Liberalizacion y Globalizacion: algunas implicaciones para
el desarrollo de Venezuela
Jean Acquatella Corrales (por el nucleo
de Ginebra)
Introduccion
- El proposito del siguiente articulo es
traer a la atencion de los lectores cierta literatura reciente y evidencia
empirica sobre las implicaciones ex-post de los procesos de
liberalizacion y globalizacion para el desarrollo socio-economico de los
paises, y derivar algunas implicaciones sobre los retos de politicas publicas
que tendra que enfrentar Venezuela en la proxima decada. Dado que la
experiencia acumulada en los 90 en Latinoamerica permite cuestionar algunos de
los resultados esperados de la aplicacion de la actual ortodoxia neo-clasica o
liberal en materia de la formulacion de politicas de desarrollo, la motivacion
fundamental del articulo es contribuir a pintar una imagen mas compleja del
reto de politicas publicas que todavia queda por enfrentarse aun despues de la
liberalizacion.
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- El examen de las tendencias generales
que han manifestado los paises latinoamericanos que mas han avanzado en la
aplicacion de reformas liberales durante los 90, sugiere que no se deben
sobredimensionar las esperanzas puestas en lograr un proceso de crecimiento
sostenido y un sector externo competitivo con el simple retiro del estado del
ambito economico y el logro de una estructura de precios sin distorsiones. La
experiencia de varios paises de nuestra region sugiere que la simple
liberalizacion dejara por resolver gran parte del problema del desarrollo
venezolano.
-
- Es importante aclarar que el presente
articulo en ninguna forma pretende sugerir que el estado venezolano debe
volver a sus patrones tradicionales de intervencion en el ambito economico.
Mas bien Venezuela ha sido uno de los paises que mas ha tardado en desmontar
una serie de distorsiones anacronicas que contravienen seriamente nuestro
potencial de desarrollo. El articulo apunta a la nocion de que quizas una
combinacion pragmatica de ortodoxia y heterodoxia, en forma de un gestion
macroeconomica estable combinada con nuevas formas de intervencion a nivel
micro, mesoeconomico, e institucional, ofrezca una mejor alternativa para
lograr un desarrollo de nuestra sociedad que combine eficiencia economica,
cohesion social y libertad politica.
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- La siguiente presentacion se ha
dividido en las cinco siguientes secciones:
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- La primera seccion hace un breve
recuento de como ha evolucionado el proceso de liberalizacion y globalizacion
internacionalmente y en Latinoamerica.
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- La segunda seccion examina como ha
evolucionado el pensamiento teorico predominante en materia de formulacion de
politicas de desarrollo en paralelo con el proceso de liberalizacion
internacional.
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- La tercera seccion hace un examen
preliminar de las tendencias en el ambito productivo que se han manifestado en
los paises Latinoamericanos en paralelo al proceso de liberalizacion entre
1990-1996.
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- La cuarta seccion examina las
tendencias en el ambito social que se han manifestado en los paises durante el
mismo periodo 1990-1996 de reforma liberal.
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- La quinta seccion deriva algunas
implicaciones para el futuro desarrollo y formulacion de politicas en
Venezuela en base a las tendencias observadas en Latinoamerica.
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- 1. Liberalizacion y Globalizacion:
breve descripcion del proceso
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- Liberalizacion se refiere aqui a la
desregulacion de flujos comerciales, de inversion y movimientos de capitales
entre los paises. Bajo liberalizacion tambien incluimos aqui todo el conjunto
de politicas dise–adas y puestas en practica en el contexto de los programas
de estabilizacion y ajuste estructural promovidos por el Banco Mundial y el
FMI durante la ultima decada. Ejemplos de estas politicas son: a) la
liberalizacion del comercio a traves la eliminacion de restricciones
cuantitativas y adopcion de aranceles moderados o preferiblemente, un arancel
uniforme bajo; b) la liberalizacion financiera incluyendo la eliminacion de
barreras al ingreso de inversiones extranjeras directas; c) la desregulacion
del mercado financiero y laboral; y d) la privatizacion de empresas estatales
y servicios publicos. Para poder cumplir el objetivo de estabilizacion
macroeconomica estas politicas de liberalizacion idealmente deben acompa–arse
de un importante esfuerzo para reducir o eliminar el deficit del sector
publico y reorientar el gasto publico; incluyendo la reforma fiscal y
ampliacion de la base tributaria; y una mayor disciplina monetaria incluyendo
la adopcion de tasas de interes real moderadas y positivas.
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- El termino globalizacion es usado
frecuentemente en los campos de comunicaciones, cultura, politica y economia,
aqui globalizacion se refiere a la integracion mundial de los mercados
financieros y de productos, asi como la integracion de estructuras de
produccion en diferentes paises bajo la propiedad de corporaciones y grupos
multinacionales
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- Los procesos de liberalizacion y
globalizacion en paises industrializados y en vias de desarrollo han sido
procesos desuniformes y cumulativos extendiendose a lo largo de muchos a–os.
Sin embargo, en terminos practicos, se puede sostener que ha habido mas o
menos libre comercio de manufacturas y libre movimiento de capitales entre los
paises mas industrializados (G7) en los ultimos 10 a 15 a–os. Esto contrasta
con la situacion de esas mismas economias durante las decadas de los 50 y 60,
cuando los paises industrializados tenian no solo controles de capital bajo el
regimen de Bretton Woods, sino tambien un amplio rango de regulaciones sobre
sus mercados domesticos de productos, capital y recursos humanos de acuerdo a
diversos objetivos economicos y sociales .
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- En los paises mas avanzados la
liberalizacion comercial ha avanzado gradualmente a todo lo largo del periodo
de la postguerra a traves de rondas sucesivas de negociacion internacional
sobre comercio. Hacia mediados de los 70s, al finalizar la Ronda de Tokio, el
arancel promedio (ponderado) aplicable a manufacturas comerciadas entre los
paises industrializados era solo de 6,5 % , comparado a 10% antes de la Ronda.
Para 1990 el mismo arancel promedio habia bajado aun mas a 5%.
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- La liberalizacion de flujos de capital
entre las economias avanzadas tambien ha avanzado por etapas. La mayoria de
estas economias tenian convertibilidad de cuenta corriente para finales de los
50s. La convertibilidad de la cuenta de capital solo vino con el colapso del
sistema internacional de tipo de cambio fijo (Bretton Woods gold standard).
Todas estas economias avanzadas liberalizaron primero el mercado financiero
domestico antes de moverse a la convertibilidad de la cuenta de
capital.
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- Sobre estas bases pudo ocurrir la
integracion de los diversos mercados financieros nacionales de los paises mas
avanzados en un solo mercado financiero internacional. El mercado de divisas
fue el primero en globalizarse de esta forma hacia mediados de los 70, y hoy
por hoy es el mas grande y quizas el unico mercado verdaderamente global. Este
mercado ha cobrado vida propia manejando un volumen anual de transacciones de
$ 325 trillones, la mayoria de ellas entre "traders" en vez de entre "trader"
y cliente final, y cada dia mas alejadas de los requerimientos financieros del
sector "real" de importacion exportacion ( el volumen anual de exportacion
mundial representa solo un 1.5% del volumen anual de transacciones del mercado
global de divisas). Aparte del mercado de divisas, la integracion de los
mercados de acciones (bolsas) ocurrio mucho mas tarde con la desregulacion de
las bolsas nacionales en los paises lideres, como por ejemplo la desregulacion
de la bolsa de Londres a mediados de los 80 conocida como "el Big
Bang".
- En comparacion con los paises mas
avanzados, ambos procesos de globalizacion y liberalizacion han avanzado mucho
mas lento en los paises en vias de desarrollo. Sin embargo varios paises en
vias de desarrollo ya habian comenzado en los 80 a reducir sus barreras
arancelarias, aun antes de la conclusion de la ultima Ronda de Uruguay del
GATT. Tambien durante los 80 y 90 muchos paises en vias de desarrollo
liberalizaron sus regimenes respecto a la inversion foranea, y redujeron los
controles sobre el libre flujo de capitales. Igualmente muchos paises, incluso
los mas pobres, establecieron o expandieron sus mercados de acciones (bolsas)
como parte de las reformas del sector financiero. Estos mercados facilitaron
los procesos de privatizacion y atrayendo a su vez volumenes substanciales de
capital extranjero (la inestabilidad economica causada por la volatilidad de
los flujos de capital de corto plazo es uno de los problemas que se trata mas
adelante).
- El impetu de reformas liberales en los
paises en vias de desarrollo puede trazarse a varias causas. Una de estas
causas es que las reformas constituian parte integral de la nueva politica de
las instituciones financieras multilaterales, en particular del Banco Mundial,
cuyo programa de creditos de ajuste estructural condicionaba los prestamos a
la ejecucion de reformas del sector comercial, financiero, y de inversion
foranea. Muchos paises en Latino America y Africa aceptaron esta
condicionalidad, y otras similares de parte del Fondo Monetario Internacional,
durante la crisis economica que enfrentaron en los 80.
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- Otros paises introdujeron reformas
liberales por su propia iniciativa en vista del fracaso economico en que se
encontraban en los 80 debido al agotamiento del modelo de substitucion de
importaciones para seguir motorizando el crecimiento y la combinacion de
"shocks" externos que sufrieron la mayoria de las economias (ej.. el alza en
las tasas de interes sobre la deuda externa, el cese en la oferta de capital y
transferencia neta de capitales al exterior, y las subidas del precio de la
energia). El modelo de substitucion de importaciones, que muchos paises
utilizaron con exito como motor de crecimiento industrial desde los 40 a los
70, acumulo gradualmente serias distorsiones de precios y falta de
competitividad internacional a lo largo de los a–os. Mexico por ejemplo ademas
de parar los pagos de su deuda, revirtio su politica de substitucion de
importaciones que habia seguido por cuatro decadas e ingreso al GATT en 1986,
reduciendo sus aranceles a un promedio de 11% en 1988. Mexico paso luego a ser
el pais referencia dentro de Latinoamerica dentro la nueva ola de reformas
liberales, convirtiendose en ejemplo de disciplina fiscal, privatizacion y
desregulacion. El ingreso de Mexico a NAFTA marco a su vez un camino para el
resto de la region de progresiva integracion comercial con los Estados Unidos
(el hito que tambien marco para Latinoamerica la crisis mexicana se trata mas
adelante).
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- En relacion a otros paises el proceso
de liberalizacion en Venezuela , tanto en el sector comercial como financiero,
puede calificarse como tardio iniciandose solo en 1990 con el segundo gobierno
de Perez. Desde finales de los 70 y durante toda la decada de los 80 nuestro
pais acumulo una serie de graves distorsiones macroeconomicas causadas por un
conjunto de "shocks" economicos externos y la aplicacion de una serie de
politicas inadecuadas para hacer frente al inevitable ajuste. Las politicas
aplicadas (ej.. control de cambio, crecientes deficits fiscales y
endeudamiento) estaban motivadas por intereses politicos cortoplacistas que
demoraron, no solo el ajuste a los "shocks" externos, sino el debate y
concertacion del pais alrededor de una nueva politica de desarrollo coherente
a largo plazo y que pudiera hacer frente a la realidad economica
internacional. La combinacion de estos factores y su accion continuada por mas
de una decada han resultado en el marcado empobrecimiento que se observa en el
pais y el hecho de que aun hoy todavia esta por construirse un consenso
politico sobre la estrategia de desarrollo que debe seguir Venezuela.
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- Aunque en el resto de los paises
latinoamericanos el proceso de liberalizacion no ha sido uniforme, durante la
ultima decada se observa un claro cambio de rumbo en la mayoria de las
economias de la region hacia una formulacion de politicas que buscaban lograr
estabilidad macroeconomica y la reestructuracion del sector productivo hacia
una mayor competitividad internacional basadas en la inversion privada y las
exportaciones como principales motores de crecimiento. Durante la ultima
decada la mayoria de los paises latinoamericanos han adoptado regimenes
comerciales y financieros abiertos desmontando previos marcos regulatorios, y
buscado estabilizarse (controlar la inflacion) mediante una mayor disciplina
fiscal y monetaria, y diversas politicas cambiarias. En cuanto a la
combinacion, contenido especifico, y secuencia de aplicacion de las politicas
adoptadas, pueden observarse diferencias entre los paises latinoamericanos.
