Durante el último decenio los problemas relativos al agua han ido ocupando un espacio creciente en la agenda política, dando lugar a importantes debates internacionales sobre la materia. La Conferencia de Dublín en 1992 inaugura un camino que pasa por la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, ese mismo año, el II Foro Mundial del Agua de La Haya celebrado el año 2000 y la Conferencia de Bonn en 2001, culminando, por el momento, en la Cumbre de la Tierra de Johannesburg (2002). Nuestro conocimiento de los tipos de cambio necesarios con respecto a la buena gestión y a los métodos para la ordenación de los recursos hídricos ha progresado considerablemente. Actualmente se reconoce ampliamente que la gestión integrada de los recursos hídricos constituye la base teórica para la utilización sostenible y la protección del agua.

Para hacer posible esa gestión integrada resultan imprescindibles, en mayor o menor grado, medidas de reforma de las instituciones encargadas de la gestión del agua que deben venir acompañadas por el fortalecimiento de la capacidad de los diferentes actores involucrados en el proceso de cambio.

A pesar de los indudables avances realizados hasta el momento, existen importantes obstáculos para la puesta en práctica de la gestión integrada de los recursos hídricos: la fragmentación y superposición de los mandatos jurídicos e institucionales, la resistencia a las reformas por parte de los numerosos actores involucrados, la falta de estructuras eficaces para fomentar una participación generalizada de los interesados.

La gestión integrada, si bien presenta indudables beneficios a largo y medio plazo, probablemente entrañe costos considerables y, en gran medida, desconocidos en el corto plazo lo que hace mas difícil su implantación práctica. Lo que es evidente es que el establecimiento de una gestión integrada de los recursos hídricos es necesariamente un proceso gradual que puede durar varios años y que no existe un modelo único para llevarlo a cabo.

En Dublín se formuló el reto de administrar los recursos hídricos teniendo en cuenta su valor en las dimensiones económica, social, ambiental y cultural. Este tema del valor de los recursos hídricos constituye una de los pilares básicos de la gestión integrada

Por lo que se refiere a las políticas, se han producido cambios significativos que atañen en particular a una creciente tendencia a aumentar la autonomía de las autoridades o de las comunidades locales para administrar el abastecimiento de agua, lejos de los organismos gubernamentales centralizados, constituyendo la descentralización y la participación otros de los elementos básicos de la gestión integrada.

La prioridad esencial para la comunidad mundial se centra en velar por que en las políticas nacionales e internacionales relativas a los recursos hídricos se conceda la máxima importancia a la reducción y, con el tiempo, a la erradicación de la pobreza. Sólo mediante un uso sostenible de los recursos hídricos podemos empezar a atender las necesidades básicas, reducir la vulnerabilidad, mejorar el acceso al agua y la autonomía de los pobres para que puedan controlar los recursos hídricos de los que dependen.

Los principales retos referentes a la gestión del agua que hacen posible lograr la seguridad en su empleo y protección, tal como fueron identificados por el II Foro Mundial del Agua de La Haya (2000), son:

• Cubrir las necesidades básicas. El tener acceso seguro y suficiente al agua potable y al saneamiento y depuración adecuados se reconocen como derechos humanos básicos.
• Asegurar el suministro de alimentos. El reto que se plantea consiste en aumentar la producción de alimentos y su suministro consiguiendo "más cosecha por gota" a la vez que se asegura una distribución más equitativa del agua para la producción de alimentos.
• Preservar la integridad de los ecosistemas. Las actuaciones que se realicen sobre el medio hídrico deben tratar de mantener la integridad de los ecosistemas, evitando o haciendo mínimo el impacto sobre el medio. No basta con extraer el agua de la naturaleza para usarla en la agricultura, la industria y la vida diaria si no se toman en cuenta las necesidades de la naturaleza.
• Compartir los recursos hídricos. La competencia por unos recursos escasos o mal asignados puede generar tensión e inseguridad. Por ello, los responsables políticos, las comunidades, los gobiernos y las regiones, deben esforzarse por desarrollar políticas y encontrar soluciones equitativas que permitan compartir los recursos entre todas las partes interesadas.
• Gestionar las situaciones de riesgo. Los riesgos relacionados con el agua como las inundaciones, las sequías y las diversas clases de contaminación, deben abordarse a través de un enfoque que tenga en cuenta dichos eventos en la gestión, reforzando los sistemas de prevención, predicción y alerta temprana.
• Valorar el agua. La gestión del agua debe realizarse de manera que tenga en cuenta, para todos los usos, el valor de la misma en todas sus dimensiones: económica, ambiental, social, cultural, etc. Si bien los servicios deben tener un precio en función de su costo, la aplicación este principio debe hacerse con criterios de equidad y teniendo en cuenta la atención de las necesidades básicas de los sectores sociales más desfavorecidos.
• Mejorar el conocimiento de base. Este objetivo toma en cuenta toda la variedad de informaciones y conocimientos técnicos y procesos legales, institucionales y sociales, y busca la manera de que toda la sociedad pueda beneficiarse de su desarrollo, intercambio y difusión.

• Gestión integral del agua. Un criterio para el buen gobierno del agua implica que cada sector interesado de la sociedad participe en el proceso de toma de decisión de forma que se consideren los intereses de todas las partes concernidas y que ésta se adopte en el nivel más bajo posible. Los mecanismos para llevar a cabo tal tarea no siempre están disponibles. La cooperación y la ayuda internacional pueden desempeñar un papel crucial ayudando a consolidar las capacidades institucionales, en particular, a partir de las experiencias existentes.

