La cobrabilidad de un servicio (o de un impuesto) se define como la proporción de la facturación devengada que efectivamente se cobra. Hay varios factores que afectan el índice de cobrabilidad de un servicio o gravamen particular. Algunos de ellos dependen de la voluntad, los incentivos y las restricciones del agente que provee el servicio, ya sea el sector público o las firmas privadas. Si está en el interés de este agente maximizar la recaudación efectiva, si instrumenta un sistema de recaudación eficiente con incentivos claros sobre los agentes que lo implementan y si no enfrenta demasiadas restricciones para imponer penas sobre quienes no cumplen con el pago, es probable que el porcentaje de cobranzas sea alto. Si en cambio, el agente es compensado con ingresos de otras fuentes cuando la recaudación es baja, si el sistema recaudatorio no estimula el esfuerzo de los cobradores e inspectores, y si los sistemas de premios y castigos enfrentan demasiadas trabas, el índice de cobrabilidad probablemente sea bajo.

Vale decir, si la delegación de tareas de cobranza no es realizada proveyendo los incentivos correctos para procurar el mejor resultado en dicha tarea, el problema "de agencia" es mayor. Esta situación es la que típicamente describe o explica la menor eficiencia productiva de las empresas públicas comparadas con empresas privadas. En particular, el servicio en cuestión es provisto a lo largo del país alternativamente por empresas municipales, provinciales, cooperativas y concesionarios privados, cada una de las cuales seguramente tenga "funciones objetivo" distintas. En particular, es destacable que –como se verá más adelante– luego de dar en concesión la prestación del servicio, distintas experiencias han mostrado un fuerte incremento en los índices de cobrabilidad, de forma tal que tanto el modo de prestación como la antigüedad de la prestación privada por parte de un concesionario son factores relevantes al momento de explicar los índices de cobrabilidad.

Además de factores propios del proveedor del servicio, la cobrabilidad puede depender de la población que lo recibe. Dos poblaciones diferentes pueden reaccionar de manera diferente frente a esfuerzos recaudatorios semejantes. Por ejemplo, es de esperar que una población con ingresos mayores y más estables y con mayor nivel educativo presente niveles de cobranza superiores, manteniendo constante el resto de los factores.

Así, resulta en primer lugar importante caracterizar los "factores de oferta" (resultantes fundamen-talmente de las características propias del proveedor y de los instrumentos que utiliza para la cobranza) y los "factores de demanda" (contenidos en las características poblacionales del área servida), y en segundo lugar estimar la relevancia de cada uno de ellos en términos del desempeño de la cobrabilidad.

En este trabajo se utilizan datos de cobrabilidad del servicio de agua potable y desagües cloacales en distintas áreas urbanas del país para estimar un modelo econométrico simple que resume la relación entre el índice de cobrabilidad y algunas variables potencialmente explicativas. Las conclusiones alcanzadas son bastante robustas ya que las mismas se derivan a partir de la utilización de bases de datos algo distintas y por ello complementarias.

El análisis econométrico utilizando las observaciones reflejadas en este cuadro –donde cabe notar se organiza la información por jurisdicción local y no por prestador del servicio, y no se incorpora información sobre la situación de Aguas Argentinas S.A. (AASA) en el Gran Buenos Aires– arroja los siguientes resultados.

En primer lugar, la ecuación econométrica que mejor ajusta los datos es la siguiente:

donde

IC = índice de cobrabilidad,

NBI = índice de necesidades básicas insatisfechas en el área del servicio según el censo poblacional de 1991,

POB = habitantes en el área urbana donde se presta el servicio,

CREC = crecimiento porcentual acumulado de la población entre 1991 y 2000,

MED = porcentaje de conexiones de agua potable con medición de consumo, y

PRIV = años desde que el servicio es prestado por un concesionario privado (toma valores 0 cuando la prestación es pública –municipal o provincial–, 1 cuando la prestación es privada con una antigüedad de un año, 2 cuando la misma es de 2 años, y 3 cuando la antigüedad es superior a los 2 años).

