El futuro régimen de coparticipación (Parte II)
La presente nota, continuación de la publicada en el N° 386 de Indicadores de Coyuntura, tiene por objeto delinear una propuesta sobre el futuro régimen de transferencias financieras entre la Nación y las Provincias que resulte adaptado y compatible con la letra y el espíritu de la Constitución Nacional, cuyas prescripciones respecto a las características de tal sistema fueron tratadas en la nota previa.
Se detallan en consecuencia los principales elementos del marco de referencia en que se inscribe esta propuesta y los objetivos que se plantea.
Asignación de responsabilidades de gasto y competeNcias tributarias
La asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno implícita en esta propuesta es la que queda consagrada en la nueva constitución, según la cual corresponde al Congreso Nacional imponer contribuciones (impuestos) indirectas como facultad concurrente con las Provincias, e imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación. Ambos tipos de contribuciones son coparticipables entre la Nación y las Provincias, excepto en la parte o el total de las que tengan asignación específica.
Desde el punto de vista de la práctica institucional vigente, esto equivale (y así se supone en esta propuesta) que continuarán siendo impuestos reservados en exclusividad a las Provincias los actuales gravámenes sobre Ingresos Brutos, Inmobiliario Rural y Urbano, Automotores (Patentes) y Sellos más otros impuestos menores y en la medida en que la subsistencia de estos últimos no entre en contradicción con compromisos asumidos por las Provincias en virtud de los Pactos Fiscales firmados con la Nación. La "masa coparticipable" queda integrada en consecuencia por la totalidad de los actuales "impuestos de recaudación nacional" directos e indirectos, procediéndose en el marco de la propuesta a eliminar todos los sistemas de precoparticipación y asignación específica hoy vigentes, revirtiendo los recursos así liberados a la masa coparticipable distribuible entre la Nación y las Provincias.
En cuanto a la asignación de responsabilidades de gasto entre los niveles de gobierno, se asume la continuidad de la prevaleciente en la actualidad y el cumplimiento de la cláusula constitucional según la cual no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiente y por la jurisdicción involucrada en cada caso.
En la medida en que no se propugnan alteraciones en las competencias que, en materia de impuestos y gastos, tienen asignadas la Nación y las Provincias, resulta obvio que subsiste el fuerte "desequilibrio vertical" que caracteriza al federalismo fiscal argentino y que obliga a la existencia de un importante sistema de transferencias entre tales niveles de gobierno. El énfasis de la propuesta está dirigido precisamente a producir cambios en el diseño de este sistema de transferencias en orden a que se satisfagan una serie de requerimientos.
El sistema de transferencias Nación/Provincias
Se persigue que el sistema de transferencias resultante de esta propuesta cuente con una buena fundamentación "normativa" desde el punto de vista de su diseño, es decir que sus características de condicionalidad / no condicionalidad; automaticidad / no automaticidad y/o proporcionalidad o suma fija sean compatibles con el objetivo o propósito asignado en cada caso a la transferencia en cuestión.
En atención a este requerimiento el sistema de transferencia global que se propugna queda integrado por dos sistemas, uno de menor importancia cuantitativa y constituido por transferencias condicionadas de suma fija y naturaleza presupuestaria, no ligadas en consecuencia a los recursos impositivos, y un segundo, el más importante, que es estrictamente de coparticipación impositiva.
El sistema de transferencias de suma fija se integra con:
a) un subsistema de transferencias condicionadas de suma fija y naturaleza presupuestaria que la Nación realiza en favor de las Provincias para cofinanciar determinadas finalidades de gasto, que son responsabilidad primaria de las Provincias pero a las que se asigna una carga significativa de externalidades y/o naturaleza de bienes meritorios;
b) un subsistema de transferencias condicionadas de suma fija y naturaleza presupuestaria que la Nación y las Provincias realizan en favor del Sistema Nacional de la Seguridad Social y de las Cajas Previsionales y Municipales que no hayan sido transferidas a la órbita de aquel;
c) un subsistema de aportes de suma fija y naturaleza presupuestaria que la Nación y las Provincias realizan para la integración de los recursos del "Fondo de Aportes para la Atención de Emergencias Fiscales" que se propone crear.
Los mecanismos de ajuste de las transferencias de suma fija a cargo de la Nación que se incorporan en el proyecto garantizan la previsibilidad de las mismas, mientras que los requerimientos que se fijan para su modificación (ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara) brindan razonable seguridad sobre su estabilidad, impidiendo que puedan ser más o menos arbitrariamente modificadas por la Nación.
