La regulación del servicio de agua potable y desagües cloacales típicamente incluye el establecimiento de metas de cobertura a alcanzar en plazos relativamente extensos cuando la cobertura inicial es muy baja. En el caso de la concesión del servicio en el Gran Buenos Aires, además, tal expansión debe realizarse según metas de cobertura definidas en los planes quinquenales, previendo completar el 100% del área concesionada al fin de los 30 años de la concesión.

En ese sentido, y adoptando una perspectiva de largo plazo tendiente a perfeccionar el diseño regulatorio en el momento más conveniente, queda aún pendiente una discusión amplia de los criterios objetivos que deberían guiar la determinación de las áreas de expansión del servicio, cuál es la razonabilidad de imponer metas de expansión y hacia quién deben estar dirigidas. Lógicamente, el problema económico es asignar inversiones de forma tal de maximizar el bienestar social, para lo cual se deben determinar prioridades sobre el sendero de expansión.

En esta nota se analiza esta cuestión enfatizando la complementariedad que debe procurarse entre la regulación y los incentivos privados, tanto del concesionario como de los usuarios potenciales. En ese sentido, tanto la estructura tarifaria como la compensación de inversiones privadas por obras de terceros que se anexan a la red resultan de particular importancia. Asimismo, también es importante notar que dependiendo de cómo se resuelvan estas dimensiones el criterio para diseñar los planes de expansión obligatoria debe ser distinto.

Considerando un bien o servicio arbitrario en la economía, la provisión de equilibrio es aquélla que resulta donde se igualan la oferta y la demanda del mismo. El sistema de precios permite encontrar esta solución, igualando así las voluntades de pago de los consumidores con la voluntad de oferta de los productores. Si el contexto de producción o provisión es competitivo, la voluntad de oferta refleja el costo de los recursos utilizados en el incremento de producción (costo marginal), de forma tal que en el equilibrio (competitivo) se iguala la voluntad de pago de los consumidores con los costos (marginales) de producción. Por el contrario, si el contexto de provisión es, en el extremo, monopólico, la voluntad de oferta será menor porque todo incremento llevaría asociado una reducción en el precio de las unidades previamente vendidas, y por ende el equilibrio libre llevaría a un menor nivel de producción.

Desde el punto de vista de la evaluación social de estos distintos equilibrios, el segundo es obviamente ineficiente por cuanto la reducción del precio de las unidades inframarginales representa una transferencia entre la empresa y los consumidores, de forma tal que la decisión privada no conduce a una igualación entre valoración por la demanda y sacrificio de recursos detrás de la producción adicional, llevando típicamente a una intervención regulatoria tendiente a la eliminación de dicho monopolio si fuese legal, o a la regulación tarifaria si el mismo fuese "natural" y permitiera así una producción más eficiente. Con la regulación tarifaria en el nivel apropiado, la consideración estratégica del monopolista desaparecería (vgr., el precio no se altera al aumentar la producción), y el nuevo equilibrio del monopolio regulado se daría donde el precio regulado se iguala con el costo marginal (sin necesidad de regular el nivel de provisión).

Sin embargo, tanto el equilibrio competitivo como el que resulta del monopolio regulado antes comentado son "socialmente eficientes" si no existen costos o beneficios adicionales que no son considerados por los consumidores y oferentes. Así, la provisión socialmente óptima es aquélla donde se igualan el beneficio marginal social con el costo marginal social, resultantes de "corregir" las funciones privadas (oferta y demanda) sumando beneficios y costos externos a las mismas. Así, por ejemplo, si existe un 10% de usuarios potenciales en el área regulada cuyos ingresos son cero y por ende tienen "voluntad de pago" también cero, siendo el resto de la población suficientemente pudiente (de forma tal que su voluntad de pago por el servicio supera al costo marginal de provisión), el nivel de provisión privadamente óptimo es del 90%, pero las externalidades positivas detrás de la incorporación del 10% restante de la población al servicio pueden llevar el nivel de provisión socialmente óptimo al 100%.

Ahora bien, una cuestión distinta a determinar el nivel de provisión socialmente óptimo es determinar cuál es el sendero y la velocidad óptima de la expansión necesaria para alcanzar dicha cobertura. Naturalmente, si los costos de adaptación (inversiones hundidas) requeridos para lograr la "cobertura objetivo" son nulos, el problema es trivial: el ajuste sería instantáneo. Sin embargo, al tratarse de un servicio en redes, con fuertes inversiones hundidas y con un nivel de cobertura inicial muy distante del objetivo, estos aspectos son posiblemente cruciales.

