Las lecciones de Brasil
1. INTRODUCCION
El Las crisis en los programas económicos dejan profundas lecciones, en particular si resultan muy ambiciosos en su diseño, implementación y objetivos. El plan real tenía todas estas características.
En primer término, su diseño que permitió una suave transacción de un nivel de inflación de 5000% a niveles próximos a la estabilidad sin recurrir a ningún control o ajuste arbitrario, mediante la convergencia voluntaria a un instrumento que facilitó una suerte de desagio.
En segundo término, se proponía su implementación a lo largo de un plazo mayor de siete años y que abonaba tres presidencias constitucionales (los gobiernos de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardozo en dos oportunidades).
Ello naturalmente es muy complicado y requería casi un mecanismo de relojería, ya que debía realizarse en un entorno cambiante y en muchos casos con riesgos de serios shocks externos, como los que ocurrieron en el cuarto año de implementación y que llevaría a su colapso en el comienzo del sexto año.
En términos de objetivos, era aún más ambicioso por cuanto se pretendía que esta estabilización coincidiera con la reforma estructural de la inserción de la economía brasileña en la economía mundial con una fuerte reforma interna, con el abandono del Estado de un rol empresario muy significativo y con el propósito de una gran modernización institucional y social que redujera la fragilidad y la desigualdad en la sociedad brasileña. Este programa fue llevado a cabo por un conjunto de técnicos muy experimentados y a su vez muy destacados intelectualmente, y en su exposición nacional e internacional.
Las fallas entonces adquieren más relevancia, no son simples problemas que una regla sencilla hubiera evitado. El propósito de esta nota es llamar la atención sobre algunos problemas que surgen en estos procesos y que nos pueden ser de utilidad para comprender la naturaleza de algunas de nuestras dificultades.
2. El efecto Patinkin
Así se denomina en la literatura el impacto que causa sobre el nivel real del gasto público la estabilización del nivel de precios. La experiencia indica que las erogaciones se incrementan fuertemente por cuanto ya las autorizaciones presupuestarias no son afectadas como en el pasado por la inflación, evitándose así una disminución forzada por el alza de precios. Este efecto es de signo opuesto al señalado y estudiado en la Argentina, conocido como Olivera-Tanzi, que puntualizaba el deterioro causado en la recaudación por el rezago existente entre el período en que se fijaba la base imponible y la determinación del impuesto y el período de la percepción del mismo. Ese menor deterioro de las erogaciones explicaría en gran parte la pérdida del superávit primario que ocurriera entre 1994 y 1996. La inflación generaba una caída del gasto no inferior al 10% del mismo a los niveles que se verificaban en dicho período.
En alguna medida esto requiere que, tal como ocurrió en Israel y en Argentina, las metas de erogaciones reconozcan este factor y fuercen un ajuste que aparenta ser exagerado cuando se miden los conceptos de devengamiento, pero que no es tal si se comparan los pagos con una correcta distribución temporal. No hay que olvidarse que la ejecución del gasto público en general se concentra en el segundo semestre y las deflaciones anuales no toman en cuenta efectivamente este factor.
La idea más simple que la estabilización multiplica los recursos fiscales, ya sea por la mejora en términos reales de la recaudación o por la mayor demanda de dinero que debe abastecerse, reclama aquí una calificación.
Una parte del mayor ajuste brasileño prometido luego de la devaluación proviene de este efecto, ya que se estima que al pasar la inflación de un nivel del 2% anual a otro cercano al 15% debería producir una disminución en el gasto público primario en el entorno de 0.5% del PBI. Naturalmente, este ahorro es transitorio, debido a la inflación y no sostenible por lo cual su significación a los efectos de la viabilidad de largo plazo no debe ser considerada.
En entornos de pagos de esta naturaleza hay que ser muy cuidadosos en no computar como sostenibles recursos que sólo dependen del nivel de inflación. En esos pagos naturalmente figuran los salarios y jubilaciones, los ítems diferidos de los mismos, los proveedores y las transferencias al sector privado. En alguna medida en el pasado nuestra sociedad saldaba deudas fiscales usando el deterioro inflacionario, que actuaba como una conveniente goma de borrar que desapareció con la estabilidad. Muchas decisiones y discusiones en materia judicial no tienen en cuenta este entorno distinto. Las deudas que hoy se pagan son verdaderamente afrontadas. En el pasado la inflación producía un deterioro significativo que no fue correctamente calculado.
Este concepto del efecto Patinkin debe ser ponderado adecuadamente, no sólo para el plan de estabilización, sino para una correcta comparación de las experiencias fiscales bajo estabilidad y bajo regímenes de alta inflación.
3. El subsidio a bancos
Un aspecto del proceso inflacionario que a veces se subestima es que el resultado tributario del mismo no siempre acrece en su totalidad al emisor. Un caso clásico de coparticipación ocurre con la actividad bancaria, donde la captación de recursos monetarios no remunerados (por ejemplo cuenta corriente), puede dar lugar a excepcionales ingresos a la banca por este concepto, sobre todo a altas tasas de inflación y con un mercado que ofrece títulos de deuda a muy corto plazo. Ese fenómeno genera transferencias a las instituciones privadas y públicas de intermediación financiera. Finalizada la estabilización dichas instituciones sufrirán una crisis estructural por la pérdida de esos ingresos. No debe olvidarse cuanto gastaban en recursos para captarlos y porque además deberán ajustar con mayor spread financiero o menor gasto de estructura una menor fuente de ingresos. Ello explica, y es muy claro en el caso de Brasil, la crisis que sufrieran sus bancos estaduales y privados que están detrás de una parte de los niveles de deuda que hubo que emitir para su capitalización y salvataje, aún cuando más no fuera para poder privatizarlos.
