Sula ( cerca de 1,000,000 habitantes ) en relación al usufructo del aeropuerto internacional ( en la Lima pero controlado por S.P.S.), el uso del río Chamelecón, etc. )
1.1 Planteamiento
1.1.1 Introducción: Definición del Concepto Catastro
El catastro en su acepción más general puede definirse como el inventario de elementos físicos, sociales, económicos, legales, culturales y humanos que conforman un territorio. Un catastro trata de identificar y registrar diversos componentes del entorno tales como: el relieve, las divisiones territoriales, las edificaciones, el uso del suelo, las actividades productivas, la población, etc., y las relaciones entre sus componentes.
Concebido de esta manera el catastro se convierte en un gran banco de datos que puede ser utilizado de manera polifacética. Es decir, el alcance del catastro dependerá de la utilidad que se le quiera dar de acuerdo al área en que se aplique, ya sea ésta social, económica o cultural.
De acuerdo a lo antes expuesto observamos que el catastro adquiere especial importancia debido a la cantidad y calidad de la información que posee. A su vez la información es el fundamento de cualquier proceso de planificación y desarrollo, teniendo muy en cuenta que solamente quien posee la información puede actuar con autonomía.
El Catastro territorial lo podemos definir y catalogar básicamente como el inventario de bienes o censo de propiedades urbanas y/o agrícolas que se sitúan dentro del campo de actuación de cualquier delimitación de zona urbana o rural establecida en los planes generales de ordenación de un municipio (P.G.O.M.).
Actualmente tiene otros cometidos como:
* Herramienta de consulta y control como control ambiental, control de superficies de cultivos, censos, etc.
* Sirve
como base en actuaciones que impliquen reestructuración de la propiedad :
Concentraciones agrarias , reparcelaciones , expropiaciones por obra pública,
definiciones de términos parcelarios, etc.
* Como base de acciones en el medio ( obras de infraestructura, aplicación reglamentos de urbanismo, gestión de los derechos del suelo, sistemas de irrigación, saneamiento de terrenos, etc ).
* La gestión urbana ( conocimiento del suelo y del subsuelo, conocimientos parcelarios y del territorio de la colectividad local ).
El catastro se usa como una herramienta de manejo de la tierra, dentro del contexto mayor de la Gobernación de un país, lo cual nos enmarca en el ámbito de las ciencias sociales, con mayor énfasis ( pero no exclusivo ) en el área del derecho y que requiere también un componente primario de Ingeniería ( el área de la topografía, definición geométrica de las propiedades, fotografía, etc ), informática ( la tabulación y manejo de todos los datos catastrales ) y otros.
Por la naturaleza de las zonas existentes, el
catastro puede ser catastro urbano o catastro de rústica. En las zonas rurales
nuestras el catastro es básicamente de rústica donde dentro del terreno rústico
pueden existir zonas o núcleos urbanos , incluso construcciones que por su uso ,
industrial o residencial , se hayan incorporado a las zonas de actuación del
catastro urbano ; esto suele ser así , porque como a nadie se le escapa , la
valoración que se hace de un inmueble urbano es muy superior al que se aplica a
los rústicos .
De manera , que una vez definido el campo de actuación , las construcciones
que puedan existir asociadas a los usos agrícolas , casetas de aperos ,
almacenes , etc. se incluirán en el catastro rústico y tendrán que reflejarse en
la cartografía que se elabore al respecto asociados a la parcela
correspondiente, así como lo que una municipalidad defina como zona de actuación
urbana se considerará dentro del catastro urbano.
Normalmente su actualización y
revisión esta encomendado al Ministerio de Gobernación y Justicia y a las
municipalidades en si, en la práctica sigue siendo inconclusa en muchos
lugares de Latinoamérica.
1.1.2 Causas y Consecuencias del Problema Municipal en Honduras y por ende del Problema Catastral como Corolario.
El comportamiento y la evolución del Municipalismo de Honduras guarda en sentido general una relación bastante estrecha con los movimientos político-históricos de Latinoamérica del presente siglo, muy especialmente los que se han generado a partir de la década de los años ’30.
