LOS
ACCIDENTES Y LAS PENALIDADES EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS:
Consideraciones
sobre el servicio eléctrico de Edesur en Capital Federal.
Santiago
Urbiztondo, Economista Asociado, FIEL
La prestación privada del
servicio eléctrico en la Argentina está atravesando por una
crisis sorpresiva y profunda: a partir del 15 de Febrero del
corriente año un promedio aproximado de 50.000 usuarios de
Edesur S.A. no dispuso del servicio durante una semana
(inicialmente fueron 150.000 usuarios que aparentemente se
habrían reducido 30.000 al 22 de Febrero, previéndose el
restablecimiento total del servicio para el 24 de Febrero). Esta
situación ha disparado, además de la natural indignación de
los damnificados directos (familias y comercios básicamente), un
cuestionamiento generalizado sobre la eficacia del Estado en la
acción regulatoria y la representación de los derechos de los
usuarios. El propósito de esta nota es aportar a este debate
algunas reflexiones desde el razonamiento económico a partir del
análisis del marco regulatorio vigente.
La regulación del servicio
eléctrico en Capital Federal y Gran Buenos Aires está diseñada
con una concepción moderna de "regulación por
resultados" en vez de la más anticuada "regulación de
medios". Básicamente, además de definirse los mecanismos
para el ajuste de las tarifas y preverse la realización de
audiencias públicas en distintas circunstancias, el diseño
asigna al regulador –el Ente Nacional Regulador de la
Electricidad, ENRE– la tarea de controlar los niveles de
calidad del servicio. Esto es, si bien el ENRE debe aprobar los
planes de inversión de las empresas distribuidoras, éstas son
decididas por las empresas privadas. En ese sentido, el diseño
del contrato ha procurado compatibilizar el beneficio privado con
los objetivos del servicio público (consistentes en contar con
un servicio público eficiente, confiable y a tarifas
razonables). En un esquema de control por resultados ello supone
penalizar incumplimientos en distintas dimensiones de calidad del
servicio (calidad del producto técnico –donde se contempla
la variación de tensión–, del servicio técnico
–frecuencia y duración de interrupciones en el
suministro– y calidad del servicio comercial –sobre
medición, facturación, atención al cliente, etc.–): la
empresa privada decide qué inversiones realizar para cumplir con
los requerimientos de calidad a un costo mínimo y así evitar el
costo de las penalidades que sobrevendrían.
En ese sentido, las penalidades
previstas en el contrato de concesión de Edesur incluyen
reducciones tarifarias por calidad deficiente del servicio
(implementadas por medio de devoluciones a los usuarios
damnificados), pudiendo llegar hasta la caducidad del contrato de
concesión en casos extremos. Concretamente, y con referencia a
la interrupción del servicio (una falla del servicio técnico),
se prevén penalidades a partir de un total de 3 minutos de
interrupción en el semestre, remunerando a los damnificados con
una reducción tarifaria en el semestre posterior en función de
la duración de dicha interrupción, contabilizando el consumo
promedio según los últimos 12 meses, y utilizando para ello un
precio de la energía no suministrada muy superior al precio de
venta. Por ejemplo, considerando el uso residencial, el cómputo
de la bonificación utiliza un precio de $ 1,4 por kWh mientras
que el precio neto de impuestos del kWh varía entre $ 0,066 y $
0,12 (así, la penalidad es entre 12 y 21 veces el precio de la
energía no suministrada). Adicionalmente, si las penalidades
alcanzaran al 20% de la facturación anual, el Ente regulador
queda habilitado para cancelar la concesión.
Estas precisiones, sin embargo,
se combinan con algunas ambigüedades que podrían dejar cierto
margen de discrecionalidad (cuya determinación requiere un
análisis legal que no se intenta aquí). En primer lugar, el
contrato de concesión establece (en el subanexo 4 referido a las
normas de calidad y régimen de sanciones) que el tiempo máximo
de interrupción del servicio admitido son 10 horas para los
pequeños usuarios en baja tensión (y un número menor para
otros usuarios) sin que haya precisiones contractuales sobre el
tratamiento de interrupciones más extensas, dejando de esa forma
un aparente vacío contractual al momento de la privatización
(punto 3.2). En segundo lugar, porque se establece que "las
multas dispuestas, además de ajustarse al tipo y gravedad de la
falta, tendrán en cuenta los antecedentes generales de la
distribuidora y, en particular, la reincidencia en faltas
similares a las penalizadas, con especial énfasis cuando ellas
afectan a la misma zona o grupo de usuarios" (punto 5.2),
con lo cual se requiere evaluar la gravedad de las faltas
(eventualmente interpretable en función de los daños sufridos
por los usuarios) y los méritos de la compañía distribuidora
por su desempeño anterior. Tercero, porque al definir el
criterio para la determinación de las penalidades hace
referencia al perjuicio que se ocasiona al usuario, con lo cual
podría interpretarse que la penalidad contiene el costo de
oportunidad neto ocasionado ("las multas a establecer serán
en base al perjuicio que le ocasiona al usuario la
contravención, y al precio promedio de venta de la energía al
usuario"; ver punto 5.1), abriendo nuevamente la posibilidad
para interpretar los montos apropiados más allá del mecanismo
específico antes referido.