Por ejemplo las politicas cambiarias que los paises han montado para unificar
y estabilizar el tipo de cambio van desde el cambio flotante, a las bandas de
flotacion, y hasta el tipo de cambio fijo (ej. la paridad Argentina con el
dolar). Los programas anti-inflacionarios de la region van desde la aplicacion
de programas de choque con severas restricciones monetarias y fiscales, a
programas graduales que incluyen politicas de precios y salarios (ej.
indexacion como Colombia y Chile), y pactos sociales entre los distintos
sectores (ej.. Mexico y recientemente Colombia).
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- A pesar cierto grado de heterogeneidad
dentro de cada region, se pueden se–alar algunas diferencias generales entre
el proceso de liberalizacion seguido por los paises Latinoamericanos y el
seguido por los paises mas exitosos y recientemente industrializados del
Sureste Asiatico. En primer lugar la liberalizacion de las economias Asiaticas
no ocurrio como respuesta a una situacion de inestabilidad y estancamiento,
mas bien la liberalizacion se orquesto a continuacion de la exitosa aplicacion
de politicas industria les levantandose la proteccion y otros apoyos a la
industria domestica cuando estas ya se encontraban compitiendo en los mercados
internacionales (la orientacion externa fue siempre un principio rector en
contraste con la orientacion interna prevaleciente en Latinoamerica). El
segundo punto es que muchos autores sostienen que el proceso de liberalizacion
en los paises Asiaticos fue un proceso selectivo, gradual, y controlado en el
que los resultados obtenidos se monitoreaban vis a vis sus objetivos, y nuevos
mecanismos o areas de control fueron introducidos a medida que los viejos
mecanismos se iban desmantelando. En Latinoamerica, en contraste, la
liberalizacion ocurrio como reaccion al fracaso del modelo de substitucion de
importaciones de poder seguir generando crecimiento. Tambien en muchos casos
la tendencia fue a introducir los paquetes de reformas bajo un modelo de
"shock" sin mucha atencion a la secuencia de apertura, ni a los efectos
dinamicos que podian provocarse, particularmente en el sector financiero con
la apertura de la cuenta de capitales. Se anticipo quizas de manera ingenua
que los problemas de ajuste serian temporales y desaparecerian a medida que la
economia aprendiera a funcionar bajo las nuevas reglas y, teoricamente, el
crecimiento aumentara y se estabilizara a un nuevo y mas alto nivel.
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- En teoria el objetivo detras de las
reformas liberales adoptadas en Latinoamerica es el logro de mayor eficiencia
a nivel microeconomico y mayor estabilidad macroeconomica, las cuales deberian
acelerar el crecimiento y la industrializacion. Para lograr mayor eficiencia
se requeria remover las distorsiones en los precios, en particular del tipo de
cambio, las tasas de interes, y de los precios relativos de los bienes y
servicios transables y no transables, a traves de la desregulacion de los
mercados, liberalizacion comercial y financiera, y desmantelamiento de
controles sobre precios y la asignacion de recursos. La teoria detras de las
reformas atribuia la inestabilidad macroeconomica a los deficits fiscales y la
expansion monetaria, y asi la eliminacion del deficit fiscal se convirtio en
una importante prioridad a traves de la reduccion del gasto publico, la venta
de empresas publicas, y el logro de mayor autonomia de los Bancos Centrales
para mantener disciplina monetaria y fiscal. Con estos cambios de politica en
Latinoamerica se esperaba que la inversion privada mostrara un rapido
crecimiento a medida que la liberalizacion financiera estimulara el ahorro
privado y la reduccion del deficit fiscal liberara recursos para la inversion
privada.
- De esta forma las reformas pretendian
liberar al sector privado, a traves del libre juego de los mercados, para
motorizar el proceso de desarrollo.
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- La siguiente seccion examina
brevemente el surgimiento del consenso teorico en el cual se basaron las
reformas liberales. La seccion 3 examina la evidencia acumulada en
Latinoamerica durante los 90 para corroborar si en la practica los resultados
obtenidos en los paises que mas han avanzado en el proceso de liberalizacion
corroboran las expectativas teoricas.
-
2. Breve recuento de
la formacion del consenso internacional actual sobre politica
economica
- El proceso de liberalizacion creciente
tanto de las economias mas avanzadas como de los paises en vias de desarrollo,
marcho en paralelo con una revision frontal de las ideas sobre desarrollo
economico prevalecientes desde el periodo de la postguerra y la instauracion
de un nuevo pensamiento dominante centrado en la nocion de que el libre
mercado es el mejor mecanismo conocido para lograr una asignacion eficiente de
recursos y por ende el bienestar general ("general welfare"). El nuevo
paradigma, conocido como "neo-clasico" por los economistas y "neo-liberal" por
los medios de comunicacion latinoamericanos, se debe principalmente al
formidable aparato academico Norteamericano y representa un giro diametral del
pensamiento sobre desarrollo economico que prevalecio desde los a–os 40 hasta
la decada de los 70.
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- Mientras que el pensamiento dominante
sobre desarrollo economico durante los 50, 60 y 70 asignaba al Estado un rol
substancial en el desarrollo de la economia y enfatizaba la acumulacion de
capital como el principal motor de crecimiento, el nuevo paradigma enfatiza la
asignacion eficiente de recursos como la primaria fuente de crecimiento. El
nuevo paradigma enfatiza el logro de una estructura de precios no
distorsionada ("getting prices right") y la promocion de mercados competitivos
y con minimas distorsiones. Una tesis central es que el crecimiento a largo
plazo surge del logro de la eficiente asignacion de recursos en el corto plazo
("short run allocative efficiency"). El logro de la correcta estructura de
precios, se ve como una condicion necesaria y con frecuencia suficiente para
maximizar el crecimiento a largo plazo. Esta importancia y confianza otorgada
a las se–ales del mercado como base para la asignacion de recursos dentro de
la economia y el logro de un crecimiento sostenido, se traduce en una virtual
desaparicion de las medidas de politica industrial, incentivos a determinadas
areas de actividad, y fomento de planes de inversion dentro de los nuevos
esquemas planteados por las reformas.
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- La previa escuela de pensamiento
sostenia que los paises subdesarrollados estaban fuertemente condicionados por
determinadas caracteristicas historicas y estructurales (por ejemplo: brechas
de ahorro domestico y de divisas) que los mantenian en una situacion de bajo
equilibrio, y abogaba por una posicion activa del estado para aliviar estas
restricciones y promover el desarrollo (ej. politica industrial, incentivos a
la acumulacion de capital etc.). En contrapartida el nuevo paradigma sostiene
que estas mismas condiciones estructurales negativas deben ser interpretadas
como el resultado de la interferencia gubernamental ("policy failures") que ha
impedido o bloqueado la operacion del mercado y por ende el crecimiento y
desarrollo natural de estas economias. Asi el nuevo paradigma tiende a
explicar el fenomeno del subdesarrollo como debido puramente a factores
internos (ej. las mismas politicas con las cuales el estado ha intentado
fomentar el desarrollo) y minimiza la influencia de factores externos que
pudieran estar operando (ej. ciclos de la actividad economica internacional,
tendencias en los precios de las exportaciones de los paises en vias de
desarrollo ("terms of trade"), etc.).
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- Dentro del nuevo contexto la
intervencion gubernamental en el mercado unicamente se justifica en la
provision de ciertos bienes publicos (ej. defensa nacional, justicia,
educacion, etc.) y para internalizar en la estructura de precios, y por ende
en la toma de decisiones de los agentes economicos, las externalidades
positivas y negativas que puedan estar ocurriendo (como desarrollo tecnologico
y da–o ambiental por ejemplo). Tambien se reconoce que la operacion del
mercado puede presentar algunas fallas ("market failures") apartandose de la
nocion ideal de mercado competitivo (ej.. monopolios, falta de informacion
etc.). En estos casos el estado debe intervenir para restablecer un correcto
funcionamiento del mercado a traves de politicas correctivas que remuevan la
falla (ej. introduciendo politicas de competencia en mercados cautivos o
monopolizados).
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- Durante los 80 estas ideas tomaron
mucha fuerza y su esfera de influencia se expandio considerablemente incluso
al estudio de fenomenos hasta el momento considerados de naturaleza
esencialmente politica. En este sentido cabe mencionar el trabajo seminal de
A. Krueger (1974), The Political Economy of the Rent Seeking Society,
que examinaba el otorgamiento de licencias de importacion en varios paises
durante el periodo de la postguerra. Este y una serie de trabajos posteriores
aplicaron conceptos de teoria economica al analisis de los incentivos de los
actores politicos, creando en el proceso un nuevo lenguaje y una serie de
arquetipos de la relacion entre el sector publico y el sector privado, cuyo
uso se ha extendido considerablemente dando lugar a la llamada nueva economia
politica ("new political economics"). El lenguaje y metodologia de analisis de
la nueva economia politica resulta sumamente efectivo para construir
argumentos que permiten desacreditar cualquier iniciativa del estado,
atribuyendola a la creacion y captura de rentas por parte de los actores
politicos a traves de sus intervenciones en el libre funcionamiento del
mercado.
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- En particular el analisis de economia
politica resultaba sumamente util para explicar fracasos de desarrollo
("development failures") que se venian acumulando desde los a–os 50 motivados
por condiciones domesticas (ej. por corrupcion masiva y captura del aparato
estatal). Tal es el caso de varios paises africanos cuyo fracaso no podia
explicarse exclusivamente con argumentos de dependencia u otros factores
externos. Es bien conocido el caso de Zaire bajo Mobutu Seko como un caso
extremo de "estado depredador" (Evans 1992) que calza al dedillo dentro del
marco conceptual de un "rent seeking society". El excelente analisis de Bates
Markets, Agriculture and the State in Tropical Africa (Bates 1989)
lograba explicar el subdesarrollo del sector agricola en Africa a traves de
conjunto de politicas e instituciones que desde el periodo colonial los
gobiernos imponian a ese sector para la extraccion de rentas.
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- En general, muchos de los patrones
conceptuales de la relacion gobierno-sector privado descritos en estos
trabajos para explicar fracasos de desarrollo son facilmente extensibles a
fenomenos que son lugar comun en todas sociedades modernas, como lo es la
presencia inevitable de cierto grado de corrupcion en el aparato
gubernamental. Esta literatura ha reforzado la tendencia del pensamiento
teorico actual a explicar la falta de desarrollo como causada principalmente
por las distorsiones de la intervencion estatal en el mercado, y sobrestimar
el tipo de resultados que pueden esperarse con la simple desregulacion y
retiro del sector publico del ambito economico. Otra tendencia que se ha visto
reforzada es la de ignorar o subestimar posibles factores externos que
pudieran seguir operando sobre las perspectivas de desarrollo.
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- Es importante mencionar que el
analisis de la nueva economia politica no resulta tan efectivo para explicar
exitos de desarrollo ("development successes") como es el caso de Corea del
Sur, Taiwan, y otros paises de industrializacion tardia ("late
industrializers"), donde el estado intervino activamente en la economia para
lograr con exito dramaticos avances socio-economicos. Paradojicamente, el
resurgimiento de la ortodoxia en politicas de desarrollo economico, ocurrio a
pesar de que toda la historia economica reciente y la exitosa experiencia de
desarrollo de los paises de industrializacion tardia (ej. Japon, Corea,
Taiwan, y mas recientemente Indonesia, Malasia, Tailandia etc.) contravienen
seriamente una gran parte de los supuestos teoricos de las prescripciones
ortodoxas. Incluso Hong Kong, pais que frecuentemente es citado como ejemplo
de desarrollo liberal, conto durante el arranque de su despues exitosa
industria textil y de confeccion, con un mercado de exportacion cautivo en los
paises del "commonwealth" britanico, a traves del sistema de "commonweath
preferences". Varios autores argumentan que el surgimiento de esta industria
textilera y de confeccion en Hong Kong, que se convirtio en el motor
impulsador del desarrollo posterior, jamas hubiera ocurrido en condiciones de
libre mercado dada la importante competencia de la industria textil japonesa,
con cuya calidad y precios no podia competir en ese entonces Hong Kong.