En el caso de los aportes de suma fija a cargo de las Provincias para el Sistema de la Seguridad Social se pretende, a través de la cláusula de ajuste de los mismos, fijar un sendero para el monto del aporte del conjunto de las Provincias al sostenimiento del sistema de Seguridad Social, independizándolo de decisiones unilaterales de la Nación respecto a los haberes previsionales, al hacerlo depender únicamente del número de beneficiarios del sistema de reparto.
Este particular mecanismo de ajuste más las disposiciones constitucionales sobre la necesidad de "acuerdo previo" y "Ley Convenio" para producir modificaciones en la ley de coparticipación y de prohibición de modificaciones unilaterales brindan un marco de adecuada previsibilidad y seguridad a las Provincias en el que ha sido, en especial desde 1980, uno de los principales focos de tensión en las relaciones financieras con la Nación y fuente del avance progresivo de esta última sobre la masa coparticipable, esto es el financiamiento del Sistema Nacional de Jubilaciones y Pensiones.
El segundo sistema de transferencias y el más importante por el monto de recursos que moviliza, es específicamente el régimen de coparticipación de impuestos que se propone instaurar, el cual a través de coeficientes y fórmulas da lugar a un sistema permanente, objetivo, automático y no condicionado de reparto del producido de los impuestos coparticipados entre la Nación y las Provincias (distribución primaria) y entre las Provincias entre sí (distribución secundaria). El régimen prevé el mecanismo de transición y ajuste entre la actual distribución secundaria efectiva y la que surge del funcionamiento de la propuesta, por medio de la creación de un Fondo de Redistribución Regional Transitorio.
En el Apéndice se desarrollan con mayor extensión los fundamentos normativos de este sistema de transferencias y de sus componentes "de suma fija y carácter presupuestario" por una parte y de "fórmula de participación sobre la masa impositiva" por otra.
Cabe aquí indagar con más detalle si este "sistema de transferencias" se ajusta a las disposiciones constitucionales sobre el particular. En este sentido, si bien el texto constitucional impone a la "Ley de Convenio" como el único procedimiento válido de establecer un acuerdo sobre la distribución de impuestos coparticipados (lo que constituye un avance en orden a conferir estabilidad y mayor previsibilidad a las relaciones financieras entre ambos niveles de gobierno), no es explícito respecto a si pueden existir uno o varios sistemas de coparticipación de las recaudaciones impositivas definidas como coparticipables. Esto ha llevado a autores importantes como Bulit Goñi a opinar que sería voluntad del constituyente "…que haya una Ley Convenio troncal de coparticipación de impuestos nacionales, madre, sin perjuicio de que pueda haber otras, como excepción a la regla, específicas para tributos en particular y que disponga, para estos, regímenes de coparticipación distintos del central".
En este trabajo se sostiene un punto de vista contrario, basado en que el detalle y minuciosidad puesto por el constituyente para destacar la importancia del sistema de coparticipación como vertebrado de las relaciones financieras entre los niveles de gobierno por una parte, y en pautar las directrices (automaticidad, equidad, solidaridad regional, garante de igualdad de oportunidades, etc.) a que deberá ajustarse el diseño del mismo, parece un indicio fuerte respecto a que el espíritu de la Constitución es proclive a la existencia de un régimen único de coparticipación de los impuestos nacionales directos e indirectos, que permita evaluar en forma conjunta el cumplimiento de los requerimientos que la propia Constitución efectúa al sistema y efectuar un diseño acorde y consistente con los mismos.
Se entiende, ateniéndonos siempre al texto constitucional, que los gravámenes integrantes de la masa coparticipable sólo podrán ser objeto de la distribución que paute el régimen de coparticipación, admitiéndose como única afectación distinta la que pueda surgir de las asignaciones específicas, admitidas por la nueva Constitución, en la medida en que se ajusten a ciertos requerimientos (ser fijadas por tiempo determinado y surgir de leyes nacionales aprobadas por mayorías absolutas de la totalidad de miembros de cada Cámara). En consecuencia, salvo esta excepción, no debería existir ningún tipo de afectación automática de recursos coparticipables distinta de la normada por el futuro régimen único de coparticipación federal de impuestos.
Se ha mencionado que el diseño del régimen de coparticipación impositiva que se propone en calidad de componente principal del sistema global de transferencias entre Nación y Provincias, se ajusta a determinadas prescripciones constitucionales.
En este sentido la Constitución incorpora la idea de la necesaria correspondencia que deberá existir entre la asignación de funciones, servicios y competencias y los recursos de coparticipación con los que cuenten las Provincias para llevar a cabo estas responsabilidades. La presente propuesta, en la medida que no modifica la asignación de responsabilidades ni las competencias tributarias, y se plantea como uno de sus objetivos básicos el de ser "financieramente neutral" en el corto plazo, no colisiona con este mandato.