La evaluación del
funcionamiento de este esquema regulatorio puede aproximarse
desde distintos ángulos. Primero, comparando con la situación
previa a la privatización, los cortes de servicio se han
reducido en más del 60%, mientras que el costo unitario de la
inversión cayó de $ 7.200 por Kw (1972–1989) hasta $ 1.930
(1992–1997) y la tarifa residencial neta de impuestos (en
moneda constante según precios al consumidor) se encuentra en un
nivel similar al promedio de la década pasada. Segundo,
comparando las ventajas frente a otras privatizaciones
(concesiones específicamente) donde las inversiones están
definidas en los contratos (por ejemplo, transporte ferroviario y
saneamiento), en los cuales hay distintos grados de
incumplimiento e importantes renegociaciones donde se notan
incrementos tarifarios y ampliaciones de plazos, además de
repetidos conflictos regulatorios. Concretamente, en el caso en
cuestión la falla se produce en un nuevo componente del sistema
donde la empresa distribuidora había realizado una importante
inversión, de forma tal que el problema en este caso no parece
ser uno donde el nivel de inversiones sea insuficiente sino que
eventualmente se trata de un problema en su ejecución. Por
último, desde la tendencia en la práctica internacional y la
discusión académica que aconsejan este tipo de diseños para la
defensa de los derechos de los usuarios en sectores donde hay
características técnicas de monopolio natural, fundamentalmente
por cuanto el diseño y control directo de las inversiones por
parte del ente regulador hace menos operativo el proceso
decisorio y en definitiva no tiende a minimizar los costos del
servicio (y con ellos las tarifas) ni tampoco necesariamente
contribuye a aumentar la confiabilidad del sistema.
Desde este punto de vista,
entonces, la ocurrencia de una falla en el servicio, aún de la
importancia que tiene el corte de suministro en cuestión, tanto
sea por un evento fortuito como por algún tipo de impericia o
descuido de la empresa, no puede ser suficiente para
"demostrar" la ineficiencia del esquema adoptado. En
todo caso, el centro del análisis debe estar en el esquema de
penalidades existente, evaluando qué opciones permite y cuáles
debieron preverse.
En ese sentido, es concebible
que los costos por interrupción prolongada del servicio sean
inicialmente crecientes (en términos unitarios, vgr., la
compensación por una hora sin luz en el tercer día de
interrupción debería ser mayor que la compensación por la
primera hora del primer día), y puesto que el contrato no
contempla este aspecto entonces no induce a la empresa a
internalizar los verdaderos costos frente a desperfectos de gran
magnitud. Sin embargo, también podría interpretarse que varias
disposiciones ambiguas habilitan al ENRE para ejercer su criterio
propio en primera instancia (lo cual puede ser apelado a la
Justicia por la empresa, naturalmente), contemplando tal "no
linealidad", máxime si éste decide incluir penalizaciones
por fallas de Edesur para informar en tiempo y forma sobre las
características y duración del corte de suministro (impidiendo
a los usuarios adoptar eventuales medidas correctivas).
Una eventual revisión de las
penalidades contractuales, en ocasión de la revisión tarifaria
prevista al décimo año de la concesión, podría precisar
cuáles elementos deberán computarse para estimar el costo de
oportunidad de carecer del servicio y si éste debería ser
(marginalmente) creciente con la duración de la interrupción o
la magnitud del desperfecto. Determinar caso por caso el costo de
oportunidad de cada usuario es una tarea muy compleja y por ello
no debería estar en manos de un organismo regulador sino ser el
resorte de una acción judicial tal como ocurre al presente. (El
cálculo relevante para un usuario residencial requiere computar
el daño moral y es por ello muy arbitrario, pero el costo de
oportunidad de los comercios podría estimarse en función de la
declaración de ganancias del ejercicio tributario anterior.)
