PANORAMA FISCAL
EL FUTURO RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN (PARTE I)
Oscar Libonati
En la actualidad la distribución de los impuestos
coparticipados se rige por la Ley N° 23.548, además de un conjunto de múltiples
sistemas de transferencias que asignan recursos en forma paralela. Este sistema por
mandato constitucional, está sujeto a reformulación y durante el presente año el Poder
Ejecutivo elevaría al Congreso un proyecto de ley en tal sentido.
La presente nota tiene como propósito analizar algunos
rasgos básicos que se entiende sería conveniente que aceptara el futuro sistema de
transferencias financieras entre la Nación y las Provincias. En este orden de ideas se
sugiere la eliminación de todos los regímenes de transferencias verticales paralelos a
la actual Ley de Coparticipación. A su vez la nueva ley no debe interpretarse como un
ejercicio normativo, en el sentido de la teoría de los gobiernos locales, puesto que ella
no propondría el análisis ni la revisión y/o cambio de la actual asignación de
responsabilidades de gasto entre la Nación y las Provincias ni de las perspectivas
atribuciones tributarias, en función de criterios de optimalidad económica. Por el
contrario se trata de generar un proyecto de sistema de transferencias adaptado y
compatible con la letra y el espíritu del texto constitucional, que subsane los defectos
más ostensibles del sistema hoy vigente y que contemple en particular el interés fiscal
de aquellas jurisdicciones que han sido tradicionales financiadoras de la redistribución
regional de recursos, todo ello sin provocar modificaciones bruscas en las fuentes de
financiamiento del resto de las jurisdicciones.
Además el nuevo sistema deberá garantizar la
automaticidad de la remisión de los fondos a las Provincias y que la distribución de
fondos entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, según la
Constitución Nacional reformada en el año 1994, se efectúa en base a criterios
objetivos de reparto y de manera equitativa y solidaria dando prioridad al logro de un
grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional.
La "masa coparticipable" quedaría integrada
por la totalidad de los actuales "impuestos de recaudación nacional" directos e
indirectos, procediéndose en el marco de la propuesta a eliminar todos los sistemas de
precoparticipación y asignación específica hoy vigentes.
El sistema de transferencias que se propugna pasa a
integrarse por dos sistemas, uno de menor importancia cuantitativa y constituido por
transferencias condicionadas de suma fija y naturaleza presupuestaria, no ligadas en
consecuencia a los recursos impositivos, y un segundo, el más importante, que es
estrictamente de coparticipación impositiva.
Dentro del sistema de transferencias de suma fija, figura
el referido a aportes a cargo de las Provincias para el Sistema de la Seguridad Social de
manera de fijar un sendero para el sostenimiento del Sistema, independizándolo de
decisiones unilaterales de la Nación respecto a los haberes previsionales al hacerlo
depender únicamente del número de beneficiarios del sistema de reparto.
El segundo sistema de transferencias, y el más
importante por el monto de recursos que moviliza, es específicamente el régimen de
coparticipación de impuestos, el cual a través de coeficientes y fórmulas da lugar a un
sistema permanente, objetivo, automático y no condicionado de reparto del producido de
los impuestos coparticipados entre la Nación y las Provincias (distribución primaria) y
entre las Provincias entre sí (distribución secundaria). El régimen prevé el mecanismo
de transición y ajuste entre la actual distribución secundaria efectiva y la que surge
del funcionamiento de la propuesta, por medio de la creación de un Fondo de
Redistribución Transitorio, planteando como un objetivo básico para la neutralidad
financiera en el corto plazo.
En el mediano y largo plazo se propone instaurar y
alcanzar un esquema de redistribución regional objetivamente fundamentado, a través de
un Fondo de Redistribución Regional Permanente, basado en indicadores consistentes de
determinadas desigualdades socio-económicas entre Provincias cuya corrección, a través
de la derivación de recursos coparticipables adicionales hacia las jurisdicciones
afectadas, supone la satisfacción del requerimiento de equidad e igualdad de
oportunidades entre regiones que fija la Constitución.
El procedimiento propuesto permite que, cuando la
redistribución regional cese o se atenúe (en razón de la evolución de los indicadores
objetivos de redistribución que se proponen u otros por los que pudiera optarse), los
recursos liberados automáticamente retornen a las jurisdicciones "propietarias"
de los mismos, es decir a aquellas Provincias que originaron los impuestos en cuestión.
Estos diversos aspectos se desarrollan en dos notas
sucesivas, centrándose la presente en el encuadre constitucional del futuro régimen de
coparticipación impositiva.