El trasfondo de los objetivos del municipio, la definición y el control de su autonomía política-administrativa y consecuentemente el establecimiento de criterios para definir su marco de competencias se han influenciado al atravesar por las siguientes etapas históricas del comportamiento del Estado latinoamericano.
La imposición de conductas centralistas esta asociada a las políticas de Estado aplicadas en los períodos históricos citados en cuanto al ejercicio de la democracia y de los derechos individuales y sociales; el afianzamiento del bipartidismo, la participación de los partidos políticos en el poder en la vida municipal, se constituyeron en mecanismos políticos-administrativos para controlar el poder que influenciaron en su núcleo el desarrollo de la figura del municipio. En el caso de Honduras la intensidad conductas centralistas se asocian directamente a estas etapas políticas.
El municipio hondureño emerge de una configuración tradicionalista-colonial con la Ley de Municipalidades y del Régimen Político de 1927. Esta Ley surgió como producto de las reformas administrativas que gradualmente fueron introducidas en diferentes instancias del Estado a partir de inicio de siglo y sobre todo para hacerla más compatible con la Ley de Policía emitida en 1906, con la cual guardaba una estrecha relación.
La antigua Ley de Municipalidades configuraba al Municipio con características acentuadamente rurales con ese bucolismo aproximado a los esquemas feudales. Las regulaciones de Policía acondicionadas también a la época en cuanto a la conservación del orden público, la seguridad, el bienestar de las personas, el respeto a la propiedad y la corrección de las costumbres, constituían el eje más importante de trabajo municipal. A esto agregaríamos las atribuciones de manejo de registros civiles, de pago de maestros y gastos en las escuelas de educación primaria y las de prestación de servicios públicos.
De los 63 años de vigencia de la Ley de Municipalidades antigua, únicamente 16 años en forma interrumpida transcurrieron durante regímenes democráticos-civiles, los restantes 47 años transcurrieron durante gobiernos autoritarios de dictadores civiles, jefes de Estado militares y democracias disfrazadas cívico-militares.
1927 – 1933 Gobiernos civiles de base democrática
1933 – 1956 Dictadura civil y gobiernos no democráticos
1957 – 1963 Gobierno democrático
1964 – 1982 Gobiernos militares no democráticos
1983 – 1990 Gobiernos democráticos
Durante los periodos de gobiernos dictatoriales se suspendieron las elecciones de autoridades locales, los funcionarios municipales eran nombrados por el Gobierno Central.
Todo esto explica claramente el proceso de deterioro de la autonomía municipal a causa del control ejercido por el gobierno central y por la reducción de funciones municipales, las cuales quedaron incorporadas en organismos pertenecientes al esquema centralista.
Como consecuencia del surgimiento de la conciencia civil y de la apreciable obsolescencia de la Ley de Municipalidades se inició a mediados de década de los ochenta un proceso de revisionismo de esta Ley a iniciativa del mismo sector municipal que desemboco en una nueva Ley de Municipalidades aprobada en 1990.
Puede observarse en el resto del informe sobre Descentralización del Estado en Honduras algunos datos técnicos y cifras sobre los problemas que se están afrontando desde la destrucción ocasionada a la economía nacional por el Huracán Mitch, y como parte es consecuencia de la pobre infraestructura municipal pues el gobierno Central priorizó siempre necesidades nacionales muchas veces alejadas de la realidad municipal.
Define el informe algunos planteamientos sobre las necesidades urgentes a atacar en las municipalidades; uno de ellos define literalmente Establecer los sistemas catastrales mediante modelos simples que permitan el levantamiento de la información inmobiliaria básica.
Esto es parte del informe consultivo en Stockholm.
