La aprobación de nuevos reglamentos de licencias, interconexión y servicio universal en telecomu-nicaciones es inminente. La instrucción presidencial del 9/6/00 contiene 3 anexos donde están incluidas las versiones preliminares de estos reglamentos. En este informe se realiza una evaluación preliminar de los mismos con un enfoque de regulación moderno, y en términos relativos a lo establecido al respecto por la legislación elaborada entre 1997 y 1999 por la anterior administración. En ese sentido, el presente constituye un análisis preliminar que necesariamente deberá actualizarse en el futuro como resultado de un estudio más extenso de la cuestión.

Los tres anexos de la Instrucción Presidencial representan un cambio drástico en este esquema, lo que es razonable como dirección, pero aparentemente exagerando la asistencia a la entrada y el desincentivo/desprotección de las inversiones en mantenimiento y expansión de la red de telefonía básica, creándose en ese sentido potenciales efectos negativos de largo plazo sobre el sector. Para ilustrar esta percepción a continuación se resumen los puntos salientes de los tres proyectos de reglamentos incluidos en dichos anexos.

El tamaño del área local de los nuevos prestadores es flexible, pero las LSB mantienen las áreas locales con la definición actual (lo que implica para éstas una menor posibilidad de competir por precios sin violar la no discriminación dentro de las categorías de clientes existentes y aprobadas por el regulador). Vale decir, los operadores entrantes podrían ofrecer tarifas diferentes a dos clientes residenciales localizados en distintas partes de un área local existente al presente, pero las LSB deberían realizar una oferta de precio y servicio uniforme.

Los nuevos entrantes en telefonía local fija y acceso a Internet no deben contribuir con el 1,5% de su facturación (0,5% con destino al regulador y 1% al fondo de servicio universal) mientras la densidad telefónica del área donde actúan sea inferior al 15%, obligación que sí tienen las LSB.

Asimismo, los entrantes no deben tener objeto social exclusivo, pero las LSB sí (lo que implica una desregulación asimétrica entre telefonía y TV-Cable, por ejemplo).

Las nuevas licencias, de alcance nacional, requieren un cargo de sólo $5.000, por única vez, lo que si bien podría ser correcto contrasta con el inminente nuevo reglamento que estaría por aprobarse en el sector postal (donde los prestadores competitivos deben pagar anualmente cifras mucho mayores), o incluso con la situación actual en donde el pago de la "renta postal" es de $ 5.000 anuales.

Finalmente, las LSB continúan con las obligaciones de servicio según las licencias de 1990, pero los entrantes prácticamente no tienen requerimientos de inversión. Si bien esto último es lo correcto en un contexto competitivo, la asimetría con las LSB seguramente debería ser menor.

Reglamento de Interconexión:

Adopta el criterio de costo incremental de largo plazo, tal como se hace en la mayoría de los países con procesos de desregulación en el sector, pero excluyendo costos indirectos y comunes del cómputo, y según mejor tecnología en cada momento (lo que implica un fuerte desincentivo a invertir en la red: por un lado, es arbitrario excluir los costos comunes del cómputo ya que los mismos deben recuperarse con alguna tarifa, y si la desregulación es plena no está claro de dónde surgirán los recursos, y por otro lado, al no haber un período de rezago entre el avance tecnológico y la traducción a menores precios el incentivo a no invertir, utilizando la red desarrollada por un tercero, es claro).

El grado de separación de componenentes ("unbundling") es mucho mayor que lo previsto hasta ahora, lo que podría estar bien o ser exagerado (cuestión que en la que la literatura especializada no ha logrado un consenso amplio), pero más allá de ello debe notarse que el requerimiento es fuertemente asimétrico (las LSB deben hacer ofertas "de referencia" y brindar información contable que los nuevos entrantes no).

Tampoco hay avances sobre la portabilidad numérica, materia por demás relevante sobre la cuál debería establecerse al menos el criterio que se adoptará para su consideración posterior. Caso contario, y a la luz de las asimetrías propuestas, queda planteada la duda de que las inversiones requeridas para instrumentar la misma sean obligatorias y no remuneradas a las LSB.

Al determinar los precios de los elementos no esenciales en la interconexión, la carga de la prueba sobre la existencia de "costos reales" superiores al "costo de prestación eficiente de largo plazo" es asimétrica (las LSB deben demostrarlo, pero hay que demostrárselo a los entrantes/no dominantes).

Por último, los precios de referencia para la interconexión (de elementos esenciales a ofrecer separadamente) son muy inferiores a los que preveía el Decreto 266/98, y aunque son razonables según la experiencia internacional (y en ese sentido se trata de un cambio positivo), no se adopta un criterio similar para el uso de la red de telefonía celular (claramente, el cargo de $ 0,35 / minuto que debe pagar al presente un llamante de la red de telefonía básica a un teléfono celular es sensiblemente superior al menor precio "de aire" en el mercado, que sin dudas supera al costo marginal del servicio de telefonía celular).