En ese sentido, continuando con la evaluación desde el punto de vista social, el sendero de expansión debe diseñarse para maximizar el valor presente de la cobertura. Si no existen relaciones de interdependencia temporal, ello significa realizar primero aquellas inversiones que producen una mayor diferencia entre la valoración de la demanda y el costo social incremental relacionado. Sin embargo, puesto que tales relaciones intertemporales seguramente existan en la función de costos (vgr., ciertas inversiones genéricas podrían no sumar cobertura inmediatamente pero en cambio permitirían menores costos futuros en inversiones secundarias), el problema es más complejo y en particular su solución depende del "grado de impaciencia" (o "tasa de preferencia temporal"). Si la impaciencia es mayor se valoran más las incorporaciones presentes que las futuras, por lo que estas relaciones de costos son poco importantes.

La velocidad óptima de la expansión también obedece al mismo criterio de costo-beneficio social: una mayor velocidad permite aumentar la ganancia social detrás de un incremento en la cobertura (que tiene mayores beneficios que costos asociados), pero podría significar un costo creciente del capital. Este mayor costo del capital puede resultar de un agotamiento de la fuente de financiamiento de la mayor inversión debido a que el riesgo asociado con la misma también es mayor cuando el porcentaje de la inversión hundida que se recupera en cada período es menor. En el contexto regulatorio en particular, esta posibilidad es cierta y obedece en particular al llamado "riesgo regulatorio" (tentación del regulador a "expropiar" a la empresa regulada vía cambios en los contratos, por ejemplo, reduciendo las tarifas o alterando oportunísticamente su mecanismo de ajuste temporal), el que resulta ser mayor cuando el monto de la inversión a expropiar aumenta y las consecuencias futuras de tal acción son menores, lo que ocurre cuando la velocidad de la inversión es alta (y un alto porcentaje de la misma no se ha amortizado) y el grado de cobertura también (y por ende quedan pocas inversiones para inducir en el futuro). En ese sentido, si se pretende una expansión más rápida a la socialmente óptima entonces el mayor riesgo regulatorio se refleja en tarifas más altas que compensen el costo vinculado a la empresa, significando en valor presente un costo para los usuarios servidos mayor que la ganancia social resultante de la incorporación adicional de nuevos usuarios al servicio.

Vale decir, la expansión óptima de un servicio con las características del de agua potable y desagües cloacales no lleva al nivel óptimo de provisión de manera inmediata, y en el proceso se requiere la determinación de prioridades y la inducción de las inversiones apropiadas al menor costo posible.

Como se señaló antes, la tarificación óptima en un contexto estático requiere igualar precios con el costo marginal del servicio. Desde una perspectiva dinámica, donde la empresa provee "dos servicios" (abastecimiento a los usuarios servidos y acceso a los que se incorporan), el principio simétrico es que cada servicio sea tarificado al costo marginal: precio por uso igual al costo marginal de abastecimiento con la red existente y precio por acceso igual al costo de la inversión de expansión vinculada. En este caso, entonces, a menos que existan economías de escala, la empresa tiene los incentivos correctos a invertir en el mantenimiento de la red existente y en su expansión, siendo la velocidad a la que lo hace función del nivel tarifario efectivo que enfrente (debiendo decidir si vale la pena aumentar su exposición al riesgo regulatorio resultante de la mayor inversión con el fin de alcanzar inmediatamente los beneficios definidos por el nivel tarifario).

En principio, el nivel tarifario podría llevar a las empresas reguladas a invertir más allá del óptimo social para apropiarse de rentas extraordinarias. Sin embargo, a menudo el problema es el inverso: las tarifas no reconocen el costo implícito en el riesgo país/regulatorio y por ende la velocidad de la expansión es menor a la socialmente óptima. Esto es particularmente relevante en un sector como agua y cloacas, donde hay elevadas inversiones "hundidas" (sin uso alternativo) que incrementan la probabilidad de expropiación por parte del regulador.

Para evitar este riesgo regulatorio es recomendable asegurar una tarifa previamente a la decisión de inversión o bien determinar los mecanismos objetivos de determinación de la tarifa una vez que la obra esté realizada. En definitiva, la empresa debe estar expuesta al riesgo comercial y tecnológico tal como lo estaría en cualquier mercado competitivo, pero el riesgo regulatorio debería ser llevado a un mínimo (sin que ello implique garantizar una rentabilidad determinada, ya que llevaría a inversiones seguramente ineficientes).

En el caso particular del agua, como ocurre en varios de los servicios públicos, el sector se enfrenta a grandes economías de escala que hacen que en el rango de producción donde opera la empresa el costo marginal sea menor al costo medio. Esto tiene como consecuencia que el principio económico de fijar la tarifa igual al costo marginal le produce un déficit a la empresa que, de alguna manera, debe ser financiado.

Una alternativa de financiamiento es realizar transferencias desde el Estado. Estas transferencias permitirían continuar con la tarificación al costo marginal y al mismo tiempo cubrir (junto con la transferencia) el costo total del servicio, pero tienen aparejadas otra serie de dificultades (vgr., uso indiscriminado de transferencias con fines políticos, dificultades fiscales que restringen la disponibilidad de fondos públicos, ausencia de impuestos no distorsivos, menor transparencia de la efectividad regulatoria, etc.) que han llevado en la práctica a su desaparición.

Por ello, son las propias tarifas por el servicio las que deben generar el 100% de los recursos para financiar los costos asociados. Considerando nuevamente los servicios de "acceso a la red" y "uso de la red", la solución más eficiente desde el punto de vista teórico es fijar las tarifas superiores al costo marginal de cada servicio de acuerdo a la (inversa de la) elasticidad-precio de la demanda de cada uno de ellos (tarifas Ramsey).

Si ello no resultara políticamente factible, o si las fuertes externalidades positivas provocadas por la incorporación de nuevos usuarios lo aconsejan, esta regla podría ser modificada o "corregida" sin graves problemas. Por otro lado, resulta claro que las externalidades positivas vinculadas a la incorporación de nuevos usuarios a la red de agua potable y desagües cloacales son mayores cuando los servicios alternativos son de peor calidad. Así, un usuario que arroja sus desechos sin un tratamiento posterior genera más externalidades negativas que uno que no lo hace y produce una contaminación menor. Si bien en la Argentina no existen estudios disponibles que lo confirmen, parece natural suponer que las mayores externalidades están asociadas a la incorporación de usuarios de menores recursos, quienes típicamente tienen antes de su incorporación un servicio alternativo de calidad inferior al que disponen usuarios futuros de mayores niveles de ingreso.

Así, una estructura tarifaria eficiente debe tener en cuenta las externalidades, y dado que los costos en su totalidad deben ser financiados por el conjunto de tarifas aplicadas al servicio, ello da lugar a la existencia de subsidios cruzados. Estos subsidios, sin embargo, no deben distorsionar la señal de precios que recibe la empresa sino corregir la valoración privada detrás de la función de demanda para que ésta refleje las preferencias sociales. Vale decir, las tarifas que percibe la empresa no tienen porqué ser inferiores a los costos incrementales de cada (componente del) servicio a su cargo a pesar de que existan transferencias entre distintos usuarios por medio de subsidios cruzados.

Concretamente, aún cuando existan transferencias entre usuarios tales que algunos contribuyen con pagos mayores al costo de su uso respectivo y otros usuarios reciban ese excedente al no tener que afrontar el costo pleno de su incorporación a la red, si tales subsidios cruzados no son automáticos entonces la percepción de la estructura tarifaria por parte de la empresa puede continuar siendo relativamente eficiente. Esto significa en particular que el Concesionario solamente recibe el pago correspondiente al cargo de acceso cuando incorpora nuevos usuarios a la red, a pesar de que los usuarios ya servidos hayan depositado con anterioridad su contribución correspondiente. En el lapso entre el pago y la percepción del subsidio cruzado, los fondos deberían capitalizarse para evitar incurrir en costos financieros innecesarios.

