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| Aportado por: Mauricio Parra Urdaneta.
mparra45@cantv.net Economista. Especialista en Gestión de Recursos
Humanos. Docente Universitario. Consultor
organizacional. |
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TRABAJO | |
CONTENIDO
1. Introducción
2. La gestión de recursos humanos en el municipio
venezolano.
1. Introducción
La Ley de Carrera Administrativa fue la respuesta
que ofreció el legislador a la estrategia de reforma administrativa planteada
por la necesidad de incrementar la base de conocimientos del funcionario
público. De esta manera se buscaba garantizar el éxito de la tecnificación
administrativa. En efecto, tal como se mencionó, la Ley contiene las
disposiciones que permitan el acceso a través del concurso público, normas para
clasificar los cargos y asignar su remuneración, disposiciones para evaluar la
actuación de los funcionarios y hasta normas para asegurar la competencia de los
funcionarios por vía del adiestramiento.
No obstante las reiteradas críticas
de algunos políticos hacia las bondades de la Ley de Carrera Administrativa, la
experiencia del investigador permite aseverar que no es en estas disposiciones
donde debe buscarse la causa de su aparente fracaso. En efecto, tras largos años
de carrera profesional al servicio de la Administración Pública, vinculados al
manejo de estas disposiciones, puede ratificarse la responsabilidad del
Directivo - Administrador para tal conclusión.
Las razones para tal
afirmación pueden resumirse así: la Administración no cumplió eficientemente el
mandato del Artículo 35
de la Ley relativo al ingreso por concurso público,
desvirtuó la figura del nombramiento contemplada en el Artículo 36 al evadirlo
por vía del "contrato", no cumplió efectivamente las disposiciones del Artículo
37 relativas al período de prueba de los funcionarios, alteró el sistema de
clasificación y remuneración de cargos, así como lo relativo a la calificación
de los servicios y al sistema de adiestramiento.
Prueba de lo anterior se
encuentra en las innumerables demandas presentadas por funcionarios públicos de
ministerios e institutos autónomos ante el Tribunal de Carrera Administrativa, y
juicios en la Corte Contenciosa Administrativa contra la República por
incumplimiento de la Ley perdidos por la Administración en el transcurso de los
últimos veinte años.
Similar situación se ha venido desarrollando a nivel de
las administraciones regionales y locales. Quizás en grado superior y peligroso,
pues, si bien el régimen de personal debía fundamentarse en las disposiciones
estatuarias de las respectivas leyes de carrera administrativa, el fenómeno de
la laboralización y sindicalización de la gestión agravó el problema hasta
extremos insospechados
En consecuencia, no parece ser la inexistencia de un
sistema formal de administración de personal basado en el mérito la causa básica
de la ineficiencia e ineficacia de la Administración. Las razones pueden ser
localizadas en el llamado "sistema de botín" que caracteriza la Administración
del Sector Público, y en el hecho de que la Ley de Carrera Administrativa
excluye de su aplicación a los responsables de su aplicación.
En este orden
de ideas, Martínez (1996) afirma que un problema básico en la actual
administración pública venezolana es la excesiva injerencia política,
determinante de la discrecionalidad de las decisiones públicas y la utilización
de las lealtades partidistas personales como sustituto de la competencia de los
funcionarios. En este sentido, expone Martínez (1996), una modificación
relevante debe estar referida a desarrollar una administración eficiente
caracterizada por la estabilidad en la función, la competencia técnica, la
eficiencia, el cumplimiento de la ley y el principio del mérito. Elementos todos
establecidos en la Ley de Carrera Administrativa vigente.
En consecuencia, la
debilidad fundamental del marco jurídico actual en materia de personal público
en general, parece encontrarse en que los funcionarios gerenciales, responsables
de la Administración, quedan exceptuados del sistema de mérito. Según recientes
estadísticas de la Oficina Central de Personal de la Presidencia de la
República, más de dos tercios de los puestos gerenciales de la Administración
Pública están sujetos a la condición de libre nombramiento y
remoción.
En efecto, Quintín (1996) es categórico al plantear
que los niveles directivos de la Administración Pública representan un rol
estratégico en el proceso de modernización del aparato gubernamental. De hecho,
continúa, la desburocratización de la Administración, la calidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos, la motivación y desarrollo del
funcionario, la adopción de estructuras administrativas adecuadas, la
instrumentación de tecnologías pertinentes y eficaces, la resolución de la
compleja trama psicosocial de las organizaciones públicas, y tantos otros
fenómenos organizacionales, son fundamentalmente procesos que están dentro de la
esfera de atención del gerente público.
Quintín (1996) al intentar
identificar los rasgos de la ineficiencia institucional y su atribución a la
gerencia pública, la explica así:
- El ingreso a cargos gerenciales no requiere
requisitos de capacidad profesional;
- No se encuentran definidas las fuentes de
reclutamiento;
- No existe un organismo orientado a la formación
de gerentes públicos que sirva como fuente sistemática de reclutamiento y
selección
- No existe evaluación de rendimiento ni
expectativa institucionalizada de permanencia
- Los cargos gerenciales no son descritos ni
evaluados, por lo que se desconoce su perfil y los requerimientos para su
desempeño
- No hay criterios idóneos para asignarles
remuneración
- Se desconocen los factores e indicadores de una
buena gestión
- Los cargos gerenciales están sujetos al llamado
"sistema de botín"
- Excesiva individualidad en los gerentes, en
perjuicio del trabajo en equipo
- Vulnerabilidad frente al tráfico de
influencias
- Temor hacia la delegación de autoridad hacia sus
colaboradores
- Carencia de experiencia
- Escaso conocimiento de las normas jurídicas que
condicionan sus decisiones
- Limitadas capacidades y habilidades para
comprender la conducta humana, así como para motivar al personal.
- Ausencia relativa de un sentido de previsión y de
pensamiento estratégico.
Al respecto, Martínez (1996:124) explica: " ...el
problema del funcionamiento de la administración pública no es sólo una cuestión
relacionada con mejoramiento de las estructuras y los sistemas, sino que además,
es un problema de actitud de los recursos humanos frente a la función pública.
Es decir, se hace necesario, como se ha dicho hasta el momento, conformar un
equipo humano preparado que se encuentre atraído y estimulado por la función
pública y que encuentre en ella buenas remuneraciones, las cuales van más allá
del componente económico".
Completa su planteamiento Martínez (1996)
afirmando que, de modo de viabilizar los planteamientos indicados, se hace
necesario:
- Diseñar instrumentos legales que permitan la
profesionalización de la gerencia pública estableciendo planes de
carrera.
- Crear e instalar un centro de formación gerencial
público dirigido a capacitar recursos humanos con potencial para ejercer
cargos gerenciales.
- Diseñar, instrumentar e implantar un conjunto de
modelos técnicos y sub-sistemas que permitan la captación, desarrollo,
mantenimiento y administración de los recursos humanos que ocupan, u ocuparán,
cargos gerenciales.
En resumen, la legislación venezolana en materia de
función pública recoge los principales elementos del sistema de méritos y de
profesionalización expuestos por los teóricos, sin embargo, al excluir de su
aplicación a los funcionarios directivos, abrió las puertas para la injerencia
partidista y política en la toma de decisiones relativas al funcionamiento de la
Administración. Situación agravada por el hecho que este tipo de funcionarios
pareciera no contar con la adecuada calificación profesional para ejercer sus
competencias, y es dudable su capacidad de liderazgo de grupos humanos altamente
especializados que requiere la creciente complejidad de las tareas
públicas.
2. La gestión de recursos humanos en el
municipio venezolano.
La Ley Orgánica del Régimen Municipal dispone en sus
Artículos 153 y 155 que el Municipio deberá establecer un sistema de
administración de personal basado en el sistema del mérito y la carrera
administrativa, al estilo de la función pública clásica. De este modo, se ordena
establecer un sistema de remuneraciones acorde con las funciones que desempeñen;
se determina la estabilidad de los funcionarios en sus cargos y un adecuado
sistema de seguridad social. Se exceptúa, no obstante, lo relacionado con
jubilaciones y pensiones de los empleados municipales al remitirla a la Ley
nacional sobre esta materia. El personal obrero al servicio de la entidad queda
excluido de este régimen al no otorgarle la condición de funcionario
público.
Es de destacar, igualmente la disposición del Artículo 99 al señalar
que en la Ordenanza contentiva del régimen de administración de personal,
deberán establecerse requisitos y condiciones para ocupar los cargos de
Directores o Jefes de las distintas unidades administrativas de los
Municipios.
Aún cuando no se cuenta con datos o informes de los últimos seis
(6) años de gestión municipal, se estiman válidos aún los principales hallazgos
del estudio de Calzadilla con la colaboración de Feil y Palumbo desarrollado en
1993 para el IESA. En este sentido, se afirma que más de la mitad de las
alcaldías cuentan con una Oficina de Personal, mientras en el resto aún no se
cuenta con ella. Estas oficinas se ocupan, principalmente de realizar
actividades administrativas rutinarias de registro y trámite. Su participación
en decisiones relacionadas con creación de cargos, incorporación de personal,
establecimiento de sueldos y tareas es muy limitada.
Efectivamente, la
experiencia del investigador al frente de la Dirección de Personal de la
Alcaldía de Maracaibo en el período 1993 - 1995, así lo confirman. La Dirección
de Personal de la Alcaldía de Maracaibo estaba integrada por dos departamentos:
uno, el más grande, dedicado a tareas relacionados con la elaboración de las
nóminas de pago, trámites para el pago de prestaciones sociales, gestiones para
la cancelación de compromisos contractuales y actividades de registro de
personal. El otro, con el nombre de departamento de desarrollo organizacional,
tenía a su cargo tareas de adiestramiento, seguridad social y seguridad
industrial.