Retos De La Implementación De Descentralización En Honduras Y El
1.1.3 Antecedentes Teóricos de la necesidad de un Catastro Funcional para municipios de bajos ingresos económicos.
En nuestro mismo país ya se ha detectado que la necesidad de un catastro que ayude a las municipalidades es prioritario, sin embargo es un hecho también que el costo de un catastro puede ser elevado, por lo que queda fuera de la capacidad económica de un municipio pobre, a ejemplo la comunidad europea a financiado catastros en nuestro país, pero no han ofrecido o encontrado una solución económica para realizarlos masivamente en todo el país ( ver el caso de Bonito Oriental http://www.geocon.hn/bo.htm )
Existen diversos estudios donde se expone la necesidad de la aplicación de proyectos de catastro y los resultados positivos y/o negativos que estos han dado o se pueden esperar, a ejemplos:
- Planteamiento del Ing. Vicuña-Pommiér, PPablo de la universidad del Azuay en el marco del proyecto PROMSA
Proyecto AG-CT-011:
Sistemas de Información Geográfica para aplicaciones Agropecuarias en el
Ordenamiento de Territorios y Manejo Integral de Cuencas
http://www.uazuay.edu.ec/promsa/
- Planteamiento del Ing. Luis Villela de la Federación de Municipios del Itsmo Centroamericano sobre las necesidades de la implementación de un impuesto a la propiedad IP, su rechazo en la cultura centroamericana , la necesidad perentoria de un correcto catastro y destaca ( al no plantear una solución ) la inexistencia de un adecuado método de evaluación catastral para el cobro adecuado de rentas
www.femica.org/eventos/IVredlegisladores/ LUIS%20VILLELA%20TEMA%207.pdf
- Se presenta un ejemplo de un país
desarrollado donde se busco
UNA SOLUCIÓN INTEGRAL DE TRATAMIENTO DE INFORMACIÓN
TERRITORIAL: EL SISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA DEL AYUNTAMIENTO DE MÉRIDA
(SÍGAME), el cual da lineamientos para no solo una solución catastral, sino
integral al problema territorial, y que nos debe servir de contraparte de la
necesidad del ordenamiento territorial en cualquier lugar del mundo.
http://www.mappinginteractivo.com/plantilla-ante.asp?id_articulo=73
1.1.4 Expectativas del alcance de esta Investigación
Visualizado el catastro como un banco de datos de uso multifacético, su importancia reside en que se constituye en el centro de recopilación, procesamiento y difusión de información con propósitos múltiples en la gestión territorial. Tiene especial relevancia que se conozca el territorio con las ventajas e inconvenientes que representan la geografía y los recursos naturales para cada zona, el crecimiento de las mismas, la producción y comercio de que disponen, así como también la infraestructura y los servicios con que cuentan los habitantes de cada sector; este conocimiento se logrará mediante el sistema de información adecuado elaborado por técnicos involucrados en estas tareas y pobladores; por lo tanto estamos hablando de un Sistema de Información Municipal.
Las actividades humanas, el uso y ocupación del suelo, y su desarrollo, han propiciado que se concentre la población y sus acciones en determinados centros territoriales, creando de esta manera una clara diferenciación entre estos centros poblados y el resto del territorio y consecuentemente para ellos se necesita un tratamiento especial dentro del catastro, surgiendo así un catastro urbano y otro rural.
Desde un comienzo dado el centralismo tanto económico como político y la concentración del poder en los grandes centros urbanos, no ha permitido que las zonas rurales de los diferentes municipios cuenten con un inventario actual de su territorio así como también con una tributación justa tanto para los municipios como para la población, hechos que hacen necesario desarrollar e implantar nuevos sistemas con nuevas tecnologías que permitan de manera más rápida y oportuna incluir las zonas rurales en los procesos de desarrollo; uno de estos instrumentos es el Catastro Rural.
Al no existir en nuestro medio una documentación debidamente organizada, sobre el Catastro Rural, en el presente trabajo se condensará el material existente a investigar al respecto y se expondrán metodologías que se encuentran diseminadas en los diferentes trabajos que actualmente se realizan en este campo, así como nuevos planteamientos sobre todo en el aprovechamiento de nuevas tecnologías y que pretenden consolidar criterios para en el futuro llegar a establecer un modelo de Catastro Rural único, sin que esto signifique que se agoten los planteamientos al respecto.
Éste trabajo de investigación demostrará que la aplicación de un sistema catastral en los municipios de escasos recursos mejorará el ordenamiento municipal y por ende la distribución de los ingresos y recursos destinados a dichos municipios.
1.2 Objetivos Generales
1.2.1 Diseñar, realizar e implementar un modelo de Catastro Funcional para Municipios de Escasos Recursos Económicos en Honduras
1.2.2 Crear la base para un ordenamiento municipal ( uso y explotación de tierras, predios, recursos, etc. ) para dejar las bases de un futuro Plan Regulador que pueda optimizar el usufructo de los recursos del Municipio.
1.2.3 Realizar el inventario de Bienes Inmuebles municipales.
1.3 Objetivos Específicos
1.3.1 Se escogerá un municipio piloto, en este caso el municipio de Santa Ana, Departamento de Francisco Morazán en el área centro de Honduras; municipio el cual está dentro del programa de ¨ Desarrollo de Municipios Pobres ¨ seleccionados por el BID en Honduras.
( Ver municipio 22, corresponde a Santa Ana, Francisco Morazán, a 22 Kms. de la capital Tegucigalpa, municipio del Distrito Central, 1 ) ( ver cuadro anexo # 1)
1.3.2 Se evaluara el Sistema actual de Catastro aplicado en Honduras considerando para ello nuestro municipio piloto.
1.3.3 Se hará una investigación de la mejor metodología que se pueda usar para realizar un levantamiento topográfico, considerando variables como: costo, facilidades de manejo, de interpretación, rapidez de ejecución, precisión, etc.
1.3.4. Se buscará y creará la base de datos catastrales que mejor se adapte a nuestro estudio, así como un método que permita mantener actualizada dicha base de datos.
1.3.5 Implementar el plan catastral de tal forma que nos pueda proporcionar cifras reales, nos indique problemas verdaderos, soluciones tomadas en la realidad y que establezca un patrón a seguir, así como de seguimiento posterior para evaluar y corregir dicho plan.
1.3.6. Se pretende definir:
1.- El término municipal, el cual generalmente esta desordenado; lo cual nos definirá los puntos de colindancia intermunicipales e intervecinales donde hay un dueño de la tierra en dos municipios.
2.- El término vecinal.
3.- La naturaleza jurídica de la tierra; si es de dominio pleno, de dominio útil , ocupación respecto a los habitantes y si es nacional, ejidal o privada con respecto al municipio y municipios vecinos.
1.3.7 Actualizar la base de datos vecinal para lograr que se pongan al día con sus pagos, crear mecanismos de crédito, recuperación de tierras por deuda, muerte sin herederos, etc.
1.3.8 Se dejará el inventario de los recursos existentes en los diferentes predios municipales.
1.3.9 Se plantea modificar los planes de arbitrios ( documento que especifica lo que cada vecino o usufructuante debe pagar en el municipio ) de acuerdo a formulaciones técnico - financieras que incorporen conceptos como la devaluación, ingreso familiar por grupos económicos, ubicación geográfica, etc., y que surjan en base a la investigación de campo y la base de datos catastrales a levantar.
1.4 Justificación
1.4.1 El caso de nuestro municipio piloto tiene el agravante de estar colindante con el Distrito Central ( el municipio de la capital de la República), lo que le está empezando a crear una fuerte presión demográfica, industrial, de abuso de personas e instituciones a esta municipalidad mas pobre. Es por ello que se hace perentorio y urgente atacar el problema catastral.
1.4.2. Existe una tendencia generalizada en América impuesta por el FMI a que se realice un proceso de descentralización del estado que, aunque en algunos aspectos es positivo, a los municipios o cantones mas pobres los limita pues al no tener transferencias o ingresos del gobierno central se ven limitados en su desarrollo y/o funcionamiento operativo.
