Asunto: La prospectiva, como medio para analizar perspectivas plausibles a largo plazo para los desarrollos sociales y tecnológicos, se está usando cada vez más para aportar datos a los debates de política nacional. Para encontrar una utilidad similar a nivel regional subnacional, los métodos prospectivos se han de adaptar a una combinación, diferente y más crítica, de problemas, contextos e intereses que la que se encuentra a escala nacional.

 A nivel de la UE, uno de los efectos de estos cambios ha sido la coordinación implícita de ciertos aspectos de la política regional y de la política de I+DT. Por una parte, la ciencia, la tecnología y la innovación han cambiado de ser un tema de desarrollo regional de carácter exógeno a tener carácter endógeno. Así lo indica, por ejemplo, el éxito de la Estrategia de Innovación Regional (RIS) que, hasta la fecha, ha financiado proyectos en los que participan más de 100 regiones europeas. Por otro lado, la importancia de los temas regionales en la política de I+DT de la UE va a aumentar al crearse el Espacio Europeo de Investigación (ERA). Con este planteamiento, los aspectos regionales serán mucho más importantes, como se pondrá de manifiesto en una publicación de la Comisión Europea sobre los aspectos regionales del ERA, próxima a publicarse. En este sentido, la estrategia política de coordinación abierta del Consejo Europeo, conocida como proceso de Lisboa, respalda y da mayor impulso a la tendencia política de sinergia/alineamiento, ya en marcha, en lugar de introducir una discontinuidad.

A lo largo de la última década, la prospectiva se ha convertido en una forma muy visible y generalizada de aportar datos al proceso de toma de decisiones en relación con la planificación de la política tecnológica.

Los escépticos argumentan que ya existían métodos y procesos de planificación estratégica y política adecuados bien establecidos a todos los niveles de decisión, tanto públicos como privados. Pero las reglas del juego están cambiando radicalmente, erosionando el valor de los métodos más racionales de planificación del desarrollo político, y acentuando la necesidad de métodos más interactivos y en tiempo real, tales como los que tipifica la prospectiva.

Planificación: Proceso racional de toma de decisiones y de control, que se centra en la asignación de recursos con respecto a objetivos fijos.

Planificación estratégica: Proceso de gestión del cambio organizativo centrado en el desarrollo de una organización y de sus recursos humanos, estructuras y sistemas, teniendo en cuenta y combinando enfoques descendentes y ascendentes.

Planificación de futuro: Proceso de exploración del futuro y todos sus posibles aspectos, con ayuda de escenarios probables, e incluyendo el análisis del impacto socioeconómico de las decisiones y objetivos y definiendo los elementos clave que probablemente darán lugar a desviaciones súbitas o cambios en las tendencias. A diferencia de la planificación, este sistema está mucho más dirigido hacia cuestiones estratégicas que hacia problemas operativos.

Prospectiva: Tiene la misma orientación que la planificación de futuro. Emplea el análisis de escenarios, antes mencionado, y otros muchos métodos exploratorios para comprender los retos que plantean los desarrollos prospectivos tecnológicos, económicos y sociales. Pero también es altamente participativa, y trata de estimular la colaboración entre los actores clave (políticos, investigadores, empresas, sin excluir al público en general), a fin de traducir el análisis prospectivo en impactos e implicaciones para las decisiones actuales; es decir, que supone una interacción más o menos explícita con la "planificación" y la "planificación estratégica".

La característica que ofrecen las nuevas prácticas de planificación del futuro, de tipo prospectivo (véase el cuadro 1) es el predominio de los métodos interactivos y participativos de análisis y estudio exploratorio, en lo que podría llamarse un nuevo paradigma. Los métodos no son "nuevos" en sentido estricto, ya que se han venido practicando y desarrollando durante varias décadas. Ni tampoco sustituyen a las formas más tradicionales de planificación ni a los estudios intelectuales serios, tanto de despacho como de campo. Sin embargo, su uso se está extendiendo progresivamente y constituyen, cada vez más, un elemento decisivo en todo ejercicio de planificación. Lo que parece ser determinante en esta tendencia es el hecho de que los cambios rápidos de la sociedad, los mercados, la tecnología y la ciencia, presionan sobre los sistemas racionales de planificación, cuya utilidad depende de que haya largos periodos de estabilidad relativa. Los métodos prospectivos suponen un planteamiento mucho más "emergente", que funciona más en tiempo real.

 Las actividades de prospectiva más conocidas se han realizado a nivel nacional.3 En algunos países se han hecho intentos para implicar a actores y entes regionales directamente en el ejercicio de prospectiva, o como objetivos para transferir los resultados y prácticas de la prospectiva nacional. El éxito de este sistema vertical ha sido bastante cuestionable. No obstante, la relevancia y el potencial de la prospectiva a nivel regional están comenzando a atraer la atención de los políticos, y hay algunos casos concretos en que se han emprendido actividades de prospectiva específicamente regionales (véase cuadro 2).

Limousin: (Francia). La región del Limousin es pionera de la prospectiva regional. Su primer estudio (1987) ofreció escenarios para el desarrollo de la región hasta el año 2007. En 1997 se emprendió un segundo estudio con el horizonte temporal de 2017. Dicho estudio se basa en una metodología de tres etapas: (a) una diagnosis retrospectiva, que pretende analizar el papel y el impacto, a nivel político, del primer estudio prospectivo; (b) una diagnosis prospectiva para describir las tendencias más importantes a distintas escalas y en diferentes campos a nivel mundial, y contrastar estas tendencias mediante una matriz de impactos cruzados, con objeto de describir el impacto de dichas tendencias sobre la región e investigar las diversas posibilidades de actuación; (c) una acción de definición, con el objetivo de desarrollar un plan para hacer frente al futuro.

West Midlands: (Reino Unido). La Agencia de Desarrollo Regional de West Midlands (Advantage West Midlands) comenzó un ejercicio de prospectiva de dos años en 1999. Se pretende apoyar la competitividad industrial regional mediante el uso de prospectiva, el intercambio de buenas prácticas y la utilización de una sólida estrategia de investigación, desarrollo tecnológico e innovación. El ejercicio está destinado principalmente a las PYME, y se concibe como un ejercicio de mini-prospectiva que reproduzca el sistema de paneles sectoriales y grupos directivos de la prospectiva nacional.

North-East England: (Reino Unido). Prospectiva North East es un programa creado en 1996 y operado desde 1998 por RTC North. Al tiempo que sirve de punto de contacto con la prospectiva nacional, el programa ha desarrollado con éxito varias actividades de prospectiva regional, utilizando una variedad de métodos. Los talleres sobre escenarios han sido muy populares, tanto en relación con el sector exterior como con la formación profesional. Se han trazado mapas de oportunidades en los sectores de la energía y del medio ambiente. Se han organizado seminarios de alta tecnología en materia de TI, comunicaciones, sensores químicos, nanotecnología y otras áreas especializadas. La elección del método es generalmente responsabilidad de los comités y paneles correspondientes.

País Vasco: (España). Se han realizado periódicamente actividades de prospectiva, ligadas al Plan de Ciencia y Tecnología para el País Vasco, promovido por el gobierno vasco. El plan está organizado en torno a ocho agrupaciones industriales (aeronáutica, automoción, energía, medio ambiente, telecomunicaciones, aparatos eléctricos, conocimiento y máquinas-herramienta). Éstas son responsables de analizar las tendencias futuras de la tecnología, con el fin de alimentar tres tipos de programas de apoyo científico-tecnológico. Además, un grupo de trabajo sobre análisis tecnológico analiza las tendencias futuras para detectar las principales tendencias tecnológicas que influirán en la región y que constituyen el núcleo del plan.