ASPECTOS CONSTITUCIONALES
La teoría normativa del federalismo fiscal tiene como
objeto explicar la asignación de responsabilidades de gasto y de potestades tributarias
entre distintos niveles de gobierno así como el sistema de transferencias que surge a fin
de resolver el probable "desequilibrio vertical" que produce una distribución
asimétrica de tales responsabilidades y potestades.
La presente propuesta no debe interpretarse como un
ejercicio normativo, en el sentido de la teoría de los gobiernos locales, puesto que ella
no persigue el análisis ni la revisión y/o cambio de la actual asignación de
responsabilidades de gasto entre la Nación y las Provincias ni de las respectivas
atribuciones tributarias, en función de criterios de optimalidad económica. Por el
contrario parte de reconocer que el actual diseño del federalismo fiscal argentino, más
allá de sus virtudes y defectos en términos de las prescripciones de la teoría
normativa, es esencialmente un producto histórico y como tal responde a una práctica y a
un diseño institucionales que constituyen un dato.
Desde esta perspectiva la reforma constitucional de 1994,
que confirió rango constitucional a la existencia de un sistema de coparticipación
impositiva fijó pautas para su diseño e incursionó en otros aspectos relevantes para
las relaciones fiscales entre la Nación y las Provincias, constituye la principal
referencia a la hora de explicar los propósitos y alcances de esta propuesta, así como
el marco de restricciones y "datos" institucionales en que se inscribe la misma
sin pretender alterarlos.
Se trata en definitiva de generar un proyecto de sistema
de transferencias adaptado y compatible con la letra y el espíritu del texto
constitucional, que subsane los defectos más ostensibles del sistema hoy vigente
(definido este último en un sentido amplio que abarca tanto a la Ley 23.548 como a los
diversos regímenes de pre y post coparticipación en curso) y que contemple en particular
el interés fiscal de aquellas jurisdicciones que, como la Provincia de Buenos Aires, han
sido tradicionales financiadoras de la redistribución regional de recursos, todo ello sin
provocar modificaciones bruscas en las fuentes de financiamiento del resto de las
jurisdicciones, pero arbitrando los criterios y mecanismos para confluir, a lo largo del
tiempo, a un sistema razonablemente fundado de equidad interregional.
La Constitución de 1853 consagró al federalismo en un
plano de igualdad con los conceptos de república y representatividad. Dispuso la
existencia de tres niveles de gobierno, regulando explícitamente (incluidos los aspectos
atinentes al poder tributario) a los dos niveles superiores: el nacional y el provincial,
y de manera indirecta al tercer nivel, el municipal. Asignó los poderes entre niveles de
gobierno con mención explícita de los otorgados al nivel nacional, enunciando dos
reglas: la referida a que las Provincias conservan todos los poderes no delegados en la
Nación inhibiéndose de ejercer los delegados, y la referida a que los Municipios
contarán con las atribuciones que las respectivas Provincias les acuerden.
En el plano tributario confirió a la Nación la potestad
única y no compartida de establecer la imposición sobre le comercio exterior
(importaciones y exportaciones); la de sancionar impuestos directos por tiempo determinado
y en circunstancias de excepción y la de establecer impuestos indirectos en concurrencia
con las Provincias. Paralelamente prohibió a las Provincias establecer gravámenes
aduaneros; impuestos directos que hubieran sido legítimamente establecidos por la Nación
(y mientras durase su cláusula de temporalidad) y reservó a las mismas la capacidad de
imponer gravámenes indirectos en concurrencia con la facultad nacional.
En el orden general la Constitución de 1853 fijó como
facultades nacionales las de dictar la legislación sustantiva con prevalencia sobre toda
norma inferior (prohibiendo a las Provincias hacer lo propio); reglar el comercio
interjurisdiccional en todas sus formas; otorgar privilegios incluidos los tributarios
(exenciones, exclusiones, diferimientos, etc.) y legislar en los establecimientos de
utilidad nacional.
No existe mención en la Constitución de 1853 a ningún
régimen de coparticipación de recaudaciones impositivas entre la Nación y las
Provincias sino que, según se mencionó, hay en ella una enumeración de las fuentes
tributarias que corresponden en exclusividad o concurrencia a los distintos niveles de
gobierno.
