En actividades donde existen monopolios naturales, fuertes externalidades y bienes públicos, hay fundamentos sólidos para la intervención del Estado. En el primer caso (servicios públicos como telecomunicaciones, gas natural, energía eléctrica, agua potable y transporte de pasajeros), por medio de la regulación económica de tarifas, calidad, etc. En los otros casos (desarrollo de infraestructura pública), proveyendo directamente o contratando la provisión de los mismos al sector privado.

En lo que respecta a la inversión pública, es central determinar su nivel y asignación relativa a los distintos sectores, pero también la optimización de los recursos asignados a cada uno de ellos. En efecto, hay dos dimensiones básicas de eficiencia para evaluar las inversiones públicas: a) la eficiencia asignativa, violada cuando las inversiones son innecesarias/insuficientes (respecto de otras inversiones postergadas/realizadas, o respecto de la valoración del consumo sacrificado), y b) la eficiencia productiva, violada cuando la inversión no se realiza al mínimo costo.

En este segundo punto, es crucial definir la estructura de incentivos que caracteriza a un contrato entre el Estado y una empresa constructora. Usando la terminología de la literatura económica sobre incentivos, los extremos pueden caracterizarse como contratos del tipo "costo-plus" (donde se asegura una rentabilidad determinada al contratista y por ende hay pobres incentivos para minimizar costos) o contratos del tipo "price-cap" (donde el precio pagado es independiente de los costos efectivamente incurridos, brindando así incentivos correctos para dicha minimización).

La adopción de uno u otro de estos esquemas depende de varios factores. En particular, debe cuidarse que la asignación de riesgos entre las partes sea eficiente, en cuanto a que éstos deben recaer sobre quien pueda absorberlos o manejarlos mejor. Así, por ejemplo, al menos los riesgos operativos y comerciales deben recaer sobre el constructor, pudiendo contemplarse la asignación entre las partes de otros riesgos financieros (en tanto dependan de conductas del propio Estado). En la experiencia histórica de la Argentina, las renegociaciones contractuales por imprevistos (mayores costos) se han parecido más a la regla que a la excepción, de forma tal que dichos contratos, aún cuando pretendieran asignar el riesgo constructivo y operativo al sector privado, sólo pudieron hacerlo muy parcialmente.

Debe notarse al respecto que la posibilidad de respetar contratos del tipo "price cap" depende de las posiciones estratégicas relativas en las distintas fases de un proyecto de inversión contratado: el pago por avance de obra aprobado ("pari pasu") debilita al Estado ante pedidos de renegociación del contratista, puesto que enfrenta la posibilidad de ver truncada una inversión que ya ha pagado parcialmente, mientras que el pago al final de la obra –como en el mecanismo de Construir, Operar y Transferir, COT– lo fortalece (ya que la inversión hundida es 100% propiedad del constructor privado al menos hasta la finalización de la obra).

Sin embargo, además de su potencialidad para poder implementar contratos con mayores incentivos a la minimización de costos, hay otras implicancias importantes del sistema COT:

1. Requiere a los constructores obtener financiamiento alternativo al del Estado, liberando recursos públicos en el corto plazo (un efecto simétricamente opuesto al de pasar de un sistema previsional de reparto a uno de capitalización, donde en el corto plazo desaparecen recursos públicos en vez de liberarse). Esto permite adelantar inversiones futuras, aunque de manera no permanente a menos que también aumenten los recursos públicos asignados.

2. La selección de contratistas depende de su acceso al crédito y no sólo de sus costos operativos directos. Esto sólo sería problemático si algún contratista extranjero tuviera financiamiento subsidiado, pero, en todo caso, el costo recaería sobre los contribuyentes impositivos del país de origen, de forma tal que –aún cuando es razonable intentar evitarlo para nivelar la competencia– difícilmente sea conveniente rechazar/prohibir las ofertas sospechadas de dicha práctica, puesto que entonces todo el costo de proteger la competencia recaería sobre los contribuyentes impositivos locales. Una solución parcial al problema sería realizar un unbundling de los dos componentes de la oferta (el operativo y el financiero), contratando –sucesivamente– al constructor más barato de contado y a la institución financiera con mejor oferta, pero ello también podría provocar sobrecostos a enfrentar por el Estado y los contribuyentes impositivos domésticos.