La Gestión Integrada de Recursos Hídricos ha de perseguir promover la gestión del agua, tanto superficial como subterránea, y del resto de los recursos naturales con el fin de hacer posible la erradicación de la pobreza, fortalecer la calidad de vida de las personas, así como desarrollar la dimensión económica con criterios de equidad sin comprometer la sostenibilidad ambiental de los ecosistemas, teniendo en cuenta las dimensiones social y cultural de la misma.

En este contexto constituye una condición necesaria el que la gestión integrada del agua se lleve a cabo en el marco de referencia de la cuenca hidrográfica, espacio definido en el que interactúan las actividades humanas con el medio físico. Al tratarse de un sistema geográfico, se superpone a las divisiones administrativas y políticas, resultando necesario definir un marco institucional específico que permita la integración de las actuaciones con la coordinación de los diferentes poderes públicos actuantes en el territorio.

De entre los retos relativos a la gestión de la cuenca, destaca la necesidad de consolidar y reformar las estructuras de los Organismos de Cuenca y hacerlos compatibles con otros existentes; la necesidad de reforzar la participación pública con el objetivo de poder incorporar todos los intereses; la promoción y desarrollo de nuevas bases de información; un cambio en el enfoque que considere la calidad del agua y la protección de este recurso; la necesidad de reforzar los instrumentos de gestión (legales, económicos, información, resolución de conflictos, etc.).

El interés y el debate surgidos a raíz de estos temas y la serie de acciones propuestas ha llevado a adoptar importantes iniciativas. España pretende contribuir a este debate con una experiencia de más de 75 años en la gestión del agua por cuenca hidrográfica, mediante la organización de esta Conferencia Internacional de Organismos de Cuenca.

En un contexto internacional vivo y cambiante en el que los temas referidos al agua cobran una importancia creciente, es importante incorporar la experiencia de las diferentes Organizaciones de Cuenca existentes en algunos países al debate sobre las formas y maneras de la gestión de cuencas. Conviene señalar el importante papel que desempeña el sistema de Naciones Unidas en el fomento de la cooperación internacional en la gestión integrada de los recursos hídricos y en el desarrollo del concepto de la Gestión Integrada del Agua.

La experiencia histórica de diferentes organismos sectoriales de administración de cuencas y/o recursos naturales hace de este bagaje cultural y técnico una importante herramienta en el objetivo general de la gestión integrada del agua. El apoyo o tutela, transferencia de experiencia técnica entre organizaciones nacionales ya existentes y las nuevas administraciones que surgen en la actualidad, deben hacer de la cooperación internacional un valioso instrumento de formación, intercambio de información y evolución. El carácter eminentemente práctico de la gestión por cuencas hace necesario que se produzca un proceso de transferencia de capacidades y de tecnología entre diferentes organizaciones y países.

El proceso de trasferencia de experiencias, sujeto a múltiples interpretaciones sectoriales, ideológicas y conceptuales, debe ser objeto de una reflexión detallada que establezca la metodología equitativa de la transferencia de las capacidades, tecnologías e información, dentro de protocolos acordados previamente. Dentro de este apartado cobran especial relevancia los datos aportados por las organizaciones referidas a cuencas transnacionales. También deberían fomentarse estos procesos de intercambio de experiencias al nivel horizontal dentro de una misma región geográfica.

Por tanto, la finalidad de la Conferencia es reflexionar sobre las experiencias pasadas de la Gestión de Cuenca, así como revisar las necesidades de reforma a la luz de los retos asociados al enfoque de la Gestión Integrada de Cuenca.

La Conferencia se organiza como parte de los actos de conmemoración del 75º aniversario de la creación de las Organizaciones de Cuenca en España, que constituyó un hito de radical importancia en la historia moderna de la gestión de los recursos naturales en el país y uno de los primeros de Europa en donde el concepto de cuenca hidrográfica se conceptuó como unidad de gestión integral de un organismo.

La cuenca hidrográfica es el territorio cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta. La cuenca, sus recursos naturales y sus habitantes responden a una serie de características comunes a todos ellos y diferentes de otras cuencas. Existe un amplio grado de interdependencia entre el ecosistema y la acción del hombre. Esta interdependencia se produce cualquiera que sea la forma política o administrativa de agrupación de los asentamientos, pero obliga a configurar un sistema que permita gestionar el agua conciliando los intereses de todas las partes.

La cuenca hidrográfica definida de esta manera amplia presenta casos singulares el más importante de los cuales hace referencia a las zonas áridas, áreas endorreicas y, en general, en donde la red de drenaje no se encuentra totalmente definida. En cualquier caso esta aparente indefinición no debe ser obstáculo para una gestión unitaria del territorio y de los recursos hídricos asociados, tanto superficiales como subterráneos.

Este sistema es el que denominamos Organizaciones de Cuenca, los cuales, independientemente de su configuración, son entidades de coordinación responsables frente a los agentes interesados y a la sociedad en su conjunto, dotados de personalidad jurídica propia y medios financieros que le permitan realizar una gestión sostenible del agua en todos sus aspectos. Los Organismos deben propiciar una correcta comprensión de los problemas derivados de la gestión del agua, estimular la participación pública en los procesos de decisión y evitar los conflictos.