Es necesario por tanto encontrar una forma de crear ingresos que sea sólida, segura y planificada.
Es necesario proceder al ordenamiento técnico - jurídico de la tierra de tal forma que permita a las municipalidades evitar problemas por tenencia de las tierras, por su explotación, evitar el abuso de entes o personas externas al municipio, permitir definir la mejor forma de explotar los predios, etc.
1.5 Importancia
1.5.1 La realización de este proyecto creará pautas para que otros municipios con condiciones similares no solo de pobreza, sino de colindancia con municipios con ciudades grandes puedan evitar y superar el inminente problema que se esta creando.
1.5.2 La creación de un catastro municipal conllevará a la realización de un ordenamiento municipal; base para mejorar los ingresos, crear un ordenamiento jurídico, introducir el municipio en el contesto de municipalidades con opción a financiamiento del BCIE ( Banco Centroamericano de Integración Económica ) o del BID, etc.
1.5.3 Fomentará la importancia del municipio como factor de desarrollo en el país.
1.5.4 Permitirá al municipio en una gran medida ser autosuficiente e independiente.
1.6 Beneficios
1.6.1 El proceso de revalorización y uso de las tierras, así como la elaboración de leyes municipales ( plan de arbitrios ) favorables para los lugareños y no atractivo para los especuladores y facilistas , estaría contribuyendo a que los municipios puedan protegerse de estos ataques de presión demográfica y de intereses particulares foráneos.
1.6.2 Independiza el ingreso municipal, así como aumentar los ingresos de estos sustancialmente.
1.6.3 Crear las condiciones para convertir a un municipio a ser sujeto a crédito centrado en la capacidad de poder pagar sus deudas en base a un ingreso real, auditable y seguro.
1.6.4 Crea marcos jurídicos y de Imagen acerca de la estabilidad, respeto y confianza municipal.
1.6.5 Dará al municipio una herramienta para poder planificar su desarrollo en base a un conocimiento exacto de sus ingresos, capacidades de recursos, etc.
1.6.6 Permite crear en base al catastro un plan regulador municipal, base para el despegue y desarrollo.
1.7 Limitaciones
1.7.1 Este plan se limita para su implementación ( aunque puede ser usado el concepto para municipalidades intermedias también ) para municipalidades con ingresos reducidos, del área rural con un componente urbano bajo a mediano, sin ordenamientos científicos previamente implementados en base a que usaremos herramientas catastrales sencillas, baratas y de fácil implementación (sin obviar que serán tecnológicamente avanzadas ).
1.7.2 Oposición de sectores económicos y/o sociales privilegiados o desprivilegiados que puedan sentir que un ordenamiento les puede afectar sus intereses.
1.7.3 Oposición de sectores políticos que buscan en cualquier tipo de procesos que impliquen a grupos de gente obtener una ventaja política, sea a favor o en contra de estos proyectos.
1.7.4 La ubicación geográfica en municipios inaccesibles o de gran dispersión poblacional.
1.7.5 La resistencia al cambio de los propios vecinos del municipio implícito, sea por miedo, ignorancia, adversación política, etc.
1.7.6 A pesar de los nuevos mecanismos de control que los entes financieros y de ayuda exterior están implementando tanto en el manejo de los recursos como en la escogencia de las autoridades municipales ( los cuales ya son visibles en alguna forma ), priva un escepticismo a que una mejora en los aspectos que el estudio involucra ( ingresos, ordenamiento jurídico, identificación de recursos, etc. ), estos realmente lleguen a beneficiar a la mayoría de la población del lugar por los altos índices de corrupción que han privado en general en las administraciones anteriores.
1.8 Anexos
1.8.1 Cuadro referencial al inciso 1.3.1 donde se muestra la ubicación del municipio de estudio, Santa Ana, que corresponde al municipio 22 del departamento de Francisco Morazán.