Este ingreso artificial de los bancos alcanzó durante la década de los 90 casi 1.5% del PBI. En el plan de estabilización no sólo se redujo la tasa de inflación, sino que también se alteró la participación de la banca privada por medio de un régimen de encajes que le permitió al emisor maximizar su ganancia. Ello está en la base de las grandes dificultades del sistema financiero brasileño al comienzo de la estabilización.
Esta también es una lección para la Argentina. Gran parte de la banca estatal provincial tuvo históricamente el sentido de participar del impuesto inflacionario, ya sea obteniendo redescuentos o cobrando el mismo sobre los depósitos no remunerados (oficiales). El cese de la inflación quitaba razón de ser a la banca estatal provincial en el sentido de apropiarse de este tipo de recursos. La demora en reaccionar costó ingentes recursos, y muchos gobernadores han expresado un sentido de liberación cuando lograron desprenderse de esas fuentes de pérdida que tanto descapitalizaron las provincias y que tan traumáticos efectos causaran durante el Tequila.
Parte de la gran deuda pública acumulada durante la administración de Fernando Henrique Cardozo tuvo este origen y ella se expresó no sólo en ayuda a los bancos sino a los estados que eran sus propietarios.
En general, el debate ideológico a veces oscurece esta cruda realidad de la disfuncionalidad de las instituciones financieras públicas locales en un contexto de gran estabilidad y reducidos márgenes de intermediación.
4. Las pérdidas contingentes
Un aspecto no debidamente contabilizado en los programas de estabilización o en su ruptura son las pérdidas contingentes. Ellas resultan básicamente de avales y garantías que no se encuentran presupuestados, donde normalmente el mayor costo corre por cuenta de los salvatajes de instituciones financieras donde la autoridad monetaria se hace cargo de las pérdidas privadas. Otro tipo de pérdidas surge de deudas que los agentes privados no pueden cobrar y tienen la garantía del Tesoro.
En particular una pérdida contingente muy significativa puede surgir de los seguros de cambio o de la falta de seguros de cambio, en el primer caso se trata de operaciones de venta de divisas extranjeras a término a un precio fijo que son utilizadas como instrumento de intervención por parte del Banco Central. En el caso de una ruptura del programa preanunciado, ello puede llevar a pérdidas muy significativas como ocurriera a principios de los ochenta en la economía argentina. Un fenómeno similar ocurre si el gobierno realiza préstamos en la moneda local que no asegura contra fluctuaciones cambiarias, financiando su posición pasiva de deudas en moneda extranjera. Ello puede ocurrir con la venta por ejemplo de compañías estatales financiadas con un crédito en moneda local al adquirente. En este caso la devaluación disminuye fuertemente los activos gubernamentales. En la reciente experiencia de Brasil ello ocurrió con préstamos estaduales y a compañías del sector privado. Este fenómeno fue muy significativo en la Argentina en el pasado y explica el fuerte lobby inflacionista que sufrimos.
5. Las pérdidas privadas
Un detalle que es importante tener en cuenta es que muchas veces el endeudamiento del fisco externamente viene complementado por un endeudamiento externo del sector privado que toma posición para arbitrar ambos mercados. En esa forma vuelve sustituibles ambos instrumentos de deuda interna y externa. En el caso de Brasil ese problema es muy significativo ya que la deuda externa del sector privado es muy significativa y sólo en parte se encuentra arbitrada con deuda doméstica expresada en dólares. La pérdida de una devaluación impacta al fisco no sólo por los menores impuestos a los ingresos sino también por la caída de demanda atribuible al efecto pobreza que esa economía experimenta. A ello debe sumarse el efecto que tal circunstancia genera sobre el sistema bancario, tanto por posiciones de sus clientes como por su propia falta de arbitraje inducida muchas veces por la regulación de la autoridad monetaria.
Este aspecto es muy significativo para nuestra propia situación a diferencia del pasado el sector privado argentino está fuertemente endeudado en dólares y cobra en moneda doméstica. La devaluación o una deflación muy acentuada generan un daño patrimonial muy significativo. En gran parte la parálisis de la demanda privada en Brasil está asociada a esta crisis que señalamos y que influye decididamente en la enorme sensación de fragilidad que presenta la economía de nuestro gigantesco vecino.
6. En síntesis
Este conjunto de elementos permite señalar la necesidad de prever aspectos en los programas de estabilización o de ruptura de la misma que en muchos casos resultan difíciles de relacionar en las primeras aproximaciones al problema. La magnitud de los cambios implicados puede alterar sustancialmente el sendero de acumulación de deuda pública y generar dudas sobre la solvencia que en los flujos iniciales no se apreciaban.