La gestión de agua se puede plantear desde diversos ángulos según el interés de las comunidades humanas. Entre las diversas visiones que existen están las de un marcado carácter utilitarista del uso del agua:

• El agua como elemento para el abastecimiento de la población. El acceso seguro y suficiente al agua potable y al saneamiento básico se reconocen como derechos humanos de carácter esencial en la medida de los efectos que tienen para la salud y la calidad de vida.
• El agua para la producción de alimentos. El reto consiste en aumentar la producción de alimentos y su suministro consiguiendo "más cosecha por gota" a la vez que se asegura una distribución más equitativa del agua para la producción de alimentos. Deben desarrollarse igualmente mejores medios para aumentar la productividad de la agricultura de secano por mayor efectividad de las precipitaciones.
• El agua para uso energético. Puesto que la población mundial aumentará considerablemente en un futuro próximo, se requerirá un enorme incremento de energía y de agua. Estos objetivos sólo serán sostenibles si se logra alcanzar que este incremento de la producción energética no tenga impacto negativo alguno sobre la salud humana o el medio ambiente. Debe procurarse un reparto equitativo tanto de las cargas como de los beneficios.
• El agua para uso industrial. La industria es, al mismo tiempo, un usuario importante de los recursos de hídricos y el que más contribuye al desarrollo económico y social. Para garantizar su desarrollo, la industria ha de disponer de un suministro adecuado de agua. En contrapartida, la industria debería comprometerse a que el agua utilizada en los procesos industriales sea usada de manera eficaz y no vuelva a la naturaleza como deshechos no tratados que contaminen el medio ambiente. La tecnología resulta importante para el reciclaje del agua pero no basta por sí sola, medidas económicas y legales resultan también necesarias con el fin de incentivar una gestión responsable de la misma.
• El agua como mero medio utilitario: soporte de navegación, vía de comunicación, medio de recolección, arrastre y soporte de contaminantes, etc.

Otras visiones confieren a la gestión del agua un carácter más integrador dentro de los ámbitos de acción global. Son aquellas visiones de planificación integral de las relaciones con los otros factores vitales:

• El agua y las ciudades: en 2030, una gran proporción de la población mundial residirá en zona urbana. Como consecuencia de este aumento se crearán unas presiones enormes sobre los recursos de agua dulce. Las ciudades se enfrentan igualmente a toda una serie de retos suplementarios en particular el asegurar a las poblaciones pobres el acceso al agua potable y al saneamiento básicos. La crisis urbana del agua podrá resolverse únicamente a través de una gestión local que permita el uso sostenible de este recurso compartido.
• Ordenación del territorio: la gestión del agua no puede producirse en abstracto, sino que debe relacionarse de manera estrecha con el resto de recursos naturales y ser un elemento básico para la ordenación del territorio. Por esta razón, las decisiones han de tomarse considerando las fronteras naturales, es decir a nivel de cuencas hidrográficas.
• Enfoque ecosistémico: cuando se pretende gestionar los recursos hídricos de forma sostenible se ha de considerar el posible impacto negativo de la actividad humana en el medio ambiente. Se debe aprender a respetar la base del recurso del cual la vida depende en última instancia y considerar la tierra, el aire y el agua como partes integrantes y de igual importancia de un mismo sistema.
• Usos recreativos.

Otro aspecto de gran relevancia es el tamaño de la cuenca: no es igual la gestión de un río grande que la de un río pequeño. Así mismo, los organismos de gestión son claramente diferentes en cuanto a su coordinación, su administración, la concertación con autoridades, la planificación, la financiación, la construcción de infraestructuras, la creación de iniciativas locales, etc.

Cada uno de estos enfoques –que pueden coincidir en el tiempo y que no son incompatibles entre sí– exige la formulación, prueba y contraste de modelos diferentes que, consecuente con su aplicación práctica, dan lugar a diferentes formas organizativas de los entes gestores del agua.

Partiendo de la idea fundamental de la necesidad de establecer un marco para el desarrollo de la gestión de los recursos hídricos al nivel de cuenca, los problemas que surgen en la creación de dichos organismos de gestión pueden responder a las siguientes tipologías:

La tendencia en la mayor parte de los países ha sido pasar de una Ley de Aguas, orientada a regular los derechos de uso y los conflictos de propiedad, a una Ley General de Medio Ambiente, en la que el agua era un recurso natural subordinado. En la actualidad, de nuevo el agua vuelve a considerarse como elemento central objeto de legislación específica, si bien teniendo en cuenta los efectos que su uso implica en el medio ambiente.

Siendo el elemento clave la gestión sostenible, la ley debe contener los elementos precisos que configuran dicha gestión sostenible, siendo la forma organizativa un elemento sustantivo de la regulación. Los Organismos de cuenca pueden ser regulados en dicha Ley general pero parece que ésta debería tener una función marco, regulando sólo los aspectos generales y desarrollando una Ley específica – o norma de menor rango - para la creación de los Organismos de Cuenca y definición de sus funciones y competencias para permitir sus mejor adaptación formal a las diferentes coyunturas, temporales o territoriales.

Establecida la necesidad de organismos gestores de cuenca se debe determinar el modo o proceso de creación de los mismos. El proceso debe determinar:

• Las disposiciones legales para la creación (mediante ley, con el acuerdo de organismos superiores preexistentes o antecedentes, con la participación de los usuarios, etc.).
• La ubicación de los mismos en el esquema administrativo general (Ministerio de Medio Ambiente, de Obras Públicas, de Agricultura, de Salud, Agencia Autónoma, etc.).
• Las funciones, competencias específicas, atribuciones, etc.. que debe asumir el Organismo creado (planificación, inversión, gestión).

Es conveniente, como paso intermedio antes de la creación del organismo gestor de la cuenca, la existencia de una organización intersectorial que se encargue del desarrollo de políticas hídricas adecuadas y cubra el vacío intermedio que existe antes de la creación del organismo de cuenca definitivo. Dicho ente puede ser promovido por las administraciones públicas competentes o por un grupo de personas interesadas.

Es importante señalar que en este proceso de creación debe asegurarse que el carácter jurídico del Organismo de Cuenca sea compatible con el régimen jurídico del agua, así como facilitar a estos Organismos los medios patrimoniales y financieros que hagan posible la realización de sus objetivos.

La visión de la gestión integral en el marco de la cuenca hidrográfica obliga a definir las funciones a desarrollar por el Organismo de Cuenca que deben recaer en los campos de la planificación, la regulación de las actuaciones que lleven a cabo los diferentes actores y la resolución de los conflictos. El Organismo puede desarrollar otro tipo de funciones así como ocuparse de la gestión de otros recursos, pero tendrán siempre un carácter secundario.

Para aquellos Organismos de Cuenca existentes, este nuevo marco implica la modificación funcional con cesión de algunas funciones a nuevos prestatarios privados. Para los Organismos de nueva creación sus nuevas funciones tienen que ser ejercidas plenamente desde el primer momento, si bien cabe una entrada en vigor gradual de las mismas.

Para ello es preciso un proceso de fortalecimiento, institucional y funcional, de los Organismos de Cuenca, aumentando y mejorando sus capacidades, mediante fuentes de experiencia múltiples:

• Las experiencias nacionales intra-cuencas, esencialmente entre organizaciones de usuarios y los diferentes sectores
• Las experiencias nacionales inter-cuencas, mediante la generalización de experiencias comunes.
• Las experiencias internacionales, resultando relevante el papel de la cooperación internacional a través de procesos de acompañamiento o tutelaje entre Organismos de Cuenca en funcionamiento y los nuevos o de desarrollo incipiente.

La cuenca hidrográfica como cualquier territorio que soporta actividades humanas está administrada por diferentes gestores de los valores que contiene, entre ellos el agua. La misma interrelación que se da entre los factores vitales (agua, suelo, vegetación, territorio, etc.) se dará entre los gestores, independientemente de su naturaleza (estatal, privada, local, etc.) y de los intereses de las comunidades en el uso de esos factores. Además de estas competencias de carácter sectorial, la cuenca hidrográfica suele estar compartimentada entre entes de naturaleza sociopolítica, desde municipios hasta países.

Esta situación, que tiende a ampliarse sobre todo en países con economía hídrica madura, da lugar a la necesidad de buscar modelos eficaces de relación entre gestores "multicompetentes" que establezcan:

• La distribución de competencias entre los organismos gestores y organizaciones sociales.
• Las relaciones de conflicto entre diferentes usuarios y entre diferentes organismos gestores.
• Estructuras de cooperación entre organismos gestores de la cuenca y entre cuencas limítrofes.
• Nuevas formas de gestión y cooperación entre administraciones territoriales e intercambio de información.

En realidad se trata de conseguir una estructura que, actuando sobre el todo constituido por la cuenca hidrográfica, dé respuesta a problemas parciales poco o insuficientemente definidos así como enfrentar situaciones aleatorias y predecibles, combinando variables externas vinculadas a aspectos sociales, económicos y ambientales.

La aplicación de metodologías de gestión integrada por los Organismos de cuenca exige la creación de vías de participación de los usuarios directos o indirectos del agua en la gestión de la misma, es decir en la acción y objeto principal de los organismos de cuenca. La participación de todos los grupos de interesados afectados por la gestión del agua estará motivada y regida por tres principios generales participativos:

• La salvaguarda de los intereses generales (el derecho vital al agua, el desarrollo armónico de las comunidades, etc.).
• La salvaguarda de los intereses de las minorías (derechos consuetudinarios e históricos, derechos de las poblaciones indígenas).
• La salvaguarda ecológica (las masas de agua, los ecosistemas asociados, etc.).

En cualquier caso y, sin que ello signifique una limitación al derecho de participación e información, deberán definirse las formulas de participación de acuerdo con el interés en el proceso y los momentos en que esta participación se concrete. Los Organismos de cuenca, además de contar con instituciones de participación (Consejos, Juntas, Foros, etc.), deberán procurar disponer de oficinas de atención al público e instrumentos de información general (p.e. página web)

Por tanto, la participación del sector privado abre la oportunidad para que los organismos realicen una nueva definición de sus funciones y competencias y ámbito de actuación, así como la nueva relación que surge con los usuarios y los prestatarios de los servicios privatizados. Aparecen así las nuevas competencias de:

• Mediación, arbitraje y conciliación en los conflictos usuarios-prestatarios
• Control de servicios (calidad, régimen de precios, tipos de tarifas, usos favorecidos etc.)
• Redefinición de servicios (capacidad, dimensionamiento, usos adecuados, etc.)

No obstante, la utilización sostenible del agua no puede descansar sólo en instrumentos económicos sino que ha de considerar asimismo mecanismos de asignación de usos, planificación y control público mediante las organizaciones adecuadas. No obstante, atendiendo al carácter esencial del agua para la vida humana, se ha de tener en cuenta las condiciones socioeconómicas de los usuarios. Por tanto, en cualquier caso, la política tarifaria no debe resultar un factor de exclusión para los sectores más desfavorecidos de la sociedad.

Se debe, en cualquier caso, procurar la aplicación del principio de recuperación de costes ligados a los servicios del agua con el fin de incrementar la efectividad de las inversiones y el uso eficiente del recurso, teniendo en cuenta los efectos socioeconómicos y ambientales que se deriven de dicha recuperación.

Además, las políticas relativas a la gestión integral de los recursos hídricos deben estar claramente concertadas con las políticas de reducción de la pobreza y crecimiento económico. Los gobiernos deben reconsiderar el grado de prioridad que atribuyen al agua y el saneamiento y a las infraestructuras productivas del agua en los programas nacionales e internacionales para erradicar la pobreza.

La educación debe inculcar en todas las personas el respeto al agua como recurso finito, vulnerable y valioso, para lo que se precisan iniciativas concretas tendentes a impartir programas que alcancen a todos los sectores de la sociedad; esto se podría conseguir mediante:

• Desarrollo de programas de formación continua para usuarios.
• Puesta en práctica de procedimientos de información general e indiscriminada (Internet).
• Promover el desarrollo e inserción de los programas curriculares asociados al recurso hídrico en los niveles escolares adecuados de cada país.
• Compartir las experiencias de los países miembros en los temas de cultura y educación sobre el agua.
• Promover campañas educativas masivas en radio y otros medios para el público en general.
• Realización de campañas educativas sobre el agua, con especial incidencia en la población escolar.
• Formulación de programas educativos para información de los agricultores y otros usuarios sobre el concepto y beneficio de las asociaciones de usuarios del agua.

Han de usarse los medios de comunicación sociales y las formas transmisión de información convencionales para promover y diseminar las campañas educativas.

Un Plan Hidrológico debe dar respuestas adecuadas a:

• seguridad en la satisfacción de necesidades básicas (abastecimiento, salud, alimentación).
• preservación y mejora de los ecosistemas (medio hídrico y terrestre asociado, acuíferos, humedales).
• protección frente a las consecuencias derivadas de fenómenos extremos (avenidas, inundaciones, escasez, sequía, contaminación accidental o dolosa).
• garantizar un suministro adecuado para las necesidades de la industria y de energía.

Esta planificación estratégica a largo plazo debe ser el marco en donde se contengan o puedan deducirse planes operativos a plazo medio que permitan la adopción y puesta operativa de acciones concretas (específicas) para la resolución de los problemas existentes, evaluar la efectividad de las mismas y proponer aquellas actuaciones correctoras que se consideren necesarias en el caso en que los resultados no sean los esperados en el propio Plan.

Un elemento sustancial de estos planes operativos son las Normas de gestión de los recursos que corresponden a las medidas a desarrollar a corto plazo. Estas Normas deben contemplar todos los escenarios posibles y, en particular, aquellos que se derivan de los fenómenos extremos.

La creciente exigencia social por establecer modelos de desarrollo económico y social equilibrados, con respeto al capital vital recibido de generaciones precedentes pero sin renunciar a la satisfacción de las necesidades lógicas de la generación actual, hacen de la planificación hidrológica una de las herramientas más adecuadas para el fin expuesto: el desarrollo sostenible de las comunidades dentro de su medio ambiente. La planificación hidrológica será:

• La respuesta a la necesidad de gestión integral de los recursos hídricos.
• La salvaguarda de los intereses generales y de las minorías.
• La garantía de la transferencia intergeneracional del medio ambiente heredado.

La competencia en materia de formulación técnica del Plan corresponde al Organismo de Cuenca si bien la aprobación de los Planes, en la medida que implican limitaciones a la libre asignación de los recursos o comprometen fondos públicos en proyectos de largo plazo, corresponderá al órgano político correspondiente.

Debe diferenciarse entre planificación hidrológica y la gestión de los recursos hídricos. Aunque ambas funciones corresponden al Organismo de Cuenca, se ha de asignar claramente la competencia de la planificación y la ejecución de los planes a una institución específica, diferente a las que desarrollan la gestión. Así mismo, debe entenderse que la labor de planificación hidrológica es un ejercicio continuo por lo que debe huirse de planes y esfuerzos compulsivos, aislados y sin desarrollo posterior.

La sostenibilidad del Plan debe apoyarse en algunos principios clave como:

• Utilizar el agua como elemento de concordia en todos los niveles posibles, tanto sectoriales como políticos.
• Compartir los beneficios que genera el agua.
• Aplicar el principio de precaución en las actuaciones.

Estos principios, además de aquellos otros que las circunstancias particulares de cada caso demanden, deberán informar las diferentes acciones contempladas en el Plan.

Un objetivo básico en la planificación es conseguir una adecuada administración del agua que tenga en cuenta todas sus posibles dimensiones (económica, social, cultural, etc.) en todos sus usos. En la consecución de este objetivo deben tenerse en cuenta los criterios de equidad así como la satisfacción de las necesidades básicas de los grupos sociales menos favorecidos.