FOREN se creó como un proyecto en red, incluido en la acción STRATA del Quinto Programa Marco de I+DT de la CE, y se desarrolla desde febrero de 2000 hasta enero de 2001. Su objetivo consiste en promover la integración de los procesos de prospectiva en la política de desarrollo y en la planificación estratégica regionales. Pretende producir una guía de usuario de prospectiva regional, destinada a los políticos y a los posibles promotores de actividades de prospectiva de una amplia variedad de contextos regionales. El trabajo emprendido incluye un análisis de los distintos tipos de regiones y de la combinación de problemas y prioridades asociada a cada tipo, combinado con un ensayo de las posibilidades de los métodos prospectivos para contribuir a conseguir políticas y estrategias de desarrollo regional más eficaces y a prueba de futuro.

FOREN se compone de dos tipos de expertos: especialistas en prospectiva y responsables de la política de desarrollo regional, procedentes de universidades, centros de investigación y otros centros de excelencia de prospectiva, así como de agencias de desarrollo regional y autoridades regionales y locales.

La red consta de cuatro socios coordinadores y otros 22 miembros integrados en parejas:

Socios principales:

CM International CMI, París, Francia.

Instituto de Prospectiva Tecnológica IPTS, Sevilla, España.

PREST Universidad de Manchester, Reino Unido.

Sviluppo Italia SI, Roma, Italia.

Miembros en parejas:

Instituto de Desarrollo Regional + Parque Tecnológico de Andalucía (España)

Universidad de York (SATSU) + RDA Yorkshire (Reino Unido)

Forfas + Enterprise Ireland (Irlanda)

Ministerio de Educación + Instituto de Investigación de Hungría Occidental (Hungría)

Universidad Tecnológica de Helsinki + Centro de Desarrollo Económico y Empleo de Uusimaa (Finlandia)

TNO + Provincia de Flevoland (Países Bajos)

Fraunhofer Gesellschaft ISI + Wirtchaftsförderung Region Stuttgart GmbH (Alemania)

Fundación Rosselli + FinLombarda (Italia)

RTC North + RDA ONE North East (Reino Unido)

Universidad de Gales + Agencia de Desarrollo de Gales (Reino Unido)

OPTI + Instituto de la Mediana y Pequeña Industria de Valencia (España)

Recientemente se ha iniciado otro proyecto asociado a FOREN, la iniciativa FOMOFO (The Four Motors Foresight). FOMOFO desarrollará métodos de prospectiva flexibles en las cuatro regiones europeas participantes, que comprenden la gama completa de actores regionales, desde las empresas de alta tecnología y que realizan investigación, hasta las empresas de "baja" tecnología, que nunca habrían participado en actividades de prospectiva. FOMOFO ha utilizado las conclusiones iniciales de la red FOREN, como aporte clave para las etapas de planificación del desarrollo de las metodologías regionales.

Es importante recordar que la prospectiva a nivel nacional ya se realiza muy a la medida, y el mismo proceso general de prospectiva raras veces se reproduce de un país a otro. Yendo al nivel regional, los posibles enfoques de la prospectiva tienen que tener en cuenta aspectos importantes que diferencian a las regiones entre sí, además de los que diferencian a las naciones.

Hay otros aspectos importantes que varían mucho entre las regiones, pero poco o nada entre los países:

1. Localista

Dominio: Hay pocas o ninguna gran empresa indígena, ni filiales de empresas externas.

Alcance: Local, con organizaciones de investigación capaces de cooperar con agrupaciones industriales regionales.

Público/privado: Pocos recursos de I+D/innovación públicos; quizás algunos privados de pequeño volumen.

Asociacionismo: Con frecuencia alto, entre empresarios y con los políticos regionales.

2. Interactivo

Dominio: Equilibrio entre grandes (indígenas o no) y pequeñas empresas.

Alcance: Variable, desde acceso generalizado a los recursos regionales de I+D, hasta acceso a las fuentes externas cuando se necesita.

Público/privado: Equilibrado, el gobierno regional promueve la innovación; las grandes empresas poseen laboratorios.

Asociacionismo: Alto, manifestado en redes y foros locales y regionales.

3. Mundialista

Dominio: Corporaciones mundiales, a menudo apoyadas por PYME dependientes de la cadena de suministro.