En el mediano y largo plazo sí se propone instaurar y alcanzar un esquema de redistribución regional objetivamente fundamentado, esto es, basado en indicadores consistentes de determinadas desigualdades socio-económicas entre Provincias cuya corrección, a través de la derivación de recursos coparticipables adicionales hacia las jurisdicciones afectadas, supone la satisfacción del requerimiento de equidad e igualdad de oportunidades entre regiones que fija la Constitución al sistema de coparticipación.
Por la mecánica objetiva que se instaura para la determinación de estas transferencias de igualación, necesariamente existirá a lo largo del tiempo un proceso de ajuste en aquellas jurisdicciones que, en el punto de partida del nuevo sistema, estén recibiendo transferencias de coparticipación mayores a las que se justifican bajo criterios consistentes de redistribución hacia las Provincias "más desfavorecidas". Estas Provincias no verán afectadas sus responsabilidades de gastos (ni sus atribuciones tributarias) pero sí tendrán que mejorar la eficiencia de la gestión de sus gastos y recursos en orden a que en el tiempo (al menos en términos relativos) de las transferencias de coparticipación, que se irán ajustando hacia los niveles y montos compatibles con los indicadores objetivos de redistribución que posean las jurisdicciones en cuestión.
La Constitución también impone que la Ley Convenio que instituya el régimen de coparticipación garantice la automaticidad de la remisión de los fondos a las jurisdicciones. Esta propuesta, como ya se mencionara, da lugar a un sistema general de transferencias entre Nación y Provincias, con un componente (el más importante) de coparticipación impositiva en sentido estricto, y un componente de transferencias de suma fija y naturaleza presupuestaria.
El mandato constitucional referente a la automaticidad es obviamente satisfecho en el caso del sistema de coparticipación, y hace incluso a su misma esencia dado que originalmente fue un sistema enteramente devolutivo. Pero también puede ser cumplimentado en el caso de las transferencias de suma fija y naturaleza presupuestaria que incorpora este proyecto, puesto que nada impide que los montos de éstas últimas sean detraídos, con la periodicidad que se establezca en la futura Ley Convenio, en forma directa y automática de la masa coparticipable de la Nación y de las Provincias (según el caso) para ser remitidas a los beneficiarios de las mismas.
También es directiva constitucional que el reparto de fondos se base en criterios objetivos que deben dar lugar a una distribución equitativa, solidaria y que otorgue prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La naturaleza de distribución "equitativa" que plantea la Constitución ha sido interpretada como un requerimiento para que el criterio distribuidor de los fondos coparticipables incorpore elementos "devolutivos" que otorguen a cada Provincia recursos coparticipables proporcionales a su capacidad potencial de generación de los mismos.
El proyecto emplea como indicador "devolutivo" a la participación relativa del PBG de cada jurisdicción respecto a la sumatoria de los PBG de los veintitrés Provincias argentinas, excluyéndose al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
La asignación regional de recursos a que obliga la propia Constitución Nacional tiene adicionalmente características redistributivas. Esta propuesta pretende que tal redistribución no solamente se base en indicadores objetivos y bien fundamentados, sino que por su diseño mismo permita transparentar el origen jurisdiccional de los recursos que se destinan a cumplir con la obligación redistributiva. En otros términos, se persigue objetivar el aporte de todas aquellas jurisdicciones que, como la Provincia de Buenos Aires, han sido históricamente financiadoras de la redistribución de recursos coparticipados a favor de oras jurisdicciones. Esto se logra diferenciando los coeficientes de distribución secundarios devolutivos de los coeficientes secundarios redistributivos. Es decir que no existe en la propuesta una única fórmula de reparto de la recaudación que combine criterios devolutivos y redistributivos. Se ha optado por separar ambos componentes de forma tal que el componente devolutivo (a través del cual se cumple el requerimiento constitucional de "distribución equitativa") marca el "derecho de la propiedad" de cada jurisdicción sobre la masa coparticipable asignada a las Provincias, mientras que el componente redistributivo objetivo (a través del cual se satisface el precepto constitucional de distribución "solidaria" y garante de "igualdad de oportunidades" entre las Provincias) marca el "derecho de uso" de cada jurisdicción sobre la masa coparticipada asignada a las Provincias.
En la mecánica que se instaura las Provincias "avanzadas", significando por tales a las que generan mayor recaudación coparticipable (inferido ello a partir de tal tamaño relativo del respectivo PBG provincial), aparecen cediendo el "derecho de uso" sobre una porción de los recursos coparticipados que les pertenecen (en virtud de la aplicación de los coeficientes de coparticipación secundaria devolutivos) a otras Provincias "pobres o rezagadas", para así satisfacer el requerimiento constitucional de redistribución regional solidaria e igualadora de oportunidades.