Es importante en este punto realizar una correcta asignación o reparto de los recursos hídricos disponibles que dependen de la situación de desarrollo en el uso de dichos recursos en la cuenca hidrográfica correspondiente. Esta asignación puede hacerse atendiendo a diferentes modelos, usados individual o colectivamente:

• mediante reservas de uso a sectores determinados.
• mediante concesiones administrativas.
• mediante la utilización de mecanismos de mercado.

Este último método tiene mayor efectividad en situaciones de economía hídrica madura, en tanto que el segundo tiene mayor validez para el desarrollo y movilización del agua.

La asignación o reparto de los recursos disponibles o estimados a los diferentes usuarios depende de la situación de desarrollo de la economía zonal de la cuenca administrada.

La correcta evaluación del escenario local por parte del Organismo gestor hace necesaria la existencia de herramientas y registros legales propias, que regulen la demanda y oferta del agua dentro de la cuenca.

• El registro de los usos del agua (procedimiento, legislación y control,...).
• La concesión administrativa como factor de movilización de los recursos (limitaciones).
• Mercados y bancos de agua (motivación, regulación, gestión, ordenamiento jurídico, rentabilidad,...).

Un aspecto importante en la asignación de los recursos hídricos es la calidad de los mismos que puede suponer, en caso de baja calidad, una disminución de la disponibilidad de recursos. Así mismo, una mejora de la calidad de ciertos recursos supone la posibilidad de su utilización para determinados usos, lo que se traduce en un aumento de la disponibilidad de los recursos de agua globales.

En cualquier caso, el Plan, además de tratar de resolver las necesidades básica y los desequilibrios temporales y espaciales, debe orientarse de manera preferente hacia políticas de gestión de la demanda como:

• Programas de Ahorro: persiguen una reducción del consumo de agua sin que medien intervenciones técnicas sobre los sistemas de suministro o sobre los equipos o dispositivos de consumo. Consisten básicamente en la concienciación ciudadana y la tarificación.
• Programas de Eficiencia: persiguen una reducción del consumo de agua potable mediante la introducción de modificaciones técnicas en los equipos y dispositivos de consumo
• Programas de Sustitución: fomentan la sustitución de la utilización de agua potable de la red general por aguas no potables de otras procedencias, actualmente no utilizadas: aguas depuradas, recursos alternativos.

En los casos en que no se dispone de recursos de agua suficientes, convencional o no, se debe proceder a la puesta en marcha de Programas Estructurales: realización de infraestructuras con el fin de mejorar y/o aumentar la disponibilidad de recursos: , tales como presas, transvases, plantas desaladoras, plantas depuradoras, etc.

La planificación hidrológica debe responder a unos objetivos pero siempre dentro de un marco o ámbito de actuación propuesto. Este ámbito que puede ser territorial, sujeto a un territorio físico con unos límites entre unidades de la misma naturaleza, o administrativo, con límites sociales o de competencia de organismos, puede responder a varios criterios:

• macro: país, cuenca completa.
• micro: áreas de captación, sistemas endorreicos, zonas de protección.
• límites administrativos puros: la competencia interdepartamental y la coordinación en la gestión.
• límites económicos: dimensión operativa para los servicios de agua.

La planificación, con independencia del ámbito espacial elegido, ha de tener en cuenta los criterios relativos a la gestión integrada de los recursos hídricos y, en los casos de ámbitos territoriales distintos del de la cuenca hidrográfica, prever las medidas de coordinación adecuadas con otros ámbitos para evitar que se produzcan disfunciones. De manera específica deberá tener en cuenta:

• Aguas arriba y aguas abajo: se ha de considerar la interrelación existente entre las diferentes partes de la cuenca o del curso del río y tender hacia una gestión integral del recurso agua.
• Aguas superficiales y subterráneas: se ha de llegar a un uso conjunto equilibrado de los recursos disponibles atendiendo a la naturaleza, origen y disponibilidad.

Los planes no deben limitarse a ordenar el uso y protección de los recursos hídricos, si no que debe extender sus actuaciones al dominio público hidráulico y a los medios terrestres asociados al agua.

La planificación hidrológica como instrumento de gestión integral del recurso agua dentro de un ámbito geográfico, político, socioeconómico y cultural, como es el que define una cuenca, dispondrá de diferentes planes o desarrollos de todos aquellos sectores involucrados en el uso, captación y distribución del agua así como en su calidad y cantidad. Son los denominados planes sectoriales:

• Planes de uso agrícola, industrial y urbano.
• Planes integrales de evaluación, captación-almacenamiento y distribución.
• Planes de drenaje y recolección de aguas residuales: depuración y reutilización.
• Planes de implantación y desarrollo de redes de control.
• Planes para contingencias excepcionales (desastres naturales, limitaciones de temporales recurso involucrado, situaciones sociopolíticas, etc.).

Dentro de los diferentes planes sectoriales, su diseño, formulación, desarrollo y aplicación pueden tener dos caracteres, con diferentes ventajas e inconvenientes:

• La aplicación imperativa de la planificación sectorial:

• La inmediatez vs la participación.
• La aceptación social vs la aplicación técnica.
• El interés de los usos tradicionales vs los intereses emergentes.

• La aplicación participativa de la planificación sectorial:

• La participación social vs la inmediatez práctica.
• La experiencia práctica vs la sensibilidad social

En cualquier caso, la Planificación deberá tratar de coordinar las distintas demandas sectoriales, incluyendo las de protección del recurso y del ecosistema asociado, teniendo en cuenta las limitaciones en las disponibilidades y los objetivos de política general.

El conocimiento del entorno (geográfico, biótico, económico, social, administrativo, etc.) es el paso inicial y transcendental para una correcta planificación hidrológica. Es importante disponer de información adecuada, en cantidad y calidad, como elemento de partida.

Los ámbitos de estudio para la caracterización de la cuenca serán:

• Marco físico, sociopolítico, económico y cultural, con los siguientes estudios o apartados:

• territorial (límites geográficos, geomorfología, geología, biota, etc.),
• sectorial (agricultura, energético, ...),
• social (grupos indígenas, usos consuetudinarios, ...),
• fuentes históricas del uso del agua (la cultura y la tradición, la ley natural,...),
• ambiental (caudales ecológicos, niveles de reserva,...),
• infraestructuras (presas, transvases, ...),
• contingencias excepcionales (avenidas, sequías, conflictos bélicos,...),
• desarrollo tecnológico (redes climatológicas, estaciones de aforo, modelos hidrológicos, etc.).

• Marco hidrológico:

• ordenación del uso de cauces,
• modelización hidráulica, acuíferos y fuentes,
• inventarios de captaciones superficiales o subterráneas, capacidades, etc.,
• calidad de las aguas.

• Usos del territorio: formas de utilización del agua, utilización del suelo, etc.
• Componente socioeconómico del uso local del agua, e instrumentos económicos.
• Detección de los problemas demanda-oferta (estrangulamientos) existentes.
• Calidad de las aguas en relación con el uso al que serán destinadas.
• Alternativas para la resolución de conflictos .
• Optimización de la oferta actual y futura.

El Plan representa el compromiso social referente a una política de agua. Es por ello por lo que su aprobación debe realizarse al nivel político más alto posible. Esencialmente hay dos alternativas:

• Aprobación mediante una Ley. Opción seguida para los planes de carácter nacional que implica opciones de planificación territorial a gran escala pero que también debe servir para los casos de actuaciones de largo plazo en las que resulta necesario comprometer fondos públicos. Asimismo, cuando trata de coordinar y orientar contenidos de planes de cuenca o sectoriales.
• Aprobación mediante Decreto gubernamental. Opción seguida cuando el contenido del Plan corresponde al desarrollo de disposiciones recogidas en una Ley Marco, no existiendo modificaciones sustantivas, aunque sí de aplicación, del régimen de derechos existente.

El propio Plan debe contener una relación de los agentes obligados a la implantación de cada una de las actuaciones comprendidas en el Plan. Pueden afectar a organismos e instituciones de carácter público, tanto territoriales como sectoriales, y a organizaciones privadas, incluyendo personas físicas. Las disposiciones para el sector privado podrían ser orientativas, aunque es preferible que también sean vinculantes en función del carácter integral de la gestión y en el compromiso derivado de la participación pública de los sectores interesados.

La Organización de Cuenca es parte fundamental de la implantación del Plan en una triple dimensión:

• Mediante el desarrollo de las actuaciones específicas que le sean encomendadas.
• A través de la ejecución de sus funciones propias: autorizaciones, control de redes, etc.
• Mediante la emisión de informes ad hoc y periódicos sobre la situación de la implantación.

Debido a este triple cometido, parece adecuado que exista un órgano de control específico, que no se ocupe de la gestión ordinaria, dentro del Organismo de Cuenca encargado de realizar este seguimiento. Pueden ser las mismas instituciones que redactan y aprueban el Plan.

Estos informes deben tener una periodicidad marcada, preferiblemente anual, y deberían contener las variables hidrológicas básicas del periodo, la evolución de la calidad de las aguas, los posibles déficits de suministro que pudieran haberse producido, la situación de las actuaciones, de infraestructura o de ordenación, previstas por el Plan y la situación financiera del mismo.

En el Informe se detectarán los cuellos de botella y se propondrán las medidas de carácter adicional necesarias para su solución.

Los Planes deben revisarse de manera periódica aunque el periodo de revisión debe ser suficiente para permitir la efectividad plena de las acciones propuestas. En este sentido, un periodo entre cinco y diez años puede resultar suficiente.

La legitimidad de un Plan viene determinada por la forma con que la sociedad ha participado en el mismo por lo que dentro del propio proceso se deben establecer las fórmulas de participación de todos los grupos con intereses.

Cada grupo encuadrará ciudadanos, radicados o no dentro del ámbito geográfico de aplicación, que han manifestado sus intereses propios por el uso del agua y sus repercusiones en diferentes ámbitos. Estos grupos pueden ser:

• los usuarios (directos e indirectos: regantes, productores energéticos, navegantes, distribuidores, etc.),
• los poderes públicos locales, como gestores de un territorio (urbanismo, infraestructuras locales, etc.),
• los gestores administrativos estatales,
• los movimientos sociales declarados implicados (ONGs, ecologistas, asociaciones culturales o de género, etc.),
• los grupos de intereses generales y de las minorías (organismos estatales reguladores, grupos indígenas, etc.).

La participación social en los modelos de gestión tiene diversos resultados o productos aplicables a la misma:

• la manifestación pública de derechos, objetivos e intereses no evidentes o localizados,
• la corresponsabilidad en la evaluación de fuentes (oferta) y sumideros (demanda),

• el multicontrol de la aplicación práctica de la planificación.