Reglamento de Servicio Universal:

El fondo fiduciario es algo mayor que el previsto por la administración anterior durante los primeros años (1% de la facturación desde el año 2000 en vez de alcanzar dicho valor en el año 2004 partiendo del 0,6%), pero:

Las LSB no pueden recibir dinero del fondo hasta que los nuevos competidores no reciban el 20% de los ingresos en el área de exclusividad original del incumbente. Implíci-tamente se procura que sólo cuando las LSB sufran el efecto de la competencia puedan acceder al fondo para cumplir con sus obligaciones no rentables de servicio. Sin embargo, resulta claro que esta definición sólo contempla el "efecto cantidad" de la competencia, pero deja de lado el "efecto precio": aún cuando los entrantes no lleguen nunca a alcanzar más del 10% de la facturación, su presencia obliga a una competencia por precios que reduce los ingresos de las LSB en un porcentaje mucho mayor. En ese sentido, si bien esta cláusula ya existía en el reglamento anterior, ahora la cuestión se agravó al incrementar el porcentaje "gatillo" del 15% al 20%.

Como también se prevé en el reglamento de licencias, los nuevos entrantes en telefonía local fija y en acceso a Internet no deben aportar al fondo del servicio universal si entran en áreas con una densidad telefónica menor al 15% (pero las LSB sí deben aportar por toda su facturación, incluyendo aquélla proveniente de áreas con densidad inferior al 15%).

El cálculo del "costo neto" del servicio universal, necesario para determinar el subsidio eventualmente recibido, no incluye –a diferencia del reglamento existente–los costos indirectos y se incorporan los "beneficios no monetarios", dejando abierta una gran discrecionalidad y pre-anunciando disputas interminables (ya que las decisiones serán adoptadas por un Consejo conformado por representantes de la industria con distintos intereses).

Considerando la perspectiva que brinda la experiencia internacional, los anexos reflejan en cierta medida los modelos de EE.UU. (en cuanto a la adopción del costo incremental de largo plazo para la determinación del precio del acceso, aunque con un criterio muy restrictivo sobre los insumos que se podrán contabilizar a tal efecto) y de Gran Bretaña (en cuanto a la desregulación asimétrica, ya que las LSB deben mantener su objeto exclusivo en telefonía pero los entrantes no), países donde el desarrollo de la red es ya suficiente. Sin embargo, y más allá de que existan argumentos razonables para justificar cierto grado de asistencia a los nuevos entrantes, la instrumentación textual o incluso ampliada de estos modelos no es lo más recomendable en un país como la Argentina, donde la densidad telefónica supera escasamente el 20%.

En ese sentido, si estos reglamentos procuran defender a los nuevos competidores a costa de explotar las inversiones existentes de los operadores establecidos, posiblemen-te se estaría generando un costo adicional y de largo plazo para los usuarios del servicio: más que el cumplimiento de la apertura y desregulación, con precios flexibles y obligaciones equitativas (que en este caso requerirían una mayor flexibilidad a las LSB para abandonar sus obligaciones de servicio en áreas no rentables, compitiendo por el menor subsidio para mantener allí los servicios –en una adaptación del modelo chileno, por ejemplo–, o poder fijar precios aunque sea paulatinamente crecientes), lo que estaría ocurriendo es una sutil explotación miope de una red existente, imponiendo costos no sostenibles a los operadores establecidos por medio de una interpretación abusiva de las licencias otorgadas en 1990, y retrasando el desarrollo de una red con cobertura nacional plena.

Como observación final, resulta crucial no confundir el objetivo que debe guiar a los reglamentos que finalmente se instrumenten. Lo que corresponde hacer en esta instancia es diseñar una política de largo plazo que permita una asignación eficiente de recursos, en términos de precios razonables y cobertura extendida del servicio, en sus distintas modalidades, sin proteger a ningún competidor en particular, defendiendo la competencia. La historia previa durante los años 1990s, donde la rentabilidad de las LSB fue muy elevada, fue producto de distintas circunstancias favorables que remuneraron ex-post una inversión que en 1990 resultaba de alto riesgo (como lo evidenciaban los rendimientos del 40% anual en los títulos públicos en dólares), y aún si hubiera acuerdo en que la misma resultó excesiva (materia que igualmente sería objeto de análisis tomando en cuenta distintos aspectos regulatorios), sería un grave error no percibir que no es posible "recuperarla" sin ocasionar graves perjuicios sobre los futuros usuarios del servicio.