La desregulación en telecomunicaciones: ¿la Secretaría de Comunicaciones realmente quiere la competencia?

Santiago Urbiztondo

La privatización de Entel en 1990 estuvo acompañada por la exclusividad para las nuevas licenciatarias del servicio básico por 7 años extensibles a 10 en caso de cumplir con determinadas metas de calidad y expansión. A partir de entonces la estructura del mercado podría variar, y en particular aprovechando las ventajas de los desarrollos tecnológicos que ya en 1990s comenzaban a vislumbrarse, y que luego en distintas experiencias internacionales se fueron concretando en distinta medida.

Al momento de decidir la extensión de la exclusividad, sin embargo, si bien se consideraron cumplidas las metas globales establecidas en el Decreto 62/90 (con alguna indefinición sobre algún aspecto puntual menor), el gobierno decidió extender por sólo 2 años la exclusividad y al mismo tiempo diseñó una desregulación administrada, pretendiendo garantizar la competencia efectiva por medio del fortalecimiento de los nuevos operadores y los operadores independientes existentes.

Según ese criterio, el establecimiento de un período de transición con cuatro operadores, surgidos de los actuales operadores de telecomunicaciones establecidos en el país, fortalecería la posición de los operadores independientes, profundizaría la separación entre redes y segmentos de mercado, atenuaría la posición dominante de las actuales compañías licenciatarias del servicio básico (LSB) y conformaría un escenario en el que fuese posible a la autoridad de regulación controlar el proceso de apertura en resguardo de la competencia efectiva y el interés público. Uno de los argumentos esgrimidos por el gobierno en ese sentido fue la conveniencia de "reconocer" las inversiones que habían realizado operadores independientes del servicio básico telefónico.

Así, por medio del Decreto 264/98 se dispuso la apertura de las telecomunicaciones a la competencia, y en el caso de la telefonía ello implicó un período de transición hasta Noviembre de 1999 a partir del cual las 4 empresas licenciatarias –las dos LSB Telefónica y Telecom, y dos consorcios encabezados por Movicom y CTI donde participan operadores independientes y de TV-Cable– competirán en la provisión del Servicio Básico Telefónico Local, sumándose 3 empresas adicionales para la provisión del Servicio Telefónico de Larga Distancia Nacional e Internacional.

Debe notarse que la confección del "tetrapolio" pretendió constituir precisamente un incentivo para la realización de inversiones por parte de las empresas entrantes al limitar el ingreso ulterior de otras empresas (y la "competencia ruinosa" observada en otras experiencias según la visión oficial), dotando a las empresas del sector de rentas por una competencia menos agresiva con las cuales financiar las inversiones referidas. Naturalmente, el problema del tetrapolio es que favorece tanto a los nuevos operadores como a las LSB (respecto de los entrantes potenciales que son excluidos y eventualmente también respecto de los usuarios del servicio). La aceptación de las LSB de la extensión por sólo 2 de los 3 años previstos, al tiempo que la desregulación era administrada, sugiere que esto es efectivamente lo que ocurrió: si las LSB no temieran la competencia frente a la apertura total por ser la misma tecnológicamente imposible, entonces se habrían opuesto al Decreto 264, revelando su temor frente a la competencia que surgiría en caso de producirse una apertura total, que por lo tanto juzgan tecnológicamente factible. Por otra parte, el "reconocimiento" de las inversiones realizadas por operadores independientes es un privilegio que podrían reclamar muchas otras empresas e individuos que han invertido sus recursos en el país. Finalmente, la "competencia ruinosa" es un argumento que se esgrime típicamente desde el lado de los oferentes del servicio (tal como podrían hacerlo los generadores eléctricos que han visto caer un 50% el precio mayorista de la energía por el gran ingreso de nuevos competidores durante los 1990s), mientras que el diseño regulatorio no debe orientarse a evitar dichas pérdidas sino que tiene como objetivo permitir a los usuarios aprovechar las ventajas de la competencia, delegando a las empresas privadas las decisiones de inversión que consideren más rentables para sí, manteniendo sus derechos sobre los beneficios y sus responsabilidades sobre las pérdidas que resulten de las mismas.