La interpretación de esta ecuación es la siguiente:

En febrero de 1999 se completó un amplio estudio sobre la cobrabilidad de los servicios de saneamiento en la Argentina, a partir del cual puede extraerse información con el fin de realizar un análisis econométrico similar al presentado en la subsección anterior. En este caso, las observaciones corresponden a prestadores y no a distintas jurisdicciones, dificultando la utilización de algunas variables explicativas (por ejemplo, NBI, ya que la información provincial podría no corresponder con la del área servida), pero posibilitando la inclusión de información adicional que dicho estudio recolectó (por ejemplo, la tarifa media efectiva).

De esta manera, el cuadro 2 reproduce algunas variables incluidas en el cuadro A del estudio de referencia. Un primer problema surge a partir de las diferencias entre las cifras de cobrabilidad del cuadro 1 respecto del cuadro 2. En ese sentido, buena parte de las mismas pueden ser explicadas, de forma tal que el problema es menor. En última instancia, las diferencias no explicables llaman la atención sobre la potencialmente pobre calidad de los datos disponibles, pero no impide que los resultados obtenidos a partir de cada una de estas muestras robustezcan las conclusiones en tanto y en cuanto éstas no resulten contradictorias.

El análisis econométrico de esta información arroja el siguiente resultado:

IC = índice de cobrabilidad,

CUENTAS = número de conexiones (clientes),

PRECIO = factura media mensual (precio promedio),

FACUNIF = porcentaje de cuentas cuya factura se emite conjuntamente con la del servicio eléctrico, y

PROVISIÓN = variable que toma valor 0 si la prestación es pública y valor 1 si es privada (independientemente de la antigüedad).

Así, se verifica que la prestación privada es una variable explicativa relevante (el coeficiente "t" tiene un valor suficientemente alto), y su coeficiente igual a 8,7 indica que –neutralizando el efecto del resto de las variables– la provisión privada por sí sola permite obtener un incremento de casi 9 puntos en la cobrabilidad. También se observa aquí una relación positiva y significativa entre la cobrabilidad y el "tamaño" de la unidad considerada (ahora medido por el total de clientes de un prestador y antes por la población del municipio respectivo). Por otra parte, la regresión en su conjunto también logra explicar el 43% del comportamiento de la cobrabilidad.

Más generalmente, hay varios elementos importantes a partir de la consideración de esta muestra. En primer lugar, se reiteran algunos resultados obtenidos anteriormente con una muestra distinta (y puesto que existen diferencias entre algunos índices de cobrabilidad es importante verificar que en ambos casos éstos dependen de la forma de provisión, por ejemplo). En segundo lugar, puede observarse que el nivel tarifario no es un factor significativo para explicar las diferencias en las gestiones de cobrabilidad de las distintas empresas (cabe notar, por otra parte, que la tarifa mensual promedio resultante del cuadro 2 es de $ 17,5, siendo el valor máximo $ 36,7 en Tierra del Fuego y el mínimo $ 9,5 en San Luis). Efectivamente, se trata de un servicio muy barato (respecto del servicio telefónico, eléctrico, TV–Cable, etc.) y por ende es lógico que diferencias porcentuales de precios aún importantes no generen diferencias en la disposición o capacidad efectiva al pago. En tercer lugar, se obtiene que la facturación conjunta del servicio de agua potable con el servicio de electricidad mejora notablemente la cobrabilidad (algo natural por otra parte, ya que la cobrabilidad del servicio eléctrico es típicamente muy alta dada la facilidad de corte del servicio y los altos costos implicados en ese caso): si el 10% de las facturas son unificadas, la cobrabilidad estimada se incrementa en un 2,5% (esto es así debido a que el coeficiente de 0,25 representa la variación de la cobrabilidad ante el incremento en un punto del porcentaje de facturación conjunta). En este sentido, la cobrabilidad del servicio eléctrico, por ejemplo, constituye un techo prácticamente inalcanzable para la cobrabilidad del servicio de agua potable y desagües cloacales salvo que ambos se facturen conjuntamente.