En los hechos en el país rigió, hasta la década de
1930, un esquema impuro de "separación de fuentes" en materia tributaria. En
dicha década surgieron el Impuesto a los Réditos (gravamen directo y por lo tanto de
duración limitada si es impuesto por la Nación) y del Impuesto a las Ventas, y se
unificaron los "impuestos internos" que regían tanto a nivel nacional como
provincial. Simultáneamente y de manera unilateral, es decir impuestos por la Nación,
aparecieron tres sistemas de coparticipación, a saber: a) l a unificación de los
"impuestos internos" que se efectuó fijándose que en lo sucesivo tales
impuestos serían de recaudación nacional pero su producido se compartiría entre la
Nación y las Provincias, renunciando las últimas a establecer impuestos análogos, b) se
introdujo un régimen de coparticipación para el nuevo impuesto a las ventas y c) se
fijó un tercer esquema de coparticipación para el impuesto a los réditos (el que fue
abarcando a otros impuestos a medida que fueron apareciendo).
La Ley 20.221 de 1973 unificó los tres sistemas de
coparticipación vigentes al momento de su promulgación, dando origen a un único sistema
de coparticipación federal de impuestos.
La particular manera en la que hace su aparición la
coparticipación impositiva en los 30, sin que el instituto hubiera estado contemplado en
la Constitución de 1853, provocó discusiones en torno a su constitucionalidad. Sin
embargo estas dudas no fueron expresadas por la parte directamente interesada, las
Provincias, que consintieron sin reservas la aplicación de tales sistemas cuando, de
haber tenido voluntad contraria podrían haber denunciado el régimen o derogado las leyes
locales de adhesión, sin siquiera tener que impugnar la constitucionalidad de estos
arreglos.
Por el contrario, el nuevo texto constitucional de 1994
incorpora una serie de directivas explícitas sobre aspectos centrales que hacen a la
estructuración de las relaciones financieras Nación-Provincias, en especial sobre la
coparticipación impositiva.
Se destacan en este sentido las siguientes:
- Toma rango constitucional la exigencia de "acuerdos
previos" como base de las relaciones financieras Nación-Provincias y,
específicamente, de la coparticipación impositiva;
- la actual distribución de competencias, funciones y
servicios (entre la Nación y las Provincias) no podrá modificarse sin la aprobación de
las jurisdicciones interesadas;
- La actual distribución de recursos no podrá modificarse
en desmedro de las Provincias;
- Toda transferencia de competencias, funciones y servicios
deberá acompañarse por la respectiva reasignación de recursos y del consentimiento,
expresado por ley, de los niveles de gobierno afectados. ;
- Declara explícitamente que los impuestos nacionales
"directos e indirectos" (a los que hace mención el propio texto constitucional)
son coparticipables;
- La futura ley de coparticipación impositiva (basada en
acuerdos previos) deberá concretarse mediante una "Ley Convenio" emanada de la
Nación, con origen en la Cámara de Senadores, y aprobada por las Provincias. No podrá
ser modificada unilateralmente ni reglamentada;
- Se requiere ley nacional especial, aprobada por mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, para establecer y modificar
asignaciones específicas de recursos coparticipados por tiempo determinado;
- Todo lo relacionado con los mandatos constitucionales
atinentes a las relaciones financieras Nación-Provincias, y específicamente al futuro
régimen de coparticipación, deberá ser controlado y fiscalizado por un organismo fiscal
federal en el que estarán representadas la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos
Aires.
Del nuevo texto constitucional y de los mandatos antes
reseñados surgen importantes implicancias para la estructuración del federalismo fiscal
argentino.
En lo relacionado con el principio de legalidad de las
normas tributarias, teniendo el Congreso la facultad de legislar a través de la Cámara
de Diputados, y correspondiéndole a la Cámara de Senadores ser de origen para el
tratamiento de la Ley de Convenio de coparticipación impositiva (su sanción requiere
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de ambas Cámaras), y visto los mandatos
ya reseñados y el propio texto de la Constitución, cabe concluir que queda expresamente
prohibido al Poder Ejecutivo Nacional legislar en materia tributaria, incluso hasta por
medio de decretos de necesidad y urgencia.
El otorgamiento de rango constitucional al concepto de
"Ley Convenio" constituye otro dato de singular trascendencia. Significa el
reconocimiento explícito de que normas dictadas por el Congreso Nacional requieren, para
su perfeccionamiento, la adhesión por parte de cada una de las Provincias por la vía de
leyes provinciales sancionadas por sus respectivas legislaturas, y con posterioridad a la
promulgación de la ley nacional por parte del P.E.N. El anterior texto constitucional no
permitía presuponer ningún tipo de acondicionamiento a la efectivación de la facultad
legislativa del Congreso Nacional en materia tributaria, tal como lo es la presencia de un
acuerdo o convenio de adhesión posterior por parte de las Provincias.