Por otra parte, el modelo de competencia adoptado en la Argentina persigue la duplicación de redes en vez del aprovechamiento de las redes existentes tal como se desprende de la comparación entre el amplio "unbundling" que contenía el Decreto 92/97 y la limitada identificación y requerimiento de separación de elementos esenciales finalmente vigente por medio de la aprobación del Decreto 266/97, por lo cual los nuevos competidores de telefonía básica estarán en desventaja estratégica frente a las LSB para negociar los acuerdos de interconexión y deberán exponerse a mayores riesgos financieros por las mayores inversiones que la duplicación de redes significa.

La dualidad en la posición oficial respecto de los efectos de la competencia es entonces notoria: se "administra la desregulación" para reconocer (premiar) las inversiones ya realizadas por otros operadores existentes en el país, con el fin de inducir la competencia efectiva y evitar la competencia ruinosa, como si alguien pudiera juzgar cuál competencia tiene efectos positivos y cuál tiene efectos negativos sobre el conjunto de usuarios del servicio telefónico. En el fondo esto implica un rechazo hacia la competencia, por otra parte típica de los reguladores internacionalmente al esforzarse por mantener sus empleos manteniendo regulaciones más allá de las requeridas.

Una explicación posible de este comportamiento reside en la contradicción existente entre la defensa verbal de la competencia y el rechazo hacia algunos de sus efectos: la competencia sirve, entre otras cosas (como fomentar la diversidad de productos y el desarrollo tecnológico, inducir reducciones de precios, reducir la carga regulatoria, etc.) para eliminar subsidios cruzados. En particular, el "descremado", por el cual los competidores concentran su oferta en áreas rentables, evita tarifas uniformes para usuarios con distinto costo y distinto atractivo comercial. Sin embargo, los reguladores a menudo quieren mantener y administrar dichos subsidios (por ejemplo, evitando que suban los precios de los usuarios rurales o de menor volumen a pesar de que sus costos así lo aconsejan).

De cualquier forma, debe notarse que la alternativa que fue de hecho descartada por el Decreto 264 fue la estrategia inversa: optar por la competencia total luego del año 2000, y sólo si entonces se verificase un grado de concurrencia insuficiente considerar si corresponde subsidiar la entrada de nuevos competidores. La visión oficial sobre esta alternativa fue que con ella no habría competencia efectiva porque la perspectiva de la competencia ruinosa haría que nadie se atreviese a invertir e ingresar agresivamente al mercado. Sin embargo, este argumento es falaz: la restricción al libre ingreso que contiene el Decreto 264 sólo es relevante si los potenciales competidores fuesen a ingresar en ausencia de dicha restricción, negando la justificación esgrimida en cuanto a incentivar el ingreso de nuevos operadores. En otras palabras, limitar la competencia jamás puede generar más competencia.

El sustento empírico esgrimido para fundamentar la conveniencia de asistir la competencia por medio de restricciones para posteriores entrantes al mercado estuvo en los problemas de la competencia local que la experiencia internacional habría demostrado. Sin embargo, las dificultades en la competencia local en distintas experiencias internacionales se han debido principalmente a fallas en los esquemas de negociación previstos para lograr acuerdos de interconexión, los que no son resueltos por medio de restricciones a la entrada irrestricta de oferentes como se diseñó la desregulación en la Argentina.

Una experiencia informalmente citada desde el gobierno como prototipo de la "competencia ruinosa" es el caso chileno en función del alto número de empresas de larga distancia que durante los últimos años ingresaron al mercado (con distinta suerte). Sin embargo, desde el punto de vista de los usuarios (que son quienes la regulación debe representar), tal competencia significó beneficios significativos. Una comparación de distintos indicadores entre Chile y Argentina muestra que si bien el grado de penetración en ambos países es similar, el desarrollo del servicio ha sido más veloz y las tarifas globales (medidas por el ingreso de los operadores telefónicos por línea principal) son inferiores en Chile (considerando una muestra de 30 países y corrigiendo por diferencias en el PBI per cápita, el ingreso por línea en la Argentina es un 15% superior a la tendencia y la cifra correspondiente en Chile es un 10% inferior).

Por otra parte, sin embargo, la Ley 25.000 aprobó el compromiso argentino ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) donde se establece que a partir del año 2001 no existirán barreras al ingreso al mercado local y que las licencias se entregarán conforme lo disponga la reglamentación nacional, pudiendo reducir los efectos del Decreto 264 en cuanto a la demarcación más o menos rígida de la estructura del mercado telefónico en el futuro. En consecuencia, las características más profundas del diseño regulatorio y el grado de competencia futura dependen centralmente de dicha reglamentación local, la que a continuación se comenta.