Por último, cabe notar que ambos análisis estadísticos no permitieron captar factores que explican más del 50% de las variaciones en la cobrabilidad. En ese sentido, resulta interesante reproducir las conclusiones que explícitamente se mencionan en el estudio de ENOHSA–COFES, varias de las cuales podrían servir de guía para la realización de estudios estadísticos posteriores:

Hay varios factores que afectan el índice de cobrabilidad de un impuesto o servicio. En el caso del servicio de agua potable y desagües cloacales pueden identificarse "factores de demanda" (por ejemplo, las características de la población servida) y "factores de oferta" (por ejemplo, la forma de provisión –pública o privada – y el avance de la medición del consumo). En ese sentido, es importante identificar y estimar el impacto de cada uno de estos factores sobre la cobrabilidad.

En este trabajo se presentan estimaciones al respecto a partir de dos fuentes distintas de información. La conclusión obtenida es que los factores de oferta son más importantes que los factores de la demanda generalmente utilizados. Efectivamente, el análisis econométrico indica que la provisión privada del servicio (particularmente cuando el concesionario privado cuenta con cierta antigüedad no despreciable) y la tarificación según consumo –servicio medido– afectan de manera positiva y significativa los índices de cobrabilidad, mientras que las características económicas y sociales de los usuarios (medidas por el índice de NBI) juegan un papel muy secundario y hasta despreciable.

El efecto de la provisión pública es claro y esperable: los incentivos para maximizar beneficios privados llevan a concentrar esfuerzos en la gestión de cobranza, obviando asimismo conflictos políticos en términos de asistencia a los más pobres u otros grupos de interés vía la falta de cobro. En ese sentido, el resultado es consistente con las teorías "de agencia" aplicadas al estudio de la eficiencia entre el sector público y el sector privado. El efecto de la medición es más sorprendente, y podría deberse a que de esta forma los usuarios perciben con toda claridad que se trata de un servicio y no de un impuesto, y consciente o inconscientemente ajustan su conducta de pago en consecuencia.

Así, el estudio realizado permite obtener un conjunto de conclusiones respecto de las perspectivas de cobrabilidad del servicio de agua potable y desagües cloacales en distintas localidades del país según sea el tipo de reformas que se pretendan encarar. Por ejemplo, es posible obtener estimaciones respecto del impacto que tendría un incremento de la medición del servicio sobre los índices de cobrabilidad, o el incremento esperable en la misma como resultado de una concesión, considerando incluso distintos lapsos de tiempo. Al mismo tiempo, la evidencia sugiere que las condiciones socioeconómicas típicamente utilizadas para reflejar las características de la demanda (esto es, NBI) son poco relevantes respecto del nivel de cobrabilidad alcanzado. Claramente, por ende, los problemas "de agencia" que generalmente explican pobres desempeños en la gestión pública respecto de la gestión privada son muy relevantes al considerar la cobrabilidad del servicio sanitario en la Argentina.

[i]  Debe notarse las implicancias que tiene este método de cómputo del índice de cobrabilidad. En primer lugar, aproxima la cobrabilidad final del servicio, ya que en la recaudación de un año están incorporados ingresos atribuibles a servicios prestados y facturados en años anteriores, sustituyendo así los ingresos no computados a obtener en ejercicios futuros que serían necesarios para el cómputo de la  cobrabilidad final o plena. Así, los valores consignados en el cuadro 1 son superiores por ejemplo a los índices de cobrabilidad “a los 6 meses promedio” (obtenidos como el porcentaje de la facturación anual recaudada en el mismo año). En segundo lugar, si el crecimiento en la cobertura es muy acelerado, los índices del cuadro  estarían subestimando la cobrabilidad final (ya que los ingresos por facturaciones pasadas son menores que los ingresos que en el futuro deben esperarse para completar la cobrabilidad de la facturación presente). Este sesgo es sólo importante si las tasas de crecimiento en la cobertura son muy distintas entre las distintas observaciones –municipios– de la muestra (en particular, si el crecimiento de la cobertura en los municipios donde el servicio es privado es mayor que en aquéllos donde la provisión es pública, las diferencias de cobrabilidad atribuibles al modo de prestación estarían siendo subestimadas en la muestra).