Para dar cabida a esta participación, el propio Plan debe establecer los mecanismos adecuados que faciliten la información al público así como dar cobertura o motivación a la existencia de foros donde se expongan los intereses encontrados entre los distintos interesados. La naturaleza temporal de los foros puede ser:

• órganos de consulta permanentes (tipo Consejo de Agua),
• esporádicos o temáticos (Foros, Conferencias).

El agua debe ser observada en todo momento como un elemento de concordia y cooperación, y no de conflicto ni confrontación. Cualquier sistema de gestión considerado debe promover el compartir los beneficios generados por el agua entre todas las partes interesadas.

En cualquier caso, en una sociedad democrática, la responsabilidad última en la formulación de los Planes corresponde a los cuerpos legisladores que son quienes detentan la representación popular. El proceso de participación pública puede ayudar a conformar el pacto social que representa el Plan pero no puede sustituir o suplantarlo.

• Territorios aguas arriba y aguas abajo.
• El ámbito territorial de la cuenca.
• El ámbito transnacional.
• El ámbito social y cultural compartido.
• Las sinergias organizativas existentes. La futura organización.
• Los modelos y redes compartidos.

Así mismo, es de vital importancia el intercambio de información entre los organismos responsables de los países que comparten cuencas transfronterizas, para que la gestión sea lo más eficiente y transparente posible.

Así mismo, se han de desarrollar e implantar planes de prevención, como medida para paliar los efectos finales de las situaciones extremas ocasionadas por fenómenos tales como inundaciones y sequías o contaminación.

Las organizaciones de cuenca, como gestores del agua y de acuerdo con la planificación hidrológica previa y con las modificaciones que se establezcan durante su aplicación práctica, deben disponer de instrumentos de diferente naturaleza o carácter para ejecutar este cometido.

Dentro del marco legal vigente, las diferentes unidades de planificación (región sociopolítica, país, cuenca, cauce, etc.), los instrumentos de carácter jurídico y las competencias legales que tendrá el organismo gestor vincularán la distribución y uso del agua mediante:

• Sistemas de asignación y transferencia de los recursos: régimen de autorizaciones y sanciones.
• Instrumentos para la protección de los recursos: limitaciones a los derechos de uso (caudales ambientales, reservas por motivos ambientales, actividades contaminantes).
• Instrumentos para la reasignación de recursos.
• Instrumentos para la identificación, prevención y resolución de conflictos.

El papel de las redes de medida y de los SIG como instrumentos de la planificación y como elementos fundamentales en la toma de decisiones planteadas por la planificación hidrológica puede resumirse en los siguientes aspectos:

• Utilización de estos sistemas en el seguimiento y validación de las soluciones planteadas por la planifiación hidrológica.

• Utilización de estos sistemas en el control de efectividad de medidas y acciones.

• La gestión técnica y económica de las redes de media. Organismos públicos frente a privados. Normalización transnacional.

• La explotación comercial de los datos y modelización con producto de redes.
• Los observatorios nacionales y transnacionales para el intercambio de información.
• Control y seguimiento de la salinización y otros aspectos de calidad.

Uno de los problemas que más frecuentemente se suele presentar es la insuficiencia de datos. Los planes deberán contener medidas adecuadas para la extensión y mantenimiento de las actuales redes. Asís mismo se deberá contemplar la homogeneización de indicadores, resultados y modelos-conclusiones de observación territorial y sectorial.

Los Organismos gestores de cuenca durante sus funcionamiento están sujetos a gastos operacionales que deben ser financiados (la financiación de las actividades de los Organismos de cuenca). Por este motivo es básico detectar, definir y legislar el tipo de actuaciones con capacidad de generar ingresos:

• Fórmulas de tarifas e impactos de las mismas sobre los sectores productivos. Asimetría/simetría de tarifas como instrumentos de subsidio sectorial. La optimización del uso del agua a través del control tarifario. Modelos proporcional o acumulativo.
• Incentivos para el correcto uso de los recursos.
• El papel de los subsidios como instrumento de ayuda al desarrollo y como asunción de costos derivados de la prestación de servicios públicos.

Toda planificación para ser realizable debe establecer dos marcos o actuaciones para los Organismos públicos de cuenca, que son:

• Vinculación del sector público en la planificación.
• La aplicación de la planificación en el corto plazo: los Programas de actuaciones públicas.

El sector privado como receptor de servicios o bien como prestatario de servicios a otros usuarios privados puede ser una fuente de financiación de las actividades de los Organismos gestores de cuenca. Para obtener esta financiación existen distintas Fórmulas de actuación (concesión, mercado, tarifa en la sombra, método alemán, etc.).

Se han de prever instrumentos para el control y la evaluación de los planes y establecer incentivos o sanciones según corresponda.

Las organizaciones de gestión de cuenca disponen de diversas experiencias en función de su ámbito geográfico, antigüedad y principios de gestión, economía social de la zona gestionada, relaciones institucionales, disponibilidad de medios y desarrollo tecnológico, capacidad humana disponible históricamente, etc. que establecen un grado diferencial en la gestión entre organizaciones de diferentes cuencas. Lo medios de transferencia de sus experiencias incluyen:

• Comunicar, compartir y contrastar modelos y experiencias. Modelos de factibilidad.
• Formación de técnicos. La formación pedagógica en la gestión de las cuencas.
• Disponibilidad tecnológica
• Relaciones institucionales y transnacionales que promuevan la coordinación transnacional y proporcionen. protocolos de transferencia de información.