Tal como la confirma Calzadilla (1993), en las alcaldías no son
frecuentes los sistemas de descripción de cargos; no existen manuales de
organización y, cuando los hay, son obsoletos e inútiles; los sistemas de nómina
suelen tener un desarrollo significativamente mayor que el observado en otros
subsistemas de administración de personal; existen mecanismos de evaluación del
rendimiento, por lo general, vinculados con el sistema de remuneraciones, pero
rara vez integrados con el subsistema de adiestramiento y
capacitación.
Merece destacarse, no obstante, lo expuesto en la Memoria y
Cuenta del Alcalde de Maracaibo presentada a la Cámara Municipal en 1995, cuando
afirma que, durante el trienio 1993-1995 la Dirección de Personal de la Alcaldía
de Maracaibo diseñó e implantó un conjunto de subsistemas que tenían la misión
de iniciar un proceso de modernización de la gestión de personal. Antes de ese
período, no se contaba con criterios definidos para la creación de cargos, la
asignación de sueldos ni el otorgamiento de recompensas.
En 1983 el Concejo Municipal de Maracaibo había
promulgado la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados Públicos al
Servicio de la Municipalidad del Distrito Maracaibo (Gaceta Municipal.
Extraordinario No.116 del 11-08-83) sin embargo, la misma se consideraba letra
muerta.
En 1993, diez años después de su promulgación, la citada Ordenanza no
era utilizada para la administración del personal. De hecho, en ese año, en la
oportunidad cuando el investigador recibía el cargo de Director de Personal, al
preguntar sobre la localización de este instrumento legal, no recibió respuesta,
siendo necesario recurrir a los archivos centrales de la entidad en su
búsqueda.
Ciertamente, la Ordenanza recogía los principios del mérito y la
profesionalización tomados literalmente de la Ley de Carrera Administrativa
nacional, aún cuando con algunos errores. Por otro lado, la Ordenanza de Carrera
Administrativa, al igual que la Ley de donde fue copiada, no incluye en su
ámbito de aplicación al personal gerencial de la organización municipal.
En
vista de lo anterior, todo el sistema de administración de personal se
fundamentaba, por una parte, en los acuerdos que en esa materia había convenido
la Alcaldía con los sindicatos actuantes en la misma: el sindicato de empleados
municipales y el sindicato de obreros municipales; y por la otra, en los manejos
clientelares de la gerencia municipal.
Calzadilla (1993) confirma la
generalidad de estas actuaciones en las alcaldías venezolanas al exponer que las
mismas se han constituido en un blanco importante para la actividad partidista
convirtiéndose en un centro local de distribución de poder, empleo y recursos
económicos. Los partidos políticos están interesados en ganar adeptos que estén
en disposición de trabajar para ellos. Para atraerlos ofrecen, sobre todo, la
posibilidad de conseguir un empleo y de tener perspectivas favorables.
En
efecto, Calzadilla (1993:91) comenta:"Las prácticas de administración de
personal están fuertemente influenciadas por la presencia del clientelismo. De
alguna forma ello explica el escaso desarrollo de algunos sistemas de personal,
como el de registro y control, el de reclutamiento y selección de personal y el
de clasificación y valoración de cargos. En la gran mayoría de las alcaldías el
sistema de registro y control es manual y carece de flexibilidad y
confiabilidad. De este modo la información sobre el personal es inexistente
inaccesible. Sin embargo, en algunos municipios grandes y medianos las alcaldías
tienen sistemas automatizados."
Más adelante, refiriéndose al comportamiento
de los empleados, Calzadilla (1993) afirma que en algunas municipalidades,
una
importante proporción del personal registrado en nómina está ausente del
trabajo y muchos funcionarios declaran no conocer a sus propios supervisores. Se
explica esta situación, en virtud de que la autoridad y el control efectivo no
radica en la estructura formal, sino en las instancias de adscripción política
detentadoras de la atribución de manejar nombramientos.
No obstante la
realidad plasmada en los párrafos anteriores, se iniciaron algunos esfuerzos
modernizadores. En este orden de ideas, tal como se comentó, el investigador
tuvo la oportunidad de iniciar en 1993 un proceso de reforma en la
administración de personal en la Alcaldía de Maracaibo. Para dar inicio al mismo
se valió de algunas estrategias que permitieran su aceptación por el testamento
político y que representaran necesidades muy sentidas de la organización. En
efecto, el proceso se inició por la implantación de sistemas vinculados a la
clasificación de los cargos, la asignación de remuneraciones y la evaluación del
desempeño de los funcionarios.
Otras reformas, principalmente relacionadas
con la selección de funcionarios municipales para la Alcaldía, no se
profundizaron. Así mismo, no fue posible adelantar cambios en la reforma de la
Ordenanza de Carrera Administrativa para hacerla aplicable, y tampoco en la
corrección de la, en extremo perjudicial, administración del personal de los
institutos autónomos municipales
| Aportado
por: Mauricio Parra Urdaneta. mparra45@cantv.net
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