El procedimiento propuesto, paralelamente al reconocimiento explícito del "derecho de propiedad" sobre los recursos y a consagrar, por motivos redistributivos, la desvinculación entre el mismo y el "derecho de uso" de tales fondos (que es transferido hacia las Provincias beneficiarias de la redistribución) permite que, cuando la redistribución regional cese o se atenúe (en razón de la evolución de los indicadores objetivos de redistribución que se proponen u otros por los que pudiera optarse), los recursos liberados automáticamente retornen a las jurisdicciones "propietarias" de los mismos, es decir a aquellas Provincias que originaron los impuestos en cuestión.
Estrictamente la obligación redistributiva de las Provincias "ricas" hacia las "desfavorecidas" está orientada, según surge del texto constitucional, a garantizar grados equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades entre las diversas jurisdicciones. Cabe pues realizar una aclaración sobre el criterio adoptado en esta propuesta para seleccionar indicadores redistributivos objetivos, que permitan reflejar la disparidad interregional existente en los tres aspectos considerados (desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades) así como la evolución intertemporal de la misma.
En la construcción del indicador redistributivo se ha considerado que los tres conceptos mencionados, principalmente el de "igualdad de oportunidades", son de distinta naturaleza evaluados desde la óptica de las transferencias entre niveles de gobierno. En efecto, no resulta a priori claro cómo y en qué medida pueden las transferencias entre niveles de gobierno dar lugar a "más desarrollo" y/o "más calidad de vida". Ambos conceptos son resultado de una variedad de factores y circunstancias, entre las que puede figurar el propio proceso redistributivo canalizado a través de las transferencias y su función de redistribución orientada a generar "igualdad de oportunidades" interjurisdiccional en la disponibilidad (tal vez incluso en materia de accesibilidad) a bienes y servicios públicos. En este sentido la presencia de transferencias niveladoras entre jurisdicciones con distinto nivel de riqueza, permite satisfacer una condición previa y necesaria (igualdad de oportunidades) aunque no suficiente, para el logro de buenos resultados en materia de nivel de desarrollo y calidad de vida.
Teniendo en cuenta esta distinción se ha puesto énfasis en la propuesta en construir un índice redistributivo, indicador del "derecho de uso" de fondos coparticipables que asiste a cada jurisdicción, que parte de considerar que cada Provincia debería contar con un nivel de coparticipación per cápita igualitario, y que respecto a este nivel solamente se aceptarán apartamientos motivados en dos tipos de circunstancias:
a) En primer lugar el apartamiento relacionado con la "no homogeneidad" de la población de cada jurisdicción en cuanto a sus características socio económicas. Cuanto mayor sea el índice de carencias de la población de una jurisdicción, se admite que la misma reciba mayor coparticipación per cápita.
b) En segundo lugar se reconoce un cierto diferencial de costos relacionado con la mayor dificultad y onerosidad de las prestaciones públicas en jurisdicciones con poblaciones reducidas respecto a la dimensión de sus territorios, que habilita a que las Provincias que respondan esta característica reciban una coparticipación per cápita diferencial.
En definitiva, el criterio redistributivo de esta propuesta de coparticipación impositiva queda plasmado en la creación de un Fondo de Redistribución Regional Permanente, con provincias aportantes al mismo y con Provincias beneficiarias. La pertenencia de una determinada Provincia a uno u otro grupo surge del siguiente mecanismo:
- El coeficiente de coparticipación secundaria redistributivo de cada Provincia queda determinado en base a una fórmula de redistribución regional que pondera tres indicadores redistributivos dados por la población, la inversa de la densidad poblacional y la cantidad de población con necesidades básicas insatisfechas. Se entiende que los indicadores población y población con NBI son aptos para instrumentar el principio de equidad territorial, al garantizar que cada jurisdicción, a través de las transferencias y con independencia de su capacidad tributaria relativa, cuenta con la posibilidad potencial de brindar a su población un cierto umbral mínimo uniforme de prestaciones (gasto público). Por su parte con la incorporación del indicador de inversa de la densidad poblacional se hace un reconocimiento y compensación explícita de una parte del diferencial de costos entre jurisdicciones en la prestación de bienes y servicios.
- El coeficiente de coparticipación secundaria devolutivo de cada Provincia es determinado, según fuera comentado, en forma proporcional al tamaño relativo del PBG jurisdiccional.
- Toda jurisdicción cuyo coeficiente de coparticipación secundaria devolutivo supere a su respectivo coeficiente de coparticipación secundaria redistributivo se convierte en aportante, por la diferencia entre ambos, al Fondo de Redistribución Regional Permanente y simétricamente toda jurisdicción con coeficientes secundarios