Queda descartada toda discusión acerca de la
constitucionalidad de la coparticipación impositiva, puesto que la nueva Constitución
pasa a otorgarle un papel central como mecanismo de asignación interjurisdiccional de los
ingresos tributarios, y simultáneamente consagra el carácter coparticipable de los
impuestos nacionales directos e indirectos, con la salvedad de las afectaciones
específicas que pudieran establecerse bajo las condiciones que fija la misma
Constitución. Incluso cabe plantearse un interrogante de naturaleza inversa, esto es si a
la luz del status constitucional de la coparticipación, es posible que coexistan con ella
otras formas de transferencias interjurisdiccionales de recursos.
También se otorga rango constitucional a las
"asignaciones específicas" de impuestos coparticipados, en virtud de las cuales
se puede sustraer de la masa coparticipable el producido de impuestos nacionales directos
e indirectos que naturalmente la conforman, quedando ello librado a la voluntad de la
Nación, y en la medida que instrumente tal voluntad por medio de una ley votada por la
mayoría de la totalidad de los miembros de ambas Cámaras (sin que medie consentimiento
alguno por parte de las Provincias por intermedio de sus poderes ejecutivo y/o
legislativo) y en la medida en que la afectación sea por tiempo determinado.
Como se mencionara la Constitución dispone que la Ley
Convenio que dé forma al régimen de coparticipación federal debe surgir de
"acuerdos entre la Nación y las Provincias". Ello otorga una gravitación mayor
a las Provincias, puesto que la exigencia de acuerdo previo obliga a extrema el proceso de
negociación entre los ejecutivos nacional y provinciales en orden a contemplar las
aspiraciones de todas las partes. Hasta la actualidad las "leyes convenio" han
surgido del nivel nacional y una vez sancionadas, sin intervención previa de las
Provincias, éstas se enfrentan a decisiones de tipo "todo o nada" es decir la
aceptación pasiva (sin reservas ni limitaciones) o bien quedar fuera del régimen a
través de la no adhesión. Por el contrario, en adelante una Ley Convenio deberá
"ser aprobada" por las Provincias. Al respecto Bulit Goñi plantea que con
arreglo a la terminología constitucional una ley que pasa por la aprobación de la
Cámara de origen, de la Cámara revisora y del poder ejecutivo… "no necesita ni
admite otra aprobación, en términos de su vida constitucional", de manera tal que
la terminología empleada por el constituyente bien puede ser interpretada como señal
inequívoca de su voluntad de enfatizar el carácter consensual y bi o multilateral de la
Ley Convenio. En esta perspectiva dice el autor citado "…la aprobación de las
Provincias se haría necesaria para el nacimiento mismo de la ley, no ya de la Ley de
Convenio sino de la propia ley nacional, la cual sin la aprobación de las Provincias
carecería de existencia, aún cuando hubiese sido aprobada por las Cámaras del Congreso
Nacional y, en su caso, por el Poder Ejecutivo".
Asimismo la Constitución no solamente consagra la
naturaleza de Ley Convenio de la coparticipación sino que avanza en la especificación de
aspectos que hacen al diseño de la misma, principalmente con la exigencia de que el
sistema que instaure debe garantizar la automaticidad de la remisión de los fondos a las
Provincias, y una distribución de fondos entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de
Buenos aires y entre éstas que "..se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una ellas contemplando criterios objetivos de
reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional".
La Constitución fija que el Senado será la Cámara de
Origen de la futura Ley Convenio de coparticipación impositiva (siendo que en materia
tributaria la Cámara de Origen es la de Diputados). También hace mención explícita a
que todos los tributos nacionales directos o indirectos son coparticipables, a que se
requieren mayorías absolutas de la totalidad de los miembros de cada Cámara para
establecer y/o modificar asignaciones específicas de estos impuestos y prohibe la
modificación unilateral de la Ley Convenio de coparticipación, restricción que sólo
afecta a la Nación por ser la única jurisdicción en condiciones de sancionar una ley
con tal pretensión. Estas disposiciones y aquéllas que hacen referencia a que las
eventuales modificaciones de la distribución de recursos no deben afectar adversamente a
las finanzas provinciales, dan pie a pensar que implícita en el nuevo texto
constitucional hay una limitación fuerte a la creación de nuevos gravámenes
coparticipables con distribuciones distintas a la que, para este tipo de impuestos, fije
la futura Ley Convenio de coparticipación, siendo ello una limitación a los grados de
libertad que tradicionalmente ha tenido la Nación para alterar por esta vía el monto y
la distribución efectiva de la masa coparticipable.