Alcance: En su mayoría interno y privado.

Público/privado: En su mayoría, investigación interna de las empresas, privada. Alguna infraestructura pública de innovación, orientada a las PYME.

Asociacionismo: En caso de que exista, muy influido por las necesidades de las grandes empresas.

Se refiere a las características que describen dónde se haya el centro de competencia para la intervención y el apoyo, público y privado, en relación con el desarrollo económico, tecnológico y social de la región.

Básico: principalmente, coordinación local de los actores y orientación muy aplicada de las actividades relacionadas con la tecnología.

En red: alto nivel de coordinación entre los actores, incluidas las empresas, los organismos de financiación y las organizaciones de investigación.

Dirigista: alto nivel de coordinación y gestión centralizada de activos clave, tales como las competencias en materia de financiación y de investigación.

Las tres categorías, localista, interactiva y mundialista, se describen en el texto principal.

La tabla siguiente enumera como ejemplo algunos temas prioritarios que se podrían abordar mediante la prospectiva regional, en regiones donde la posición de las empresas es localista, mundialista o interactiva, en función de la tipología antes descrita. Las prioridades se agrupan, según su relevancia, en cuatro tipos de recursos críticos, de los que se puede decir que depende el desarrollo regional: instituciones locales, estructura de producción, infraestructura del conocimiento y capital social.

Las acciones de prospectiva, dirigidas a las diferentes prioridades (agrupadas por "recursos críticos") podrían venir orientadas por los siguientes tipos de objetivos generales:

• Para gobierno e instituciones –enriquecer el proceso político.

• Para las empresas –fomentar la formación de redes.

• Para el capital social –favorecer la visión a largo plazo.

• Para la infraestructura del conocimiento –crear mejores relaciones entre las comunidades científica y empresarial.

La tabla 2 propone un esquema de acciones de prospectiva, en relación con el primero, aplicadas a regiones que se caracterizan por una posición localista de las empresas:

No obstante, las directrices y orientaciones prácticas sobre lo que debe incluir y sobre lo que puede conseguir la prospectiva regional, necesitan combinar las ideas "marco" anteriores, un tanto abstractas, con información más específica y algunas ilustraciones concretas (véase el cuadro 5).

El trabajo exploratorio de FOREN pretende, entre otras cosas, reducir, en términos conceptuales, la variabilidad regional a proporciones manejables. FOREN también aplica y ensaya, de forma experimental, algunos de los esquemas desarrollados a través de la realización de una serie de simulaciones del tipo "aprender haciendo", de los procesos de prospectiva. Ello supone utilizar a los miembros de la red en la construcción de escenarios, elaboración de visiones y ejercicios de realización de funciones. El objetivo consiste en verificar la utilidad de tales métodos para identificar estrategias regionales plausibles e innovadoras y para conciliar los puntos de vista de un grupo de actores diferentes, cuando se enfrentan a temas concretos, tales como la sociedad regional de la información o las agrupaciones regionales de PYME.

Una de las principales lecciones, hasta ahora, es que la prospectiva no es un simple conjunto de métodos o herramientas del tipo "enchufar y funcionar", a disposición de los planificadores y políticos regionales. Esto no es verdad para la prospectiva nacional, y aún lo es menos para la prospectiva regional.

Los métodos de prospectiva nacional probablemente no serán útiles si simplemente se trasladan al nivel sub-nacional. Ni tampoco las prácticas que han tenido éxito en una región, lo tendrán necesariamente en otra. Sin embargo, los resultados de la prospectiva nacional y aun internacional, en forma de escenarios mundiales, megatendencias, mapas tecnológicos y resultados de estudios Delphi, cuando existen, pueden constituir aportes valiosos para la prospectiva regional.

Los métodos usuales de prospectiva (brainstorming, elaboración de previsiones, análisis de escenarios, método Delphi) son relevantes por sí mismos a nivel regional, pero se han de adaptar a los problemas de los actores regionales. La idea de FOREN de producir una guía básica de prospectiva regional, ha de ser modular y proporcionar a los políticos y a los especialistas no sólo una colección de herramientas sino, lo que es más importante, ejemplos y recomendaciones detalladas sobre la gestión del proceso. De hecho, el proceso de prospectiva es más importante que el resultado, y se puede optar por diversos caminos según las características regionales.

Al tipificar las regiones de Europa, y pese a su enorme variabilidad, aparecen analogías sistemáticas entre regiones situadas en partes muy diferentes de Europa. Ello puede hacer posible desarrollar conjuntamente métodos de prospectiva regional similares, así como intercambiar experiencias. Sin embargo, por el momento, los ejemplos de prospectiva regional son escasos, disminuyendo las posibilidades de aprendizaje, y ello hace aún más importantes proyectos tales como FOREN y FOMOFO.

En algunas regiones, las actividades tradicionales de planificación regional, que no contienen algunos de los elementos clave de la prospectiva, se han reagrupado bajo el título de "prospectiva". En otros casos, la prospectiva se juzga de poco valor, en tanto en cuanto se asocia con consideraciones un tanto distantes y abstractas, sólo relevantes a escala nacional o mundial. Por tanto, al defender la prospectiva regional, el reto consiste en demostrar cómo sirve de complemento, y no desplaza, a los procesos de planificación establecidos, añadiéndoles nuevos elementos y valores, fortaleciendo lo que ya hacen los actores regionales, proporcionando medios para ampliar sus horizontes, así como legitimidad y eficacia a las estrategias de base regional.

1. En este artículo utilizamos el término "región" en sentido amplio, para acomodarlo a los muchos significados que se le pueden dar en distintas partes de Europa: grandes autonomías políticas, ciudades-región, condados, regiones históricas, etc. No obstante, reconocemos la necesidad de tomar iniciativas políticas respecto a las jurisdicciones claramente definidas o en colaboración entre distintas autoridades regionales.

2. Por ejemplo, la prospectiva puede ser un potente instrumento para posibilitar, informar y dirigir la coordinación tecnológica (p.ej. en redes de usuarios-proveedores), de la que hay una demanda creciente entre regiones y entre éstas y otros niveles territoriales superiores.

3. Véase el próximo número de septiembre 2001 de la revista Foresight.

4. Ian Miles, PREST –comunicación privada, abril 2001.

5. http://foren.jcr.es

6. A este respecto, se pueden señalar dos publicaciones relevantes: The Futures Toolkit, publicada por la Asociación de Gobiernos Locales del Reino Unido (http://www.lga.gov.uk/lga/toolkit/index.htm); y una guía (en francés) de "prospectiva" territorial dirigida a actores locales: Donner du futur aux territoires, por Fabienne Goux-Baudiment, Collections du Certu, septiembre 2000.

7. Las letras mayúsculas entre paréntesis se refieren a las distintas prospectivas nacionales: H, Hungría; IRL, Irlanda; NL, Países Bajos, etc.

8. Para más detalles, véase el informe FOREN "Reconciling Foresight with Policy Making at Regional Level", diciembre 2000, http://foren.jcr.es

9. Véase "Regional Innovation Systems – The role of governances in a globalised world" (UCL Press Ltd.) eds. Cooke et al., 1998.

10. El capital social incluye todos los elementos que constituyen la organización social: redes, normas, prácticas institucionales, convenciones sociales y relaciones de confianza que facilitan la coordinación y la cooperación en beneficio mutuo.

11. Basado principalmente en los trabajos publicados por Philip Cooke y Kevin Morgan, del Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales de la Universidad de Gales.

12. FOMOFO (Four Motors Foresight Initiative) es un proyecto incluido en el programa STRATA de la DG de I+DT de la Comisión Europea.

Dr. James P. Gavigan, IPTS

Tel.: +34 95 448 83 19, fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: james.gavigan@jrc.es

Dr. Fabiana Scapolo, IPTS

Enviar correo electrónico a: ipts_secr@jrc.es