Por otra parte, no parece
razonable que se considere rescindir el contrato frente al primer
episodio de esta naturaleza, que aún considerando su gravedad
(al presente al menos) no llegaría a aproximarse a representar
el 20% de la facturación anual (lo que tomando una facturación
anual de $ 900 millones requeriría una penalización de $ 180
millones, con un reintegro promedio de $ 3600 a cada uno de los
50.000 usuarios).
De todas formas, hay un aspecto
fundamental que no debe pasarse por alto de cara al futuro.
Establecer penalidades mayores implica inducir mayores niveles de
inversión y/o management para evitar el evento de una falla, y
ello es óptimo sólo si el costo ocasionado por la falla evitada
es superior al aumento en la inversión necesaria a tal efecto.
Así, por ejemplo, podría plantearse una duplicación de toda la
red para contar con un reemplazo en una emergencia, pero ello
significaría virtualmente duplicar los costos del servicio, lo
que eventualmente significa un ajuste tarifario de igual
magnitud. En ese sentido, la tarifa del servicio contiene un
seguro por fallas en el suministro (esto es, si hay una falla se
dispara una penalidad que compensa las pérdidas del usuario),
pero no necesariamente es eficiente que dicho seguro sea total.
Eventualmente, sería posible que los usuarios eligieran entre
dos esquemas tarifarios, cada uno de los cuales combinaría un
nivel tarifario mayor con mayores penalidades por fallas del
servicio, pero ello requiere un cambio contractual en su debida
oportunidad.
Con relación a la reacción
regulatoria frente al hecho consumado que motiva esta nota, ésta
no debe dar lugar a posteriores demandas resarcitorias por parte
de Edesur ni tampoco sentar un precedente de arbitrariedad de
carácter expropiatorio aunque el mismo sea posteriormente
convalidado judicialmente, ya que el costo sería sentido en el
resto de los servicios públicos por el mayor riesgo regulatorio
implícito. En ese sentido, la Resolución 442 del 22 de Febrero
del ENRE, por la cual se establecen penalidades adicionales de $
100 más $ 3,4 por hora sin servicio a cada usuario damnificado,
hace referencia a "un hecho extraordinario que supera las
pautas previstas contractualmente y que indudablemente merece un
tratamiento distinto y especial", lo que si bien es cierto,
puede ser legalmente insostenible (máxime si no se hace
referencia a las atribuciones que las ambigüedades contractuales
antes aludidas le confieren al regulador). La asistencia letrada
desde distintos ámbitos públicos y privados a los damnificados
para que éstos inicien acciones legales es comprensible pero su
éxito parece poco probable en el caso de los usuarios
residenciales, máxime a la luz del tipo de penalidades que el
ENRE se apresta a instrumentar.
Como se establece en la
literatura moderna, lo importante en una privatización es el
cambio en los derechos de propiedad y la asignación de
incentivos, entendidos desde la apropiación de beneficios
(premios) hasta la responsabilidad por los costos ocasionados
(castigos). Así, bajo la gestión pública, los beneficios de
una prestación eficiente no eran capturados por la gerencia de
la empresa, así como tampoco ésta brindaba compensaciones por
desperfectos en el producto técnico, el servicio técnico o el
servicio comercial, todo lo cual significó la repetición
continua de desperfectos en el suministro. Entonces, más
importante que la existencia de una falla puntual es determinar
quién se hace cargo de sus costos: bajo la gestión privada
sujeta a regulación éstos recaen sobre la empresa distribuidora
(e incluyen los costos financieros y de imagen pública además
de las penalidades), de forma tal que los usuarios están
protegidos y los errores tienden a minimizarse (claro está que
no desaparecen, como también lo demuestran los cortes en
Auckland –el microcentro de la ciudad, con 8.500 negocios y
2.000 conexiones residenciales, careció del servicio por 2 meses
hace un año– y San Francisco –370.000 clientes sin
servicio por 7 horas debido a un error humano en un trabajo de
mantenimiento en Diciembre de 1998–). Así, la
desprotección de los usuarios no está dada por la ocurrencia de
una falla, cuya probabilidad de ocurrencia técnicamente no puede
ser nula, sino por el grado de compensación que reciben quienes
la padecieron. Esta compensación, aún indeterminada, sin dudas
será infinitamente superior a la existente bajo la gestión
pública anterior.