-
- Este breve recuento deja abierta la
pregunta de como, a pesar de la evidencia historica en contraposicion, logro
implantarse el actual pensamiento dominante en materia de desarrollo
economico. Dejando de lado por el momento posibles explicaciones de origen
geopolitico (lo cual amerita su propio articulo) y limitandonos al aspecto
teorico, el reconocido economista Paul Krugman en un articulo titulado
Cycles of Conventional Wisdom in Economic Development (1995) hace un
recuento precisamente de como ha cambiado pendularmente a todo lo largo de
este siglo el pensamiento dominante en desarrollo economico, alternando
sucesivamente entre ortodoxia y heterodoxia. Krugman ilustra por ejemplo como
el pensamiento prevaleciente hasta finales de los a–os 20 en desarrollo
economico se caracterizaba por su gran parecido al "consenso" actual otorgando
fundamental importancia a una libre operacion del mercado. La gran depresion y
crisis de los 30 abrio paso a la revolucion Keynesiana y una revision del
pensamiento sobre desarrollo que se tradujo durante la postguerra en un
alejamiento del laissez-faire y estrategias de politica activa e
intervencion de parte del estado para iniciar y promover el proceso de
desarrollo economico. Estas eran precisamente las ideas y literatura que se
ense–aban en las principales universidades norteamericanas e inglesas en esa
epoca, y en base a las cuales se montaron inicialmente los planes de
desarrollo africanos junto al retiro colonial y la independencia. En
Latinoamerica esas ideas se tradujeron en la politica de substitucion de
importaciones aplicada durante las decadas de los 50 y 60, la cual produjo un
desempe–o economico respetable, al menos del punto de vista del crecimiento,
duplicando practicamente el producto interno bruto entre 1950 y 1970.
Finalmente los "shocks" petroleros de los 70 y la crisis de los 80 han
coincidido con un nuevo movimiento del pensamiento predominante hacia la
ortodoxia descrita anteriormente, basada en una estrategia enfocada en el
sector externo, la desregulacion, liberalizacion, y privatizacion.
-
- En su articulo Krugman apunta que
estos movimientos pendulares del pensamiento predominante sobre desarrollo
economico lo que reflejan es precisamente, lo poco que sabemos realmente sobre
los procesos de desarrollo economico. Lo cual sugiere la necesidad de proceder
con cautela evitando la tentacion a adoptar explicaciones reduccionistas y
expectativas sobredimensionadas. La siguiente seccion examina algunos de los
resultados obtenidos tras el proceso de liberalizacion de los 90 en
Latinoamerica.
-
-
- 3. Liberalizacion y Globalizacion:
evaluacion preliminar de los resultados del proceso en Latinoamerica en el
ambito productivo.
-
-
- Aun reconociendo que existen
diferencias entre los procesos y resultados obtenidos por distintos paises
(ej. Chile y Colombia reflejan una tendencia distinta a Mexico y Argentina por
un lado, y Brasil a su vez otra), la evidencia empirica acumulada durante los
ultimos a–os en los paises Latinoamericanos permite hacer una examen
preliminar de las tendencias observadas desde 1990. Si bien resulta
metodologicamente complicado y quizas prematuro pretender establecer cualquier
relacion de causalidad, pueden observase ciertos patrones o tendencias
generales que han comenzado a manifestarse junto a la implantacion de
regimenes liberales que no corroboran las expectativas teoricas. Acotamos aqui
que si bien Venezuela se ha rezagado en este proceso, el analisis de las
tendencias observadas en otros paises puede informar la toma de decisiones en
nuestro pais.
-
- Para recapitular, uno de los supuestos
teoricos en los que se basaron las reformas liberales es que el proceso de
ajuste y de crecimiento eran complementarios (Guitian 1987). La literatura que
apoyaba las reformas especificaba que las economias debian pasar primero por
una fase de ajuste para lograr la estabilidad macroeconomica. Como la
principal fuente de inestabilidad se atribuyo a los deficits fiscales, podia
esperarse que una vez controlado el desbalance fiscal se lograra cierta
estabilidad macroeconomica (ej. control de la inflacion etc.). La segunda fase
de las reformas consistia en remover las distorsiones de la estructura de
precios para alinear los incentivos privados con la libre operacion del
mercado. La premisa era que el crecimiento surgiria entonces de una asignacion
mas eficiente de los recursos existentes y mayor utilizacion de la capacidad
instalada. A medida que la estabilidad macroeconomica y las reformas
estructurales echaran raices, podia esperarse que aumentara la inversion
domestica y se lograra un proceso de crecimiento auto-sostenido y a largo
plazo.
-
- El patron de comportamiento durante la
decada de los 90 en los paises latinoamericanos bajo regimenes de
liberalizacion muestra dos periodos bien definidos. El primero comprendido
entre 1990 y1994, hasta la crisis Mexicana, durante el cual la mayoria de los
paises experimentaron una extraordinaria afluencia de capitales, reduccion de
la inflacion junto a disciplina fiscal, apreciacion del tipo de cambio, y una
importante recuperacion del crecimiento (Brasil se mantuvo al margen de esta
tendencia hasta el inicio del "Plan Real" a mediados de 1994). El segundo
periodo, desde la crisis Mexicana hasta hoy, puede caracterizarse por la
aparicion de nuevas fuentes de inestabilidad macroeconomica de origen externo
y la nueva necesidad de ajuste, reflejada en la importante disminucion de los
flujos de capital externo, bajo ahorro interno, la incapacidad de las
exportaciones de financiar los importantes deficits comerciales de la region,
y el descenso de las tasas de crecimiento.
-
- Entre 1990 y 1995 pueden observarse en
Latinoamerica las siguientes tendencias generales que han acompa–ado el
proceso de liberalizacion:
-
- - Se ha logrado una importante
reduccion de la inflacion a nivel general dada la mayor disciplina fiscal y
monetaria y el enfasis puesto en la gestion macroeconomica hacia la
estabilizacion. Una muestra de 8 paises de la region indica que el deficit
fiscal se redujo de 4.2% a 2.2% del PIB entre 1990 y 1994. El promedio de
inflacion para la region en 1995 habia bajado a 25%, con varios paises
presentado una inflacion anual de menos de 10%. Esto representa un logro
significativo dada la tendencia a una gran inestabilidad de precios que
prevalecio en la region desde antes de los 80 , con serias
consecuencias.
-
- - La adopcion del nuevo marco de
politicas y las bajas tasas de interes prevalecientes en la OECD, motivaron
una reversion de la transferencia neta de capitales hacia afuera de la region.
La afluencia neta de capital repunto en 1990 y alcanzo un promedio anual de
62.000 millones de dolares entre 1992 y 1994. La reactivacion de la entrada de
capitales coincidio con la reanudacion del crecimiento economico cuya tasa
promedio anual aumento de 1.6% en 1983-90 a 3.6% entre 1991-94. En 1991 la
mayoria de los paises registraron crecimiento positivo invirtiendo la
tendencia negativa de los 80. El crecimiento promedio regional registro un
pico de 5.2% en 1994, el a–o de mayor afluencia de capital externo, mostrando
una severa contraccion a 0.4% en 1995 debida primariamente a la fuerte caida
de Mexico y Argentina. Sacando a estos dos paises del promedio regional el
crecimiento en 1995 es de 4%. Sin embargo se nota en toda la region despues de
1995 una fuerte tendencia a la disminucion de las tasas de crecimiento
logradas entre 1991-1994 ubicandose en el rango de 2.5% a 4% en la mayoria de
los paises. Estas son tasas a todas luces insuficientes para lograr una
significativa trasformacion productiva de la region e importantes avances en
la lucha contra la pobreza.
-
- - El flujo de capitales externos entre
1991-1994 se convirtio en una nueva fuente de inestabilidad macroeconomica
tendiendo a la apreciacion generalizada del tipo de cambio, y la aparicion de
importantes deficits comerciales por el financiamiento de consumo privado con
ahorro externo todo lo cual ha aumentado la vulnerabilidad externa de los
paises (importacion excesiva y altos deficits en cuenta corriente) y aumentado
la fragilidad de los sistemas financieros domesticos.
-
- - La afluencia neta de capital y la
recuperacion del financiamiento externo, junto a la necesidad de utilizar el
tipo de cambio nominal como anclaje para controlar la inflacion dentro de los
marcos de estabilizacion, estimulo la apreciacion significativa del tipo de
cambio real en la mayoria de los paises de la region. Esta revaluacion real
alcanzo un promedio ponderado de 24% entre 1990 y 1994 segun una muestra de 19
paises. La apreciacion del tipo de cambio en combinacion con la apertura
comercial tiende a desplazar la produccion nacional de bienes de exportacion
en favor de importaciones mas baratas, sobre todo si la apreciacion dura por
un periodo prolongado de tiempo. El sesgo anti-exportador de este mecanismo y
la destruccion de empresas que acarrea, analogo a la llamada "enfermedad
holandesa", tiende a deprimir la tasa de crecimiento y de generacion de
empleo, y a empeorar la distribucion del ingreso. Ademas tiende a apartar el
proceso de reestructuracion del aparato productivo y la nueva inversion de las
actividades de exportacion. La apreciacion sostenida que han incurrido los
paises Latinoamericanos sugiere que quizas se ha privilegiado demasiado la
meta de estabilizacion macroeconomica (ej. el control de la inflacion a traves
una politica cambiaria pasiva) en detrimento del logro de una reestructuracion
hacia el sector externo, que era uno de los objetivos importantes que
perseguian las reformas.
-
- - Ademas de servir de importantes
anclas a los precios internos y contribuir a controlar la inflacion, las
apreciaciones del tipo de cambio real motivaron la aparicion de deficits
comerciales cada vez mas grandes por el efecto combinado de la apreciacion del
tipo de cambio y la reduccion de las tarifas comerciales. En una muestra de 18
paises se observa que el deficit comercial (exceso de importacion sobre
exportacion) subio de un promedio de $ 9.000 millones entre 1983-90 a $53.000
en 1994. Fue precisamente esta tendencia de los marcos de politica adoptados a
la generacion de deficits comerciales insostenibles, aun bajo condiciones de
superavit fiscal, la que condujo a la crisis Mexicana a finales de 1994. La
region ya habia experimentado una situacion similar en forma de las crisis
financieras experimentadas por Argentina y Uruguay a finales de los 70, y por
Chile en 1981, cuando la apertura de los sistemas financieros y comerciales de
estos paises convivio con una apreciacion real del tipo de cambio y la
generacion de deficits comerciales que rapidamente se hicieron insostenibles
disparando nuevas devaluaciones, inestabilidad y el regreso a los
controles.
-
- - A excepcion de Brasil, ha cambiado
muy poco comportamiento de la exportacion en la region. Durante 1991-1994, en
promedio las exportaciones crecieron en valor a un 6% anual (si bien la cifra
es respetable sigue siendo exactamente la misma tasa registrada entre
1985-90), mientras que la importacion crecio anualmente al 16% (en comparacion
a 10% entre 1985-90). El alto crecimiento de la importacion en relacion a las
exportaciones, se vio reflejado en los deficits comerciales mencionados antes.
Cumulativamente entre 1990 y 1994 el PIB de la region crecio 15% (3.6% anual)
y las importaciones 69% (16% anual), todo lo cual refleja que gran parte de la
demanda agregada registrada como crecimiento se debio a crecientes
importaciones financiadas por la afluencia de ahorro externo.
-
- - La inversion en el sector productivo
no se ha recuperado y muestra una tendencia negativa en relacion decadas
pasadas siendo las tasas de inversion sumamente bajas (20% del PIB) en
relacion a las de otros paises recientemente industrializados (ej. Sureste
Asiatico 35% del PIB). A pesar del importante aumento en la afluencia de
capital externo, y la reduccion en los precios relativos de los bienes de
capital por la apreciacion de la moneda, la inversion domestica promedio en la
region bajo de 23% del PIB (1970-81), a 18.4% del PIB (1984-89), y a 17.8% del
PIB durante 1990-92, una disminucion porcentual de -0.6% del PIB en promedio.
La inversion en Latinoamerica ha tendido ha cierta recuperacion entre 1991 y
1994 subiendo el promedio de regional a 18.9% del PIB en 1994, con un nuevo
retroceso en 1995 a 17.9% del PIB regional principalmente por la situacion
adversa de Mexico y Argentina. En Venezuela el coeficiente de la inversion ha
pasado de 29% del PIB en 1980 a 14.7% en 1990, registrando una recuperacion
cercana a 20% del PIB entre 1991-1993 para descender nuevamente a 15.8% del
PIB en 1994 y disminuir por debajo de 15% del PIB en 1995, registrando ese a–o
el mas bajo indice de todos los paises Latinoamericanos (aun Mexico en medio
de la crisis registro mas inversion). Segun estimaciones de la CEPAL para
llegar a un crecimiento promedio del 6% anual en America Latina, el
coeficiente de inversion fija deberia superar el 26% del PIB. En 1995 solo
Chile, Colombia, Peru, Republica Dominicana, Panama, Honduras y Nicaragua
superaron estos niveles.
-
- - Se observa que solo una peque–a
proporcion del capital externo que ha ingresado a la region se ha destinado a
la inversion directa, y de esta una gran parte ha sido colocado en las
privatizaciones de empresas existentes orientadas al mercado interno (ej.
empresas de servicios publicos) en lugar de la creacion de nueva capacidad en
el sector de exportacion. La mayor parte de la afluencia de capitales
consistio de flujos de corto plazo (capital volatil) y no de inversion foranea
directa ("FDI"). Resulta revelador el hecho de que mientras que en Asia
Oriental la mayor parte (69%) del flujo total de capital externo entre 1991-93
, consistio de inversion foranea directa ($ 38 billones anuales), en
Latinoamerica solo el 35% del flujo total de capital externo consistio de
inversion foranea directa durante ese mismo periodo ($ 16.5 billones anuales).
Ademas del menor volumen de inversion foranea directa captado por
Latinoamerica, la mayor parte de esta inversion directa se destino a la compra
de activos existentes a traves de la privatizacion en vez de inversion en
nueva capacidad operativa. La mayor proporcion de la inversion que se observa
es inversion liquida de corto plazo, particularmente en activos financieros
(ej. papeles y acciones) y activos inmobiliarios.
-
- - La mayor parte del capital externo
captado por Latinoamerica durante 1990-1994 se ha caracterizado por ser
inversion liquida en activos financieros en vez de inversion en activos
fisicos en el sector productivo. La mismas politicas implantadas para reducir
la inflacion (ej. los distintos tipos de anclaje del tipo de cambio), han
conducido a oscilaciones de las tasas de interes y de los precios de los
activos que han abierto oportunidades de significativas de ganancias
especulativas a traves de la compra y venta de activos existentes. Estas
oscilaciones necesariamente acortan el horizonte de planeacion de las empresas
particularmente en el sector de exportacion, dado la incertidumbre sobre el
movimiento de largo plazo de las tasas de interes y el tipo de cambio.
-
- - Esto se refleja en la tendencia
observada en la composicion de la inversion en activos fijos (maquinaria y
equipo, construccion no residencial, y construccion residencial) muestra que
es la inversion en construccion residencial la que mas ha crecido, mientras
que la inversion en maquinaria e infraestructura todavia se mantienen
estancadas. Datos de 7 paises latinoamericanos (incluyendo Venezuela) sobre la
inversion bruta en activos fijos muestran que en conjunto para 1992 la
inversion fija total era todavia 8.2% menor que en 1981. Y entre los
componentes de esta inversion fija, la inversion en construccion residencial
en 1992 era 27.4% mayor que en 1981, mientras que en maquinaria era 10.6%
menor, y en construccion no residencial (infraestructura) 24.2% menor. Los
datos reflejan que los inversionistas siguen mostrado una tendencia a la
inversion en inmuebles residenciales (que son relativamente liquidos
comparados a la inversion en planta industrial) e inversion mas debil en
maquinaria, equipo e infraestructura. Entre 1994-1995 la inversion en
maquinaria ha mostrado cierta recuperacion mientras que la inversion en
infraestructura (que recae sobre todo en el sector publico) todavia se
encuentra muy deprimida . Estas tendencias no presentan un buen augurio para
los sectores productivos de la region.
-
- - La baja inversion productiva tiene
su paralelo en las bajas tasas observadas de ahorro domestico (ahorro como %
del PTB) que continuan su baja tendencia historica alrededor de 20% del PTB o
menos para la mayoria de los paises. En contraste, los paises mas exitosos del
sureste asiatico han aumentado sus tasas de ahorro domestico desde niveles
cercanos a los Latinoamericanos (20% del PTB) en 1970, a niveles cercanos al
33% del PTB durante los a–os 80 y 90. Solo Brasil y Chile han logrado ciertos
aumentos en las tasas de ahorro interno, basicamente debidos a un aumento el
ahorro privado. En Chile un cuarto del aumento registrado en el ahorro privado
entre 1980 y 1990 se debio a la introduccion de un nuevo sistema de pensiones
que actua como un mecanismo de ahorro domestico forzado. Aparentemente, se
necesitaran todavia mas estrategias de apoyo a la inversion para que Chile
pueda alcanzar tasas de ahorro e inversion comparables a las asiaticas
actualmente. La tendencia observada en el ahorro domestico de los paises
Latinoamericanos indica que la liberalizacion financiera, incluida la
eliminacion de la "represion financiera" (tasas bajas de interes mediante
controles), no han sido suficientes hasta ahora para lograr aumentar las tasas
de ahorro de la region a los niveles que se necesitarian para lograr un
proceso de crecimiento sostenido.
-
- - Se observa un patron en la
reestructuracion del aparato productivo que consiste en el regreso a areas que
tradicionalmente habian ofrecido ventajas comparativas como es la explotacion
de recursos naturales y primarios. En estas areas particularmente se observa
la introduccion, por parte de multinacionales y los grupos domesticos mas
grandes, de nuevas tecnologias que permiten mayor acceso y la explotacion
rentable de los recursos naturales disponibles. Las nuevas inversiones en
Venezuela para la explotacion de campos petroleros marginales son un ejemplo
de esta tendencia. Este es un patron que se observa aun en Chile, el pais de
la region que ha logrado tasas importantes de crecimiento durante mas tiempo.
Un analisis de la composicion del sector exportador de Chile muestra que un
87% de sus exportaciones se ubican en sectores no dinamicos con baja
elasticidad de demanda (ej. productos agricolas, papel, madera, minerales
etc.). Argentina sigue un patron similar. Solo Mexico y en menor grado Brasil
muestran una composicion del sector exportador mas parecida a las de Tailandia
o Malasia, con una mayor concentracion en sectores dinamicos (ej. partes
automotrices, equipo y partes de computacion, television y telecomunicacion,
maquinaria, productos petroquimicos especializados etc.). Muchos autores
sostienen que si bien es posible crecer por un tiempo con una estrategia
basada en la exportacion de recursos naturales con cierto valor agregado o
buscando nichos especializados (ej. como lo ha hecho Chile con ciertos
productos agricolas), no seria posible para la region mantener una estrategia
de crecimiento y desarrollo sostenido a largo plazo sin mover la estructura de
las exportaciones hacia los sectores dinamicos en un proceso continuo de
actualizacion y mejoria tecnologica ("industrial upgrading"). Mantener una
tendencia a regresar hacia la explotacion de ventajas comparativas estaticas
basadas en recursos naturales representaria para la region retomar una
division analoga del trabajo internacional prevaleciente a comienzos de este
siglo. Seria importante para Latinoamerica apalancar su actual inversion en
capital humano (ej. ingenieria local etc.) junto con la integracion regional
abierta para atraer mas inversion en sectores de alta tecnologia y valor
agregado como ha ocurrido hasta cierto punto en Mexico y Brasil.
-
- - En la reestructuracion del sector
productivo motivada por las reformas, tambien se observa un claro patron hacia
una mayor heterogeneidad del aparato productivo. Mientras las grandes empresas
con acceso a capital y nuevas tecnologias logran ubicarse en los mercados
internacionales, numerosas peque–as y medianas empresas sin acceso a
importantes fuentes de capital (por segmentacion del credito entre otras
razones), van quedando rezagadas o tienden a desaparecer con la apertura
comercial. Esto ha contribuido a la baja generacion de empleo productivo que
se observa en la region cuyo otro reflejo es el auge que ha tenido el sector
informal, y la tendencia a una mayor desigualdad y polarizacion del ingreso.
La polarizacion del ingreso es marcada entre los grupos sociales fuertes, (que
pueden aprovechar el proceso de apertura por su capacidad de incorporarse al
sector productivo de avanzada y su capacidad de acceso a las importaciones), y
las masas rezagadas que sufren el descenso en la generacion de empleo ademas
de venir arrastrando el impacto del descenso del gasto publico en educacion,
salud, y subsidios a alimentos populares desde el proceso que se inicio el
proceso de ajuste el los 80.
-
-
- - En la reestructuracion tambien se
observa una tendencia a la adopcion de tecnicas de manufactura flexible
principalmente por la gran empresa, con alto contenido de insumos importados,
lo representa un factor adicional que ha contribuido a debilitar la peque–a y
mediana empresa que habia surgido para suplir las cadenas productivas
nacionales antes de la apertura comercial. En general la apertura comercial ha
debilitado los encadenamientos productivos (ej. suplidores, etc.) entre las
peque–a-mediana y gran empresa nacional que se observaban en el aparato
productivo. La industria automotriz es un claro ejemplo de esta tendencia. La
globalizacion de la produccion ha representado un cambio significativo de la
estrategia de mercado de las empresas involucradas, que han pasado de un
modelo con un alto grado de integracion vertical y autoprovisionamiento de
partes y piezas, a fabricas que funcionan con menor integracion vertical, mas
aprovisionamiento externo de partes y subconjuntos, y menores esfuerzos de
ingenieria de fabrica. La tendencia es hacia un modelo organizacional mas
cercano al ensamblaje de componentes importados que a la fabricacion local
integrada.
-
- - La productividad de las economias no
ha registrado marcados avances. Esto refleja otra vez el patron de
heterogeneidad descrito antes. Mientras que la productividad de los factores y
mano de obra ha aumentado aceleradamente en los sectores modernos que han
logrado incorporar nueva tecnologia y actualizar su infraestructura
("industrial upgrading"), la productividad ha disminuido en los sectores menos
avanzados lo cual ha neutralizado el progreso general.
-
- Todas estas tendencias han conducido a
una baja generacion de empleo productivo, y tasas de crecimiento economico por
debajo de las que la region necesita para poder absorber la contribucion
demografica a la fuerza de trabajo y para poder empezar a hacer frente al
importante problema de pobreza rezagada desde los a–os 80. Quizas lo mas
preocupante en el ambito productivo es que a pesar de los importantes avances
logrados en tapar las causas internas de inestabilidad macroeconomica en la
region (ej. deficits fiscales y expansion monetaria), hasta ahora las se–ales
de precios "correctos" (tras la remocion de distorsiones y apertura), no dan
indicios de estar generando una "transformacion productiva" hacia actividades
economicas en sectores de exportacion con alto valor agregado, con alto
potencial de crecimiento, y ventajas comparativas dinamicas . En teoria se
esperaba que las se–ales del mercado conducirian naturalmente al proceso de
inversion y acumulacion de capital en los sectores de produccion exportable
que gozaran de ventajas comparativas para competir el mercado
internacional.
-
- Algunas interpretaciones
-
- Estas tendencias observadas durante
los 90 apuntan a que quizas se ha puesto demasiada confianza en la eficacia
automatica de las se–ales de los precios y las politicas macroeconomicas de
estabilizacion para estimular un proceso de crecimiento sostenido, con
estabilidad financiera, y una mejor distribucion del ingreso. Los resultados
obtenidos hasta ahora revelan que quizas los principios teoricos detras de las
reformas han sobrevalorado los efectos que pueden esperarse de la asignacion
eficiente de recursos a traves de la remocion de las distorsiones del mercado,
y han probablemente subestimado el papel que juegan la estabilidad externa y
la acumulacion de capital y ahorro domestico en el logro de un proceso de
crecimiento y desarrollo sostenido.
-
- Mas bien las tendencias descritas
arriba sugieren que las politicas excesivamente pasivas pudieran estar
fomentando la aparicion de nuevas fuentes de inestabilidad macroeconomica de
origen externo, y un patron de reestructuracion economica hasta ahora
deficitario y caracterizado por bajas tasas de acumulacion de capital, tasas
muy bajas de ahorro e inversion domestica, insuficiente orientacion externa, y
alta dependencia de insumos de importacion.
-
-
- Volatilidad de los flujos de
capital
-
- Los mecanismos a traves de los cuales
los flujos de capital y su volatilidad pueden fomentar inestabilidad
macroeconomica y disparar crisis financieras han sido objeto de bastante
literatura reciente. Algunas de las tendencias observadas (como la sustitucion
del ahorro interno por ahorro externo, la insuficiente concentracion de las
inversiones en sectores de exportacion para generar las divisas necesarias, la
apreciacion real del tipo de cambio, el aumento del sector no transable, y la
aparicion de importantes deficits comerciales) pueden combinarse con las
bruscas reversiones de las inversiones de cartera de corto plazo, o la simple
disminucion de la afluencia de ahorro externo, y provocar fuertes
fluctuaciones en las tasas de interes, tipo de cambio, y otros precios con
serias consecuencias para las economias regionales. Estas situaciones de
inestabilidad, aun en condiciones de equilibrio fiscal, obligan a severos
ajustes por las discrepancias entre ingresos y egresos cuando se enfrentan
condiciones externas adversas. Ademas afectan negativamente la vulnerabilidad
de los sistemas financieros domesticos a traves del aumento del riesgo
crediticio, y la induccion de altas tasas de interes que a su vez deterioran
aun mas la cartera de creditos y tienen efectos contractivos sobre la
inversion.
-
- Un punto controversial es el papel que
juegan los factores domesticos vis-a-vis factores internacionales (ej. tasas
de interes en USA) como causantes de los flujos de capital hacia la region. La
interpretacion ortodoxa implica que los flujos de capitales externos
representan la respuesta natural de los mercados financieros internacionales a
la adopcion de reformas estructurales y mejor gestion macroeconomica en los
paises. De acuerdo a esta interpretacion los flujos de capitales externos son
complementarios a las politicas domesticas de estabilizacion, y son causados
"endogenamente" por la adopcion de reformas de libre mercado. Por lo tanto los
flujos de capitales deberian mantenerse a medida que se sostuviera y
profundizara el proceso de reformas. De acuerdo a esta interpretacion la
crisis mexicana, por ejemplo, no debiera haber ocurrido ya que Mexico se habia
convertido en el pais referencia dentro del proceso de reformas en lo que
concierne a disciplina fiscal, privatizacion, desregulacion, e integracion
comercial. El creciente deficit comercial y su financiamiento externo estaban
ocurriendo entonces en respuesta a fundamentos economicos que representaban la
libre operacion del mercado.
-
- La interpretacion contraria ("no
ortodoxa") argumenta esencialmente que los flujos de capital externo son
"exogenos" en el sentido de que estan determinados por condiciones que escapan
del control de los paises que los reciben. Si este es el caso, y las reformas
domesticas juegan solo un papel secundario en atraer estos capitales, entonces
puede esperarse que la volatilidad de las condiciones externas (ej. cambios en
las tasas de interes internacionales) pudiera traer una reversion de los
logros obtenidos y la reaparicion de deficits externos junto a una nueva ronda
de ajuste.
- Los defensores de esta posicion citan
evidencia de que los flujos de capital externo hacia Latinoamerica en los 90,
ademas de iniciarse como un fenomeno simultaneo y comun para la mayoria de los
paises, han mostrado una significativa correlacion en todos los paises en
cuanto a su fluctuacion y el grado de apreciacion real y movimiento de los
precios de valores que han generado. Ademas a comienzos de los 90 la afluencia
de capitales se observo aun en paises como Brasil, que estaban aun sumergidos
en la inestabilidad de los 80 (en 1992-93 la inflacion brasile–a fue de 1149%
y 2489% respectivamente) y que no habian implementado reformas estructurales
significativas. En 1992 y 1993 Brasil absorbio flujos externos equivalentes a
$9.000 millones por a–o, casi lo mismo que absorbio Argentina en esos mismos
a–os cuando se encontraba en la fase mas intensa del proceso de privatizacion.
A pesar de la ausencia de reformas, Brasil presentaba en esa epoca de bajas
tasas de interes internacionales, atractivas oportunidades de retorno en
inversion financiera de corto plazo (ej. activos liquidos, depositos de corto
plazo, acciones etc.).
-
- La experiencia acumulada en
Latinoamerica durante la primera mitad de los 90 en cuanto a flujos de capital
externo, y la importante correlacion observada entre paises antes y despues de
la crisis mexicana, pareciera brindar apoyo a la teoria de que los movimientos
de capitales siguen expectativas auto-alimentadas (retroalimentacion positiva
que causa efectos de reba–o o estampida) y por tanto son susceptibles a
experimentar burbujas y colapsos. Esto trae a colacion preguntas esenciales
sobre la eficiencia de los mercados financieros internacionales (un punto
controversial pero que varios autores defienden) y la posibilidad de
implementar cierto tipo de regulacion sobre los movimientos de capitales para
desestimular los flujos volatiles de corto plazo y promover la captacion de
inversion productiva fija de largo plazo. Esto es precisamente lo que ha
venido haciendo Chile desde 1991 y en menor grado Colombia. Chile ha venido
aplicando una politica activa que incluye desincentivos a la afluencia de
capitales de corto plazo en forma de un encaje de 30% sobre el endeudamiento
externo de bancos y empresas. Ademas de practicar otras intervenciones
tradicionales como la esterilizacion y la politica cambiaria activa a traves
del ajuste del tipo de cambio y las bandas de flotacion del mismo. Estas
intervenciones han contribuido a cambiar la composicion de las entradas netas
durante los 90 hacia capitales de largo plazo.
-
- El debate teorico mencionado refleja
que sigue en pie la necesidad pragmatica de buscar estabilidad macroeconomica
atendiendo tanto las fuentes internas como externas de inestabilidad. Si bien
se han atendido durante los 90 las causas domesticas de inestabilidad y hay
hoy menor inflacion y mayor disciplina fiscal y monetaria en toda la region,
quedan por dise–arse los nuevos tipos preventivos de intervencion financiera
(incluyendo mejor supervision domestica) que permitan proteger a los sistemas
financieros domesticos y al aparato productivo de los cambios en los flujos de
capitales y variables financieras internacionales. El principio rector de las
nuevas politicas de estabilizacion a dise–arse seguira siendo el logro de la
estabilidad macroeconomica, pero atendiendo las causas de inestabilidad tanto
internas como externas. La evidencia acumulada durante los 90, refuerza las
lecciones de las crisis financieras que experimentaron Chile, Argentina y
Uruguay entre 1979-81, basicamente que una apertura financiera irrestricta
tiende a fomentar deficits comerciales insostenibles financiados con ahorro
externo de corto plazo. Parace necesario implementar politicas mas activas en
este frente para disminuir la vulnerabilidad externa y evitar la necesidad de
ajustes continuados que han aniquilado el crecimiento de la region por tanto
tiempo a un altisimo costo economico y social.
-
- Ahorro interno, inversion y
acumulacion de capital
-
- Resulta interesante notar que ni las
reformas aplicadas para otorgar un mayor papel al mercado en la asignacion de
recursos (incluyendo los esfuerzos de estabilizacion), ni la extraordinaria
afluencia de capitales que experimento la region a comienzos de los 90, han
conseguido mejorar significativamente el comportamiento de la inversion
Latinoamericana. Los incentivos para invertir continuan siendo debiles, o al
menos esto es lo que revela el comportamiento percibido por los
inversionistas.
-
- El debil comportamiento de la
inversion Latinoamericana viene manifestandose desde finales de los 70. En
primer lugar, el bajo crecimiento que viene arrastrando Latinoamerica desde
finales de los 70 (causado por la combinacion de mala gestion macroeconomica y
"shocks" externos), juega un papel muy importante en la baja inversion
observada. El largo proceso de ajuste durante los 80 determino una fuerte
contraccion de la demanda interna, la subutilizacion de los recursos
productivos, y el aumento de la capacidad ociosa, todo lo cual desalento la
acumulacion de capital al ubicar a los paises en un punto de operacion muy por
debajo de su potencial frontera productiva. A esto hay que agregar la gran
inestabilidad de precios (inflacion), y de otras variables como las tasas de
interes y el tipo de cambio, tambien han desestimulado la inversion productiva
y acortado el horizonte de planeacion de los inversionistas. Ademas varios
estudios reflejan un patron de complementariedad entre la inversion del sector
publico y el privado en Latinoamerica, particularmente la inversion publica en
infraestructura. El descenso sostenido en la inversion publica durante el
proceso de ajuste de los 80 y subsecuente deterioro generalizado de la
infraestructura, puede ser otro factor que ha contribuido a la baja inversion
privada. Por ultimo los inversionistas Latinoamericanos, ya sea por el
historial de inestabilidad de la region u otras razones, han exhibido siempre
un comportamiento extremadamente cauto y un bajo grado de compromiso con la
region manifestado en importantes fugas de capitales al menor asomo de
deterioro de las expectativas. Ambos factores actuan para materializar las
expectativas negativas ("self-fulfilling prophesies") y aumentar la
inestabilidad. Para ilustrar esta dinamica resulta interesante observar el
patron de inversion que experimento Chile al pasar del ajuste a la
recuperacion y el crecimiento. El estado liderizo la recuperacion de la
inversion con un aumento de la inversion publica (manteniendo el balance
fiscal) que fue seguido por los inversionistas extranjeros, los inversionistas
nacionales fueron los ultimos en reiniciar la inversion cuando se dieron
cuenta de que la inversion extranjera se estaba llevando las mejores
oportunidades.
-
- Una comparacion de Latinoamerica con
los paises Asiaticos en cuanto a la evolucion de las variables que
potencialmente determinan la inversion (ej. tasas de crecimiento, tasa de
interes real, la cantidad de credito disponible al sector privado como % del
PTB, la variabilidad del tipo de cambio real, la cantidad de deuda externa en
relacion a la exportacion) apunta a algunas conclusiones sobre la baja
inversion Latinoamericana. En todas estas variables la situacion
Latinoamericana ha sido menos favorable que la Asiatica. Cabe resaltar que en
los paises Asiaticos mas exitosos, fue el estado el que motorizo inicialmente
el proceso de inversion y crecimiento junto a la aplicacion de politicas
industriales para forzar la acumulacion de capital y la reinversion de las
ganancias. En estos paises la inversion foranea solo comenzo a aparecer en
forma importante una vez que los paises habian logrado comenzar a crecer
sostenidamente a tasas superiores al 5% anual. Tambien se observa un marcado y
progresivo aumento de la cantidad de credito disponible al sector privado,
apoyada en algunos casos por innovaciones institucionales para aumentar el
ahorro interno. Por otra parte se observa que en estos paises han prevalecido
tasas de interes real moderadas y menor variabilidad del tipo de cambio, todo
lo cual ha fomentado un mayor volumen y mayor productividad de la inversion en
relacion con Latinoamerica. La mayor estabilidad de estas variables en los
paises Asiaticos se logro a traves de una gestion macroeconomica prudente en
combinacion con cierto grado de represion financiera, y el uso exitoso de
controles sobre la afluencia de capitales.
- Cabe preguntarse, si ante el historial
de operacion desfavorable de todos los factores y variables que han incidido
negativamente sobre la inversion Latinoamericana, bastaran solamente las
medidas de liberalizacion, disciplina fiscal, y privatizacion para revivir un
solido patron de inversion que permita ser optimistas en cuanto a alcanzar un
crecimiento sostenido.
-
- En este sentido el caso Chileno vuelve
a ser revelador ya que su evolucion ha exhibido con anticipacion muchos de los
patrones que se observan en otros paises Latinoamericanos entre 1990-95. Chile
es el pais de la region que mas temprano inicio un proceso de reformas
liberales bajo Pinochet aplicando un paquete de politica bastante ortodoxo
entre 1973 y 1983, junto con una apertura irrestricta (arancel uniforme de
10%, libre movimiento de capitales, tipo de cambio fijo 1979-82). Durante este
periodo de politicas pasivas Chile no mostro un crecimiento significativo
(entre 2.5% y 2.9%), registro bajas tasas de inversion y ahorro domestico
(formacion bruta de capital fijo por debajo de 19%), crecientes deficits
comerciales, y ausencia de restructuracion hacia el sector de exportacion. El
creciente deficit comercial en condiciones de superavit fiscal por el boom de
importaciones del sector privado causado por la apertura comercial y
financiera. Este periodo desemboco en la crisis financiera de 1981-82 (cuando
el deficit comercial se hizo insostenible, en un proceso muy parecido a la
reciente crisis mexicana de 1994). La crisis chilena contravenia seriamente
los supuestos ortodoxos y recibio poca atencion internacional. En definitiva
durante 1974-83 Chile, con su rapido movimiento a un regimen completamente
abierto, exhibe un patron de tendencias similares a las que estamos observando
en otros paises de Latinoamerica entre 1990 y 1996 en proceso de creciente
liberalizacion.
-
- La crisis de Chilena de 1981-82 se
tradujo en la necesidad de un nuevo ajuste, pero marco el inicio de un nuevo
periodo para Chile donde el estado chileno paso a adoptar politicas mas
activas para crear una estructura de exportacion, a traves de buscar aumentar
la tasa de ahorro interno y la acumulacion de capital. Asi hacia finales de
los 80 Chile empezo a moverse en la implementacion de regulaciones al sistema
financiero y los flujos de capital orientadas a captar inversion de largo
plazo, adopto tambien el ahora famoso sistema de ahorro forzado a traves del
sistema de pensiones, y otros conjuntos de medidas (incluyendo la gestion
prudente del tipo de cambio) para promover una restructuracion mas favorable
al desarrollo de los sectores de exportacion. Estas politicas mas activas
hasta ahora se han traducido en un importante desarrollo del sector chileno de
exportacion (cabe resaltar que estas politicas no son precisamente reformas de
libre mercado).
-
- La experiencia Chilena entre 1973-1982
refleja nuevamente que el marco de politicas ortodoxo no trata adecuadamente
el problema del ahorro interno y la acumulacion de capital, y pone excesivas
esperanzas en que las se–ales de precio y las tasas de interes en condiciones
de libre mercado bastaran para solventar estos problemas. El problema de
lograr un proceso de acumulacion de capital para sostener el crecimiento
(modelo Harrod-Domar) figuraba de forma central en el pensamiento sobre
desarrollo que prevalecio entre los 50 y 70. Y motivo a muchos gobiernos
Latinoamericanos a distorsionar la economia para forzar una acumulacion de
capital sin atender la eficiencia de la inversion (ej. las empresas del estado
venezolano en Guayana son un ejemplo). La acumulacion ineficiente de capital
por el sector publico produjo pobres resultados y el retorno al rol
preponderante de la eficiencia a traves de las se–ales de precio correctas
dentro del nuevo paradigma de desarrollo. Uno de los retos de politicas
publicas que pareciera surgir de las tendencias observadas en los 90 y la baja
inversion que todavia se mantiene, es como dise–ar intervenciones de politica,
que actuando con el mercado y preservando la eficiencia, induzcan los aumentos
en el ahorro e inversion productiva privadas que son necesarios para lograr un
proceso de crecimiento sano y sostenido.
-
- Como se menciono anteriormente la
reestructuracion hasta ahora inducida por las reformas todavia deja abierta la
necesidad de fomentar la eficiente canalizacion de la inversion privada en
sectores de exportacion que ofrezcan oportunidades de creciente productividad
y generacion de empleo. Esta situacion conduce a la pregunta de si habria o no
lugar para el dise–o de nuevas formas de politica industrial en Latinoamerica.
Nuevas politicas industriales en el sentido de que lejos de volver a formas
caducas de subsidio, proteccion, y credito facil, fueran capaces de inducir un
mayor ahorro interno y una eficiente inversion del mismo. Las innovaciones
institucionales de ahorro forzado a traves del sistema de pensiones son un
posible instrumento a seguir como parte de estas nuevas politicas, aunque se
necesitaran desarrollar y experimentar varios instrumentos mas para lograr los
avances que se necesitan.
-
- Las nuevas formas de politica
industrial tendrian que operar dentro del reducido marco de accion para la
aplicacion de politicas selectivas o graduales que imponen hoy en dia el
regimen de libre comercio internacional (GATT-OMC) y la globalizacion de los
mercados financieros internacionales. Aun si imaginaramos poder superar las
importantes diferencias culturales, politicas, institucionales, y economicas
que separan a los paises Latinoamericanos de los "tigres" asiaticos; no seria
posible hoy para nuestros paises seguir politicas similares a las que estos
ultimos aplicaron con exito en su proceso de industrializacion tardia. Todo
esto presenta un gran reto de como armar un marco de politicas y
intervenciones a nivel micro o mesoeconomico para fomentar un proceso
sostenido de inversion y transformacion tecnologica en sectores que puedan
competir y expanderse internacionalmente. Aqui las nuevas politicas
industriales tendrian que apalancarse en la creacion de mercados para la
absorcion, difusion rapida, y eventual generacion de nuevas tecnologias. Un
posible componente seria explotar las oportunidades de sinergias en el sector
privado a traves de redes de informacion, fortalecimiento de los mecanismos de
cooperacion empresarial, coordinacion de inversiones, creacion conjunta de
centros de investigacion y extension tecnologica en los sectores que lo
justifiquen, y el movimiento coordinado hacia estandares internacionales. Otro
componente basico tendria que ser el esfuerzo sistemico y a todo nivel para la
actualizacion del capital humano, incluyendo un importante rol del sector
privado en la capacitacion tecnica ("apprenticeships") de los muchachos cuando
ingresan en la fuerza laboral al salir del sistema de educacion
publica.
-
- Cualquier modalidad que se
implementara de politica industrial e intervencion a nivel microeconomico
tendria que apoyarse en el pilar fundamental de una estabilidad macroeconomica
sostenida, para incentivar un horizonte de largo plazo en la inversion y su
orientacion productiva. Esto implicaria el requisito de que toda intervencion,
ya sea tecnologica, educativa, de mejora del capital humano, etc., se realice
en condiciones de balance fiscal o al menos deficits manejables. Esta realidad
apunta a la forzosa necesidad de una mayor y mas eficiente colaboracion entre
el sector publico y privado en el logro conjunto de los objetivos industriales
y de generacion de empleo que se planteen los paises. Indudablemente cualquier
planteamiento de este tipo debe descansar sobre un solido consenso politico y
un gran profesionalismo tanto de la burocracia publica como de los cuadros
gerenciales del sector privado.
-
- 4. Liberalizacion y Globalizacion:
tendencias observadas en el ambito social durante los 90
-
- Se ha examinado primero el ambito
productivo porque se considera que dadas las tendencias historicas en
Latinoamerica, el logro de un crecimiento economico importante y sostenido
sera un prerequisito para poder sacar adelante un porcentaje significativo de
la poblacion que se encuentra debajo de la linea de pobreza. Latinoamerica
siempre se ha caracterizado por una gran desigualdad en la distribucion del
ingreso y los avances que han logrado algunos paises en reducir la pobreza han
dependido en gran parte del aumento del crecimiento economico mas que de
medidas redistributivas. En cuanto a mecanismos de redistribucion del ingreso,
los paises Latinoamericanos en general se encuentran bastante atrasados y en
muchos casos muestran patrones regresivos (que benefician mayormente a la
poblacion de mayor ingreso) en su estructura fiscal y de gasto publico. El uso
relativamente bajo de impuestos a la propiedad en relacion al uso generalizado
de impuestos al consumo como el IVA, o el porcentaje de gasto publico en
educacion superior en relacion a la educacion primaria, son algunos ejemplos
de estos patrones regresivos. A continuacion se examinan algunas de las
tendencias observadas.
-
- Tendencias en la incidencia de
pobreza y su relacion con el crecimiento
-
- Las tasas de pobreza e indigencia
aumentaron significativamente en Latinoamerica durante los 80s por la
reduccion promedio anual del -1.1% en ingreso per capita que significo la
crisis de la deuda. Segun datos de la CEPAL en 1990 39% de los
Latinoamericanos vivian bajo la linea de pobreza (definida como 2 veces el
costo de la minima canasta basica) y 18% estaban por debajo de la linea de
indigencia (aquellos ingresos que no llegan a cubrir el costo de siquiera una
canasta basica). En 1980 estas cifran eran 35% y 15% respectivamente. El
crecimiento economico registrado entre 1990 y 1993 determino reducciones en la
incidencia de pobreza en varios paises. Sin embargo la mayoria de la region
todavia se encuentra con tasas de pobreza e indigencia mayores que las que se
observaban en 1980 y mas cercanas a la que caracterizaban a la region en
1970.
-
- En Venezuela por ejemplo los
porcentajes de la poblacion en estados pobreza e indigencia pasaron
respectivamente de 22% y 7% en 1981, a 34% y 12% en 1990, y a 33% y 11% en
1992, tras el fuerte crecimiento registrado en 1990 y 1991 (7% y 9,7%
respectivamente). Entre 1990 y 1992 el fuerte crecimiento registrado en
Argentina (8,8% y 8,6% en 1991 y 1992) coincidio con un importante descenso en
el porcentaje de pobreza e indigencia de 16% y 4% en 1990, a 10% y 1% en 1992.
El otro pais que registro importantes avances fue Chile, con cuyo crecimiento
(7,1% y 10,5% en 1991 y 1992) coincidio con un descenso en el porcentaje de
pobreza e indigencia de 35% y 12% en 1990, a 28% y 7% en 1992. Colombia por
ejemplo, aun gozando de relativa estabilidad macroeconomica durante este
periodo y creciendo al un promedio anual superior al 3% entre 1990 y 1992,
empeoro sus tasas de pobreza e indigencia de 35% y 12% de la poblacion en
1990, a 38% y 15% en 1992. Estos datos revelan que aparentemente se requerira
lograr tasas de crecimiento economico muy altas (superiores al 7% anual) para
lograr algunos avances en la reduccion de la pobreza. Hay que resaltar que el
periodo 1990-1993 coincidio con la gran afluencia de capital externo descrita
anteriormente y el logro de las mayores tasas de crecimiento registradas en
Latinoamerica durante los 90. La tendencia a lograr ciertos avances en la
reduccion de la pobreza se mantuvo tambien entre 1992 y 1994, pero la
importante reduccion del crecimiento y afluencia de capitales a partir de 1994
no presenta una panorama optimista.
-
- Aparte del descenso generalizado del
crecimiento a partir de la crisis Mexicana del 1994, se observa un factor
adicional que aparentemente ha impedido reducir la pobreza mas efectivamente
durante los 90 y que tiene que ver con un cambio en la relacion existente
entre el crecimiento del producto (PIB) y la evolucion de la tasa de
desempleo. Segun estudios de Naciones Unidas, durante los 90 se observa que el
logro de un nivel dado de crecimiento no ha contribuido a reducir el desempleo
en la misma proporcion que antes. Durante 1990-1995 a pesar del importante
crecimiento registrado en la region, la tasa regional de desempleo aumento. El
cambio observado en la relacion entre producto y empleo en los 90 pudiera
denotar la presencia de un factor estructural. Segun estos estudios este
cambio pudiera estar causado por la debil generacion de empleo productivo que
hasta ahora ha producido el proceso de reestructuracion de las economias
regionales.
-
- Tendencias en la generacion de
empleo productivo y desempleo
-
- En efecto, durante los 90 se observa
en Latinoamerica una debil expansion del empleo productivo particularmente en
los sectores de mayor productividad y altos salarios, y una creciente
concentracion del empleo en los sectores de menor productividad, como el
sector informal y trabajadores por cuenta propia. En consecuencia entre 1990 y
1995 se observo que un alto porcentaje de los nuevos puestos de trabajo eran
en sectores de baja productividad. El aporte del sector formal (medianas y
grandes empresas, profesionales y tecnicos, personal administrativo y sector
publico) a la generacion de empleo no agricola bajo de 47.9% a 44.3% a nivel
regional entre 1990 y 1994 segun datos de la OIT. Dentro del sector formal, se
observa una tendencia decreciente en la ocupacion en actividades industriales
incluso en cifras absolutas (15% de reduccion entre 1990 y 1995 ). En todos
los paises sobre los cuales se disponen datos el empleo industrial se redujo
en las empresas medianas y grandes. Dentro de este segmento solo en la
industria maquiladora (Mexico, Centroamerica y el Caribe) se mantuvo la
generacion de empleo neto.
-
- Aparentemente la perdida de empleo
industrial obedece a las incorporacion de innovaciones tecnologicas y
organizativas en las empresas mas grandes que si bien han aumentado la
productividad laboral de los trabajadores que pueden retener sus puestos, han
inhibido la generacion de mayor empleo. Por otra parte como se menciono en la
seccion anterior la reestructuracion no ha producido hasta ahora un dinamismo
suficiente en las exportaciones para compensar estas tendencias a la
disminucion del empleo industrial. La tendencia es hacia una concentracion de
empleo en el sector de servicios en actividades no transables (ej. comercio,
hoteles, restaurantes, actividades financieras y bienes raices) y la peque–a y
microempresa (este es un sector de empleo precario y que generalmente no goza
de una alta productividad).
-
- La concentracion de oportunidades de
trabajo en sectores de baja productividad se refleja en el hecho de que en
1995 el salario medio real todavia no ha recuperado los niveles de 1980, a
pesar del importante crecimiento que experimento la region entre 1990 y 1995.
Dentro de Latinoamerica Venezuela muestra la tendencia mas fuerte de deterioro
del salario real con una perdida de 34.2% entre 1990 y 1995.
-
- Polarizacion del ingreso
-
- La baja generacion de empleo en
relacion al crecimiento logrado, y su concentracion en sectores de baja
productividad ha exacerbado la polarizacion del ingreso en la mayoria de los
paises. Esta tendencia se observa a traves del cambio en la participacion del
ingreso nacional de los distintos sectores de la poblacion. El porcentaje
captado por el 25% mas pobre de la poblacion continua disminuyendo en casi
toda Latinoamerica encontrandose en niveles alrededor de 7% del ingreso
nacional. Entre tanto el porcentaje de ingreso captado por el 10% mas rico de
la poblacion ha seguido creciendo y se ubica por encima de 30% del ingreso
nacional en la mayoria de los casos. La tendencias a una creciente
polarizacion tambien se refleja en un aumento del coeficiente Gini en la
mayoria de los paises entre 1990 y 1996 (este coeficiente se usa como
indicador del grado de desigualdad en la distribucion del ingreso).
-
- La tendencia hacia una mayor
polarizacion del ingreso y exclusion social de importantes sectores de la
poblacion es una tendencia, no solo Latinoamericana, sino mundial que se ha
intensificado junto al avance del proceso de liberalizacion, globalizacion y
progresiva contraccion del gasto publico en rubros sociales. En lineas
generales el mecanismo a traves del cual se propaga la creciente polarizacion
del ingreso pudiera describirse como sigue: Basicamente los sectores mas
pobres de la poblacion, que cuentan con menor educacion y vienen arrastrando
importantes perdidas de ingreso desde los 80, no se encuentran en capacidad de
incorporarse a los sectores modernos de mayor productividad y aprovechar las
oportunidades que puede abrir la globalizacion. Este patron es agravado por el
hecho de que la generacion de empleo en estos sectores de mayor productividad
se ha manifestado como bastante exigua durante los 90, y no precisamente por
razones coyunturales. La polarizacion se acrecienta a medida que la mayoria de
las oportunidades de empleo se concentran en los sectores de baja
productividad e informal, y la brecha de productividad se hace mas grande
entre el sector globalizado y el resto. La clase media se ha visto tambien
impactada en la mayoria de los paises por la desaparicion o contraccion de
importantes numeros de peque–as y medianas empresas orientadas al mercado
interno tras la apertura comercial.
-
- Algunos autores argumentan que otro
factor que ha agravado el proceso de polarizacion social, y la tendencia a un
bajo crecimiento y alto desempleo, tanto en el mundo industrializado como el
vias de desarrollo es el hecho de que la globalizacion del mercado financiero
internacional impone un "bias" deflacionario a las politicas nacionales que
pueden ejercer los paises. Basicamente las unicas opciones de politica son la
restriccion monetaria y fiscal, cualquier politica de expansion de la demanda
es inmediatamente castigada por los mercados internacionales. Estos autores
defienden la idea de volver a un esquema internacional de mayor coordinacion
macroeconomica entre los paises industrializados para poder reactivar el
crecimiento de la economia mundial a los niveles que experimento hasta los 70,
a traves de la implementacion coordinada de politicas mas expansivas. Quizas
si continua aumentando el desempleo masivo en Europa se genere la voluntad
politica necesaria para considerar estas alternativas. Por ahora la
prescripcion de las instituciones mas influyentes es la de desregular lo mas
posible el mercado laboral a traves de desmontar requisitos de salario minimo
y contractuales para agilizar la absorcion de trabajadores segun se abran
oportunidades en el mercado ("labor market flexibility"). Esta es la
prescripcion que se esta promoviendo en los foros internacionales mas
importantes para atacar el pobre desempe–o en la generacion de empleo. Por
ahora no se menciona siquiera la posibilidad de intentar utilizar una mayor
coordinacion macroeconomica internacional para otro objetivo que no sea lograr
ajustes en el tipo de cambio entre las monedas mas fuertes (dolar, marco,
franco, yen).
-
- Algunos paises con marcos laborales
excesivamente rigidos que inhiben la generacion de empleo (como Venezuela)
pudieran beneficiarse de lograr mayor flexibilidad en su mercado laboral. Sin
embargo la experiencia de los paises que han "flexibilizado" completamente su
mercado laboral apunta a la aparicion de nuevos tipos de marginalizacion
basada esta vez en el empleo precario. Por ejemplo un trabajo reciente sobre
el mercado laboral chileno concluye:
-
- "El "milagro economico" Chileno de la
ultima decada se ha construido sobre una estrategia de crecimiento de la
exportacion que requiere bajos salarios, un alto grado de "internal
oligopsony" (15 grandes empresas compran gran parte de la produccion agricola
interna y la canalizan a la exportacion), y un mercado laboral flexible con
severas restricciones sobre los sindicatos. En el proceso, se ha creado un
numero suficiente de empleos para lograr reducir el desempleo drasticamente;
pero las practicas de contratacion prevalecientes han fomentado condiciones de
empleo precarias para la mayor parte de la fuerza de trabajo."
-
- "El elemento mas importante de la
pobreza en el Chile actual, no es el desempleo ni la marginalizacion, sino el
empleo asalariado precario. El individuo ya no esta limitado por el empleo
esporadico en una sola compa–ia, pero encuentra trabajo mas regular en base a
contratos de corto plazo con varias compa–ias, o se mete en varios trabajos al
mismo tiempo. Asi la pobreza ya no puede expresarse simplemente en terminos de
desempleo y marginalidad pero se reproduce en nuevas formas y entre estratos
mas amplios de trabajadores. Esto pone limites a las estrategias o politicas
redistributivas que se concentran en el sector informal o en la microempresa.
Las condiciones para una mayor equidad ya no pueden construirse en base a un
gasto social creciente o mas focalizado. Hay una necesidad creciente de
construir mercados mas transparentes, compa–ias mas abiertas y menos
autoritarias, mayor acceso a educacion y entrenamiento, mas oportunidades de
participacion y organizacion laboral, y politicas de ingreso y eficiencia
basadas en una justa distribucion de los aumentos de la productividad. Todos
estos son elementos decisivos en un nuevo tratamiento de la clase trabajadora,
dentro del nuevo contexto de desarrollo y democracia, en la peque–a economia
abierta de Chile".
-
- Sumario de las secciones 3 y 4
-
- El patron observado de evolucion
economica durante los 90 no permite ser muy optimista en cuanto a que
Latinoamerica este en camino de lograr un proceso de crecimiento sostenido y
de suficiente magnitud para hacer frente al importante problema social y altos
indices de pobreza que presenta la region. Aunque el insatisfactorio desempe–o
del crecimiento y reestructuracion regional tras varios a–os de reforma sigue
siendo una gran fuente de polemica, las tendencias observadas durante la
primera mitad de los 90 reflejan un "trade off" aparente entre los objetivos
de las politicas adoptadas para mantener la estabilidad y el objetivo de
promover un crecimiento sostenido a largo plazo (Dornbush y Werner
1994).
-
- Aparte de esto se ha puesto en
evidencia nuevamente que las fuentes de inestabilidad economica en la region
no son solo de origen interno, y que aun en condiciones de superavit fiscal y
baja inflacion, importantes factores externos pueden tener una marcada
incidencia desestabilizadora a un gran costo economico y social. Esta realidad
sugiere la necesidad pragmatica de mejorar aun mas la formulacion de politicas
e ir mas alla de la simple liberalizacion como estrategia de desarrollo. Por
supuesto manteniendo los logros hasta ahora logrados por las reformas (de otra
forma seria un salto atras, un "break-back" en vez de un "break-through"). Los
nuevos retos que se plantean tienen que ver con el dise–o de estrategias que
refuercen aun mas la estabilidad de la region, disminuyan la vulnerabilidad
externa, aumenten el ahorro domestico, y generen mayor dinamismo en la
inversion productiva, la generacion de empleo, y la distribucion del ingreso.
Para esto se hara necesario que los paises Latinoamericanos dise–en nuevos
tipos de innovaciones institucionales e intervenciones a nivel micro y
mesoeconomico que puedan operar con, y incluso crear nuevos mercados y
acelerar su accion hacia el logro de estos objetivos en condiciones
crecimiento, diversificacion y expansion del sector externo.
-
- La alternativa es seguir esperando que
las reformas hasta ahora implantadas produzcan por si solas un proceso de
desarrollo mas dinamico que el hasta ahora observado. La version oficial es
que hay que seguir esperando para cosechar resultados. Sin embargo la
evidencia acumulada en Latinoamerica en los paises que mas tiempo han pasado
en proceso de ajuste y desregulacion, el reciente repunte de las tasas de
interes en Estados Unidos, y el grave problema de pobreza acumulada,
parecieran indicar que ha llegado el momento de dejar atras posturas
ideologicas y dicotomias obsoletas (ej. estado-mercado,
estructuralismo-ortodoxia) y proceder con pragmatismo a enfrentar
conjuntamente nuevos retos en la formulacion de politicas de desarrollo,
tomando lo bueno y dejando lo malo, de lo que se ha aprendido en Latinoamerica
en los ultimos 20 a–os.
-
- 5. Implicaciones para
Venezuela
-
- La discusion anterior pinta un
panorama del reto creciente que tendran que enfrentar la formulacion de
politicas publicas en el pais, aun despues de que se logre el proceso de
liberalizacion, para encauzar a Venezuela en un proceso de desarrollo
sostenido durante la proximas decadas. Una caracteristica importante de ese
desarrollo tendra que ver con el fomento de la inversion, el ahorro, y la
diversificacion y creciente orientacion externa del aparato productivo no
petrolero. Otra caracteristica igualmente importante tendra que ver con la
inversion sostenida en capital humano y la reversion del proceso de
desintegracion y empobrecimiento de importantes sectores de la poblacion para
poder garantizar la gobernabilidad. Finalmente ambos objetivos tendran que
lograrse en un ambiente de estabilidad macroeconomica y disminucion de la
vulnerabilidad externa para poder mantener vivo el crecimiento que se logre en
el pais. La experiencia de la mayoria de los paises Latinoamericanos despues
del proceso de ajuste de los 80 y liberalizacion de los 90, apunta a que
quizas tendremos que aprender nuevas formas de "ayudar" la operacion de los
mercados para el logro de estos objetivos.