[ii] Note que el cuadro identifica municipios del Gran Buenos Aires servidos por AGBA y Azurix en el año 1998. Obviamente, se trata del servicio provisto por AGOSBA en ese entonces (el año previo a la concesión), y por ello la antigüedad en la prestación privada que se considera en estos casos es 0.

[iii] Vale la pena recordar que el R2 indica la capacidad explicativa del conjunto de variables consideradas (R2 igual a cero indica nula capacidad, y R2 igual a 1 indica que el 100% de las observaciones de la variable dependiente –en este caso el índice de cobrabilidad–  es explicado), mientras que el estadístico “t–student” refleja la confiabilidad en la relevancia de cada variable individual  (con 30 observaciones –N=30–, un valor de “t” igual a 1,5 indica que con un 85% de probabilidad la variable es relevante o significativamente distinto de cero el coeficiente respectivo, mientras que un valor igual a 2 indica que ello ocurre con una probabilidad del 95%).

[iv] Cabe notar aquí un serio problema instrumental para la caracterización de las condiciones de demanda a partir de los valores del índice de NBI: Su utilización en el análisis econométrico previo supone implícitamente que la disponibilidad del servicio de saneamiento resulta de una decisión individual y espontánea de conectarse o no a una red existente por parte de los usuarios que ya disponen del servicio. Sin embargo, dicha disponibilidad –dada la obligatoriedad de conexión– es exógena a las preferencias o capacidad de pago de los usuarios. Asimismo, puesto que el índice de NBI depende de la disponibilidad o no del servicio en cuestión, los valores reflejados en cada localidad resultan de usuarios no conectados a la red, cuyas características socioeconómicas podrían ser muy diferentes de las de aquellos que sí lo están. De cualquier manera, puesto que es este factor (NBI) el que típicamente se toma en cuenta para evaluar las características poblacionales de la demanda a servir, se hace caso omiso sobre sus limitaciones particularmente serias para el estudio del servicio de agua potable y desagües cloacales.

[v] El efecto positivo del tamaño poblacional es estadísticamente significativo, pero conceptualmente no es obvia su interpretación. El crecimiento de la población también tiene un efecto positivo sobre la cobrabilidad pero el mismo es estadísticamente insignificante.

[vi] En primer lugar, en algunos casos las observaciones del cuadro 2 están referidas a distintos años (por ejemplo, en Santa Rosa, Formosa y Catamarca). En segundo lugar, la cobrabilidad del cuadro 2 es “a los 6 meses promedio”, ya que se computa como el porcentaje del monto facturado en el año que fue cobrado en el mismo año, y en ese sentido es natural que los valores sean menores que los del cuadro 1 (en particular, alrededor de 20% menores en los casos de Corrientes y AASA, pero entre 5% y 10% menores en Córdoba, Jujuy y Santa Fe). En tercer lugar, en la medida en que el crecimiento de la cobertura sea muy elevado, la cobrabilidad final del cuadro 1 –subestimada– puede ser algo inferior a la cobrabilidad a los 6 meses promedio del cuadro 2 (como ocurre en Tucumán y Formosa). En cuarto lugar, en el cuadro 2 se incluye la totalidad del área servida por cada empresa, mientras que en el cuadro 1 sólo se hace lo propio con los municipios más importantes o aquéllos para los cuales existía la información disponible (esto es particularmente relevante para la comparación entre AGBA y Azurix por un lado y AGOSBA por el otro, ya que en el cuadro 1 sólo se incluyen los municipios del Gran Buenos Aires dentro del área del servicio de Azurix –dejando de contabilizar la cobrabilidad en el resto de la provincia de Buenos Aires–).

[vii] Debe notarse que la base de datos de SPIDES se construye por medio de la incorporación de información que realizan los propios prestadores del servicio. Esto es, se trata de una base de datos autoalimentada en Internet (cada prestador tiene un número clave para ingresar datos).