Por último, debe notarse que aún cuando la estructura tarifaria sea ineficiente y falle en representar las verdaderas preferencias sociales, requiriendo planes de inversión obligatorios a cumplir por el Concesionario, una expansión suficientemente lenta induce a que los individuos no servidos estén dispuestos a financiar por sí mismos las inversiones requeridas, evitando así el riesgo regulatorio al que el Concesionario rehuye, aún a costa de sacrificar parte del potencial subsidio cruzado que podrían recibir con suficiente paciencia en el debido momento, esperando ser incluidos en las expansiones obligatorias. En ese sentido, resulta una ganancia social muy significativa la incorporación de inversiones privadas para la expansión del servicio aún cuando existan condiciones de monopolio natural y legal que lleven a su posterior transferencia hacia el Concesionario. Sin embargo, para que ello ocurra en una medida razonable, la única penalidad implícita debe ser no contar con un financiamiento tan favorable como el que podría ofrecer la empresa regulada y el eventual riesgo en el costo final de la inversión.

La evaluación del proceso de expansión del servicio de agua y desagües cloacales requiere primero plantear con claridad qué tipo de divergencia existe entre el objetivo del Concesionario y los objetivos que se persiguen desde la regulación. Si el problema está en la explotación del poder de mercado que le otorga su condición de monopolio natural (y eventualmente también legal), la regulación del nivel tarifario sería suficiente, debiendo cuidarse que la estructura de precios relativos (entre los distintos servicios, pero también entre el uso de la red existente y el pago por la extensión de la red) sea percibida correctamente por el Concesionario. Si además de este problema existen externalidades que los agentes privados no tienen en cuenta, entonces la intervención puede complementarse con un esquema de subsidios, aunque nuevamente aquí debe cuidarse que la empresa perciba tales subsidios sólo contra la entrega del servicio respectivo (y no de manera automática, incentivando la postergación de inversiones y la renegociación).

Más generalmente aún, además de una estructura de precios relativos y absolutos que brinde las señales correctas para la realización de las distintas inversiones en expansión o mejoramiento de la red existente, también es relevante la reducción del riesgo regulatorio (que actúa como si el nivel tarifario aumentara, induciendo una mayor velocidad en la expansión del servicio de manera espontánea por parte del Concesionario) y el aprovechamiento de voluntades de pago por anticipado de las inversiones por parte de aquellos usuarios aún no servidos en condiciones de hacerlo, complementando así la expansión de la empresa regulada.

En definitiva, la regulación debe en primer lugar explotar en lo posible los incentivos privados para la expansión, tanto por parte del Concesionario como por parte de los usuarios no servidos y sin perspectivas inmediatas a ser alcanzados por los planes de expansión previstos o anticipados.

Ahora bien, puesto que tales mecanismos son de todas formas imperfectos debido a distintas restricciones, la regulación también puede incluir planes de expansión obligatorios, y en ese caso el criterio de priorización debe ser compatible con el resto de los incentivos antes considerados. En particular, provisto que las inversiones de terceros no sean excesivamente penalizadas, la "razón de ser" de los subsidios y de los planes obligatorios centralmente comandados es permitir que los usuarios que no están en condiciones de financiar por sí mismos las inversiones en expansión necesarias para su conexión a la red puedan conectarse y recibir el servicio, evitando las externalidades negativas que en su ausencia existirían. Ello supone dirigir los planes de expansión y el subsidio de acceso hacia los usuarios no servidos con menor poder adquisitivo (más allá de que también deban considerarse aspectos tecnológicos referidos a la secuencia óptima de la expansión –primaria y secundaria– según las localizaciones geográficas implicadas).

Vale decir, las principales variables que afectan la expansión autofinanciada son tanto el nivel tarifario real como la estructura de tarifas relativas. El nivel tarifario en relación a permitir un financiamiento adecuado para un plan de expansión acelerado, y la estructura tarifaria respecto de emitir las señales correctas para la empresa más allá de las transferencias –vía subsidios cruzados por ejemplo– que existan entre los usuarios con el fin de contemplar externalidades.

Una tarificación correcta, entonces, incluye tanto un bajo riesgo regulatorio (que aumenta el nivel tarifario real), una estructura tarifaria sin subsidios cruzados desde la óptica del concesionario (aunque puedan existir transferencias entre distintos usuarios) con el fin de que la remuneración por la expansión compense los costos incrementales de las inversiones respectivas, y una correcta determinación de los descuentos en las tarifas que reciben los usuarios que financiaron por sí mismos las inversiones de expansión ("Obras por cuenta de terceros", OPCT).

Con una correcta tarificación el uso de metas de expansión no tendría justificativo salvo asegurar que los usuarios potenciales con bajos recursos y sin un razonable acceso al crédito sean financiados por la empresa (quien sí lo tiene). Debe notarse, en particular, que con una tarificación correcta no habría áreas de expansión no rentables para la empresa (suponiendo siempre que el nivel de cobertura socialmente óptimo a largo plazo es el 100%), y puesto que los usuarios no servidos en condiciones de financiar las inversiones estarían dispuestos a hacerlo, la velocidad de expansión sería mayor al complementarse los planes de la empresa con los planes de inversión de terceros en redes posteriormente anexadas y transferidas al Concesionario.

Al observar la situación tarifaria y los criterios adoptados para decidir los planes de expansión en la Concesión del servicio de agua y desagües cloacales del Gran Buenos Aires surgen varios comentarios críticos. En primer lugar, la calidad de las decisiones regulatorias en el pasado ha sido bastante pobre, siendo el propio ETOSS por diseño un Ente con representación política –y no necesariamente técnica– de distintas jurisdicciones, lo que no contribuye a acotar el riesgo regulatorio. En segundo lugar, los subsidios cruzados hacia los nuevos usuarios que se incorporan a la red son significativos no sólo respecto de las transferencias entre usuarios sino, lo que es incorrecto, desde la perspectiva de la empresa. Esto es, el subsidio contenido en el cargo "servicio universal" (SU) es recibido de manera automática por el Concesionario en vez de recibir el monto capitalizado del fondo conformado con los mismos aportes de los usuarios sólo después que incorpore a éstos al servicio. En tercer lugar, los descuentos que reciben los usuarios que financiaron directamente las OPCT están insuficientemente especificados y en el mejor de los casos suponen una penalidad relativa importante respecto al subsidio potencial que significa pagar únicamente el "cargo por incorporación de servicios (CIS, igual a $5 por bimestre y por servicio, durante 5 años). La solución de este último problema sería definir la devolución en términos de un valor presente que se aproxime al subsidio en los "Planes de Mejoras y Expansión del Servicio" (PMES) respecto de un costo estándar de las inversiones incorporadas a la red (justificándose una diferencia sólo si se estima que los usuarios alcanzados por los PMES tienen asociada una mayor externalidad). En cuarto lugar, por último, el criterio para la determinación de los PMES no prioriza la provisión a usuarios de bajos recursos (lo que sólo sería correcto suponiendo una estructura tarifaria correcta), pero tampoco lo hace respecto de cálculos de externalidades en las zonas no rentables dada la estructura tarifaria vigente.

En base a este diagnóstico, las soluciones posibles deben reconocer distintas alternativas de implementación, particularmente dependientes de los distintos plazos considerados. El "primer mejor" sería corregir la tarificación y redefinir el objetivo de las metas de expansión, así como también corregir la definición de los derechos de propiedad sobre las nuevas inversiones. Por otro lado, si se persiste con este esquema actual de tarificación, una solución de "segundo mejor" sería definir correctamente los derechos de propiedad para las OPCT de manera de permitir que los propios municipios o terceros generen el financiamiento adecuado para acelerar el proceso de expansión, y perfeccionar el criterio y las fuentes de información necesarias para definir operativamente las áreas de expansión en las metas obligatorias dentro de los PMES. Por último, si no se modifica la estructura tarifaria y no se corrigen los derechos de propiedad en las OPCT, toda la expansión recae básicamente en las metas de expansión, por lo que el "tercer mejor" es escoger aquellas obras que impliquen un mayor beneficio social, considerando los costos y las externalidades en las áreas donde la empresa no tiene un incentivo espontáneo a extenderse (vgr., en las zonas no rentables con la estructura tarifaria actual).

En efecto, en tanto no se corrija la estructura tarifaria que percibe la empresa ni los descuentos y derechos de propiedad resultantes de OPCT, la regla económica para determinar las áreas de expansión óptima resulta de realizar un análisis costo-beneficio de cada uno de los proyectos factibles y elegir el de mayor rentabilidad social. Ello requiere estimar los beneficios sociales a través de identificar la disposición a pagar y corregirlos por las externalidades positivas que genera la conexión de cada usuario a la red (las que pueden ser diferentes, en particular mayores, para aquéllos que disponen de un servicio alternativo de menor calidad, típicamente usuarios con menores niveles de ingreso).