- Escapa del alcance del presente
articulo el intentar esbozar con mas detalle cuales seran las caracteristicas
especificas de las innovaciones institucionales y nuevos instrumentos, que
tendra que desarrollar Venezuela para moverse hacia los objetivos planteados.
Esta es una agenda de investigacion abierta que representa un importante reto
intelectual para las nuevas generaciones del pais, y donde tendra que
trabajarse en esbozar propuestas sectoriales en todos los ambitos de politicas
publicas: social, industrial, de crecimiento, de gestion macroeconomica, de
ahorro/inversion, de medio ambiente etc.
-
- Cabe resaltar que se dispone
actualmente de una enorme experiencia acumulada a traves de la experimentacion
de otros paises que han reaccionado primero que nosotros al nuevo ambito
economico mundial. Sin embargo la busqueda de un modelo adecuado de desarrollo
que pueda operar dentro de las limitaciones que imponen las nuevas estructuras
economicas globales a las iniciativas nacionales no sera facil. El regimen
internacional de libre comercio y la reducida autonomia de los paises de hacer
politica macroeconomica independientemente de los mercados financieros
internacionales, imposibilita hoy dia intentar replicar los ejemplos mas
recientes de industrializacion exitosa en la historia economica (paises del
sureste asiatico). Aunque todavia pueden tomarse algunas lecciones de esas
experiencias, la nueva situacion mundial plantea la necesidad y el reto de
tener que innovar.
-
- Para que Venezuela pudiera moverse con
exito mas alla de la liberalizacion, hacia una formulacion de politicas de
desarrollo como la planteada los siguientes consideraciones serian
necesarias:
-
- - Lejos de creer que la reduccion del
estado venezolano y su retiro del ambito economico nacional producira
automaticamente desarrollo, el panorama que se asoma es mas bien que el estado
venezolano tendra que prepararse para enfrentar enormes retos en la
formulacion de politicas y el mantenimiento de la estabilidad macroeconomica.
Actualmente ni el estado venezolano, ni los partidos politicos, cuentan con el
capital intelectual ni las instituciones para emprender con exito estas
labores. Se hace cada dia mas inevitable un proceso de renovacion del estado
que implique una profunda renovacion institucional y la incorporacion de
nuevos contingentes de capital humano capacitado al aparato publico venezolano
a todo nivel. Pudiera empezarse con la intensificacion y progresiva extension
a todo el aparato publico de los esfuerzos aislados de renovacion que se han
venido haciendo (ej. SENIAT, MIC, decentralizacion etc.).
-
- - Es cada dia mas urgente lograr un
consenso politico en el pais sobre el que se fundamente un esfuerzo de
desarrollo y un horizonte de planeacion de largo plazo. A menos que Venezuela
este dispuesta a quedarse rezagada completamente en el proceso de
modernizacion economica,(y a atrasarse aun mas en relacion a otros paises
Latinoamericanos y Asiaticos que en los 60 eran mucho mas pobres que nosotros
y ahora son mucho mas ricos), sera necesario vencer el cortoplacismo
quinquenal y la rencilla partidista que ha dirigido nuestras politicas de
desarrollo y que han producido los pobres resultados que hoy sufrimos. Si el
pais no es capaz de lograr ese consenso politico la alternativa es continuar
en un proceso de empobrecimiento y polarizacion creciente (una
"Africanizacion" si se quiere), que aunque enlentecida por la renta petrolera,
probablemente conducira a la anarquia, la ingobernabilidad, y los
autoritarismos.
-
- - El pais tiene durante la proxima
decada una importante carta de maniobra , para bien o para mal, en la renta
petrolera. La aceleracion de la demanda petrolera mundial por el crecimiento
de los mercados energeticos del sur (ej. China, sureste asiatico, etc.)
pareciera indicar que vamos a poder gozar de un nuevo y prolongado "boom"
petrolero. Este "boom" representaria si se quiere la ultima oportunidad para
el pais de emprender un proceso de desarrollo sostenible sin tener que empezar
de cero (como tuvieron que hacer Corea o Taiwan). Ya que con el creciente
grado de innovacion tecnologica mundial y el marco internacional para combatir
el cambio climatico apoyado por la OECD, parece inevitable que el mercado
energetico mundial se aleje cada vez mas de los combustibles fosiles.
Pareciera posible asegurar que en los proximos 20 a–os ya el petroleo perdera
su supremacia actual.
- - La renta petrolera bien manejada,
incluyendo la creacion de un fondo de estabilizacion, le permitiria a
Venezuela cierto grado de libertad para emprender politicas sociales,
educativas e industriales que si son bien dise–adas pueden rendir cuantiosos
beneficios. Se puede argumentar que las inversiones mas importantes pudieran
ser asegurarle niveles minimos de nutricion y salud a la poblacion mas pobre;
hacer un esfuerzo sistematico en mejorar la educacion primaria actual; y
emprender una politica para fomentar la absorcion, difusion, adaptacion, y
generacion de nuevas tecnologias y aumentar la productividad y diversificacion
del aparato productivo a todo nivel (ej. peque–a y mediana empresa,
agricultura, turismo etc.).
-
- - La renta petrolera mal manejada
implicaria una apreciacion real sostenida, mayor desindustrializacion y vuelco
a negocios de importacion o ensamblaje, demorar aun mas la inevitable reforma
del estado, y entre otros vicios, la profundizacion de la estructura y
relacion clientelar entre el estado, los partidos, y el sector productivo.
Todo lo cual llevaria a prolongar el subdesarrollo y baja diversificacion del
aparato productivo y regresar a los patrones aberrantes que han llevado al
pais a su estado de empobrecimiento actual. El costo de seguir esta
trayectoria seria altisimo ya que como dijimos antes, el mercado energetico
mundial cambiara completamente en las proximas decadas, y nos encontrariamos
al final del "boom" con una estructura economica completamente aberrada e
incapaz de sostener al pais en su nueva era "post-petrolera".
-
- - Aparte de ensayar una formulacion de
politicas mas activas para buscar acelerar su proceso de desarrollo, es
importante para Venezuela comenzar a mirar un poco mas hacia afuera para poder
insertarse estrategicamente dentro del nuevo ambito Latinoamericano y mundial
y comenzar a desarrollar posicionamientos y alianzas estrategicas diferentes a
las de su (todavia no superado) rol como pais petrolero. Algunas de las
oportunidades que aqui existen serian la de apalancar nuestra ventajosa
posicion geografica e ingenieria local para promover al pais como polo ("hub")
de comunicaciones, servicios, y transporte tanto intra-latinoamericano
(MERCOSUR-Pacto Andino-NAFTA) como entre Latinoamerica y Europa. Otra
oportunidad es la de desarrollar posiciones conjuntas con otros paises
amazonicos (junto a Brasil, Colombia, Ecuador y Peru) para apalancar nuestros
importantes recursos naturales y la posicion como productor energetico (tanto
hidroelectrico como petrolero), dentro de la agenda de negociacion
internacional sobre medio ambiente para lograr concesiones (ej. transferencias
tecnologicas y de otros tipos) a cambio de garantizar una gestion
ecologicamente idonea y la proteccion de la cuenca amazonica. Todo esto
resalta la necesidad de desarrollar una mayor sofisticacion de la politica
ambiental y la politica exterior del pais, a la par de las otras politicas de
desarrollo mencionadas anteriormente.
- Finalmente para concluir lo mas
importante seria reconocer que Venezuela tendra que hacer un esfuerzo titanico
de desarrollo durante las proximas decadas. Este proceso apenas estaria
iniciandose con la transicion a un regimen mas abierto y la remocion de las
distorsiones de precio acumuladas. La liberalizacion, mas que un piloto
automatico, representa el primer paso de un largo camino que implicara nuevos
retos para la formulacion de politicas en el pais. Por esto es importante
evitar la tentacion de caer en el reduccionismo creciente de que con la simple
liberalizacion nos encausaremos deterministicamente en una trayectoria unica
de desarrollo creciente y convergencia con los paises industrializados. Es
importante que las nuevas generaciones eviten las simplificaciones de origen
ideologico o teorico y se aboquen desde ya a manejar el reto del desarrollo
venezolano en toda su complejidad politica, economica, social e
institucional.
REFERENCIAS
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drawing conclusions for development, South Centre, Geneva, Switzerland,
November 1996.
2 _. Ibid 1
3 .- Ibid 1
4 ._ UNCTAD. Trade and Development Report
1995, Chapter II.
5 ._ UNCTAD. Trade and Development Report
1995, Chapter II.
6 _. A. Barros de Castro. The State
Business and the restoration of the neoclassical paradigm. ECLAC Review 58,
April 1996.
7_. Rosenthal G. La evoluci\n de las
ideas y polRticas para el desarrollo. CEPAL Review, December
1996.
8 . Evans. The State as Problem and
Solution en Haggard, Kaufman (eds.) "The Politics of Economic Adjustment:
International constraints, distributive conflicts, and the State".
9 _. P. Krugman. Cycles of
Conventional Wisdom in Economic Development. International Economic Affairs
(1995)
10 . Guitian M. Adjustment and
Economic Growth: Their fundamental complementarity. in "Growth Oriented
Adjustment Programme". IMF and World Bank (1987)
11 . Frenkel Roberto. Macroeconomic
Sustainability and Development Prospects: Latin American Performance in the
1990s. UNCTAD discussion paper No. 100. Agosto 1995.
12 . Datos tomados primariamente de
publicaciones recientes de UNCTAD y CEPAL, para el momento de escribir este
articulo desafortunadamente no tengo a la disposicion los datos del BID que
espero conseguir para la revision.
13 . Ffrench-Davis Ricardo PolRticas
Macroeconomicas para el Crecimiento. Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras de balanza de pagos y cuentas nacionales
de 19 paises.
14 . Fuente: CEPAL sobre la base de
cifras de balanza de pagos y cuentas nacionales de 19 paRses.
15 . Fuente: CEPAL sobre la base de
cifras de balanza de pagos y cuentas nacionales de 19 paRses.
16 . Ffrench-Davis Ricardo Politicas
Macroeconomicas para el Crecimiento. Revista de la CEPAL, Diciembre
1996.
17. Fuente: CEPAL sobre cifras oficiales
transformadas en dolares a precios constantes de 1980.
18 . Segdn calculos del UNCTAD
Secretariat. Trade and Development Report 1995.
19 . UNCTAD. Trade and Development Report
1995, Chapter II.
20 . UNCTAD. Trade and Development Report
1995, Chapter II.
21 . A.Hofman. Capital stock estimates
in Latin America. Cambridge Journal of Economics (1995). cita en UNCTAD
Trade and Development Report 1995.
22. Marfan M., Bosworth B. Saving,
Investment, and Economic Growth en "The Chilean Economy-Policy Lessons and
Challenges. Bosworth, Dornbush, Lab<n (eds.). 1994 Brookings
Institution.
23 . Benavente, Crespi et al. Universidad
de Chile. La transformacion del desarrollo industrial de America Latina.
en Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.
24 . Ver analisis de UNCTAD, Trade and
Development Report 1996, pagina 127.
25 . Benavente, Crespi et al. Universidad
de Chile. La transformacion del desarrollo industrial de America Latina.
en Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.
26 . Benavente, Crespi et al. Universidad
de Chile. La transformacion del desarrollo industrial de America Latina.
en Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.
27. Rosenthal G. La evolucion de las
ideas y politicas para el desarrollo. CEPAL Review, December
1996.
28. Entre ella varios trabajos recientes
del BID.
29. Frenkel Roberto. Macroeconomic
Sustainability and Development Prospects: Latin American Performance in the
1990s. UNCTAD discussion paper No. 100. Agosto 1995.
30. Aninat E. y Larrain C. Flujos de
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41. Este es un tema que ha desarrollado
Roberto Smith.