La política oficial respecto de la inversión pública en infraestructura en la Argentina está en una etapa de cambio. Si bien durante la última década se han utilizado distintos mecanismos de contratación, el Plan de Infraestructura –aprobado por el Decreto 1299/2000 de Necesidad y Urgencia en diciembre– significa un fuerte impulso y extensión al sistema de contratación COT, creando un fondo fiduciario para realizar obras cuyo autofinanciamiento no alcance al 60% y que no sean sólo operación y mantenimiento de corredores viales.

La evaluación global de este Plan es ambigua. Por un lado, y aunque hay antecedentes internacionales comparables, contiene varias cláusulas muy restrictivas de la competencia internacional (que de paso hacen efímero el eventual problema de dumping financiero). En particular, la licitación internacional es obligatoria sólo para obras superiores a $ 45 millones, las empresas extranjeras deben asociarse con empresas nacionales que tengan en conjunto una participación mínima del 49%, debe haber una sub–contratación mínima obligatoria del 20% del costo de la obra con empresas medianas, pequeñas y micro–empresas, es posible igualar ofertas 10% más baratas de empresas extranjeras. Al mismo tiempo, sería mucho mejor que las contraprestaciones acordadas por nuevas inversiones se trataran como nueva deuda pública, aunque el mercado de crédito igualmente contabilice dicho compromiso de recursos futuros.

Por otro lado, el Decreto prevé ciertos mecanismos que podrían dotar de cierta razonabilidad al esquema (y aprovechar sus ventajas potenciales respecto de la obtención de eficiencia productiva). En particular, se prevén presupuestos plurianuales a ser incluidos en el presupuesto nacional y se limita el monto de contraprestaciones anuales a pagar por el Estado (según sea la recaudación del año previo por el impuesto a los combustibles líquidos y gas natural). Si la reglamentación del Decreto que aprueba el Plan fuese apropiada, podrían acotarse sus riesgos (en particular, la miopía pública adelantando políticamente inversiones futuras de manera insostenible, y continuar asignando todos los riesgos al Estado).

Sin embargo, dicha reglamentación, por medio del reciente Decreto 228/2001, ha sido deficiente. En efecto:

1. Acentúa la restricción a la participación de firmas extranjeras (requiriendo 3 años de actividad continua en el país).

2. Replica posibilidades históricas de compensación automática por mayores costos (hasta 20%) y prevé la casi continua renegociación entre las partes (excepto en torno a riesgos comerciales no asegurables), sin transparencia y en condiciones muy restrictivas para el Estado, diluyendo las ventajas potenciales en torno a la implementación efectiva de contratos tipo price-cap del sistema COT.

Fija el coeficiente de reserva de liquidez en el 25% de las contraprestaciones anuales que el Estado se compromete a pagar (creando subfondos específicos para cada contrato). Esto permitiría multiplicar entre 20 y 30 veces la inversión pagada por avance de obra (suponiendo obras con duración de 1 año, plazo de repago total de 10 años, costo financiero entre 10% y 15% anual y cero costo de mantenimiento). Asimismo, aún cuando en 2001 sólo se habilitan proyectos incluidos en Ley de Presupuesto, el límite de recaudación de impuestos a combustibles líquidos y gas natural fija contraprestaciones menores a $ 3.500 millones/año, que permitirían inversiones iniciales –hasta comprometer el 100% del fondo– entre 5 y 7 veces esa cifra (vgr., entre $ 17.500 y $ 24.500 millones). Vale decir, sería posible que la inversión pública a realizar durante los próximos 10 años se concentre entre el 2002 y el 2003, lo que hace no creíble dicha restricción y anticipa un incremento futuro del presupuesto público asignado a inversiones.

El objetivo del Estado es maximizar el bienestar general, no las inversiones (que constituyen un instrumento). Dicho bienestar depende positivamente de la cobertura y calidad de los servicios y la infraestructura (resultantes de las inversiones), pero negativamente de su costo (precios, tarifas e impuestos). Así, importa tanto la eficiencia asignativa como la eficiencia productiva de inversiones públicas.

La mejora en la eficiencia asignativa requiere el desarrollo de un mecanismo confiable de evaluación de proyectos de inversión pública (por medio de una agencia nacional de evaluación de proyectos, con requerimientos de publicidad y transparencia que permitan el control descentralizado por los distintos agentes privados afectados). A la vez, los fondos específicos de inversión (viales, eléctricos, etc.) deberían ser suprimidos para permitir respetar las verdaderas prioridades.