En trabajos previos de FIEL se ha evaluado el funcionamiento de las AFJPs. El diagnóstico realizado a fines del año 1997 fue que el grado de competencia entre las AFJPs era razonable, y que la característica del servicio provisto (diferido y con calidad de difícil identificación) conjuntamente con otros aspectos regulatorios contribuían a explicar que dicha competencia se inclinara hacia la promoción y el gasto en publicidad más que a la captación de nuevos afiliados vía menores comisiones (precios) y/o mayores rendimientos. Nuestras recomenda-ciones fueron tendientes a revalorizar las bondades del esquema de administración descentralizada y competitiva de los ahorros previsionales que en ese entonces estaba recibiendo fuertes embates legislativos y en la opinión pública, aunque también identificamos algunas modificaciones factibles tendientes a acentuar la competencia e incluso orientarla genuinamente a lograr un mayor énfasis en la oferta de menores comisiones.

Así, como parte central de nuestra propuesta, sugerimos que las AFJPs tuvieran que competir ofreciendo la menor comisión porcentual sobre los aportes, regulando el Estado una comisión fija positiva igual para todas ellas, facilitar los traspasos entre AFJPs, y permitir que cada AFJP pudiera ofrecer más de un fondo de ahorro previsional (con distinta composición de cartera de inversión y eventualmente también distintas comisiones). Al mismo tiempo, nos opusimos a que la competencia por menores comisiones fuera incentivada artificialmente a través del mecanismo de asignación de indecisos entre AFJPs (a aquéllas que tuvieran la menor comisión o bien en cantidades iguales), ya que la elección efectiva del resto de los afiliados constituye el indicador más completo para definir la mejor representación de los intereses de quienes no hicieron explícita su preferencia.

Estas recomendaciones no se vieron reflejadas en distintas modificaciones introducidas en Octubre de 1997 por la administración anterior –Resolución 495/97 de la SAFJP y Resolución 80/97 de la Secretaría de Seguridad Social– y que están operativas desde 1998. Esas modificaciones consistieron en dificultar el traspaso entre AFJPs (requiriendo que los afiliados informen personalmente su decisión en la AFJP de destino, en principio para evitar fraudes) –siendo exitosas en ese sentido, ya que los mismos son sólo un tercio del nivel previo–, y asignar indecisos en partes iguales entre AFJPs (para favorecer la igualación en los tamaños de las AFJPs y así teóricamente aumentar la competencia). El resultado de las mismas, como podía esperarse, fue una fuerte reducción en los gastos de publicidad y promoción de las AFJPs (incluyendo una reducción del número de promotores del 40%) y un importante aumento en los indicadores de rentabilidad internos de las AFJPs (el resultado operativo promedio pasó del 11% del patrimonio al 37% entre 1997 y 1999), pero sin provocar una reducción en el nivel medio de las comisiones (netas del costo del seguro) que se mantuvieron en niveles similares (cayendo en promedio sólo del 23% al 22% del aporte entre 1997 y 1999). Así, la expectativa gubernamental de que la reducción de costos de las AFJPs por la "eliminación de la perversa industria de los traspasos" se traduciría espontáneamente en menores comisiones no se cumplió, tal como anticipamos que ocurriría en FIEL, básicamente porque las condiciones competitivas fueron relajadas al dificultar los traspasos.

El reciente Decreto 1306/2000, publicado en el Boletín Oficial el 3/1/01, sin embargo, incorpora algunas de las propuestas de FIEL, pero combinadas con otras modificaciones mal concebidas. En particular, en lo atinente al mercado de las AFJPs, se destacan las siguientes innovaciones:

Así, los efectos esperados de estas nuevas reformas son mixtos. Por un lado, la competencia por precios sobre una única comisión variable y la multiplicidad de fondos para cada AFJP permitirá una mayor oferta efectiva para cada afiliado al sistema, mejorando la comparabilidad de las comisiones y por ende induciendo genuinamente una mayor competencia vía precios. Del mismo modo, la derogación del fondo de fluctuación seguramente llevará a una mayor diversidad de rendimientos entre las AFJPs y por ende ello provocará una consideración más fuerte de esta dimensión por parte de los aportantes y constituirá así un mayor incentivo para un manejo eficiente de las carteras respectivas.

Por otro lado, sin embargo, la eliminación lisa y llana del cargo fijo, lejos de evitar la discriminación y el sesgo regresivo que se menciona en los considerandos del Decreto, pretende forzar que los precios no reflejen los costos y así constituyan efectivos subsidios cruzados entre aportantes al sistema: los costos de atención de cada afiliado no son proporcionales a sus aportes sino que contienen un elemento fijo que debería reflejarse en las tarifas si efectivamente se pretende evitar la discriminación. La prohibición de que los precios reflejen los costos constituye en sí misma una discriminación ("progresiva", pero discriminación al fin). Las prohibiciones accesorias sobre rechazos de demanda y ofertas ocultas darán lugar a conflictos reiterados ante la natural pretensión de las AFJPs de favorecer a aquellos afiliados más rentables y librarse del resto (vgr., los aportantes de menores ingresos). Las dificultades que evidenció la experiencia chilena al respecto son suficientemente ilustrativas como para obviar este punto.

Del mismo modo, la asignación de indecisos a las AFJPs más baratas puede incentivar la competencia vía precios, pero no contiene la mejor representación de los intereses de los indecisos (obviamente, si algunos/muchos aportantes eligen AFJPs que no son las más baratas debe ser porque alguna dimensión de sus ofertas les resultan más atractivas; por ejemplo, les parecen más confiables o con mayor probabilidad de obtener mayor rentabilidad en el largo plazo). No sólo el precio es relevante para los ahorristas o la única dimensión en la cual compiten –y está bien que así sea– las AFJPs.

También, la ausencia de una mayor flexibilización en las condiciones (mayor frecuencia y menores requisitos formales) para realizar traspasos entre AFJPs evita optimizar la competencia potencial y por ende se desperdicia aquí una buena oportunidad de reforma.

Por último, la idea de proteger la competencia limitando la concentración del mercado es algo anticuada, y eventualmente es un resorte que la legislación argentina ya depositó en el TNDC, razón por la cual no debería haber mención alguna al respecto. Los límites a la participación de mercado podrían por otra parte resultar excesivos en el futuro, y hasta dificultar la absorción de la cartera de afiliados de una AFJP en problemas que deba salir del mercado. La prohibición a las AFJPs para que realicen "discriminación de precios de segundo grado" (vía distintas combinaciones de cargos fijos y cargos variables) –derivada de las reformas recientes–, incrementa la competencia efectiva entre ellas y por ende reduce el riesgo de colusión vinculado a una mayor concentración en el mercado. La prohibición de crecimiento más allá de una determinada participación del mercado también significa un desincentivo potencialmente importante para que la competencia entre AFJPs sea fuerte cuando las mismas se aproximen a dicho umbral.

En síntesis, el mercado de las AFJPs funcionó razonablemente hasta 1997, y desde entonces se realizaron modificaciones regulatorias negativas (aunque no catastróficas, como hubiera sido lisa y llanamente regular un tope máximo a las comisiones tal cual proponían algunos legisladores en ese entonces). Las nuevas modificaciones que comienzan a regir durante el corriente año están mejor orientadas pero son de todas formas imperfectas. Las correcciones necesarias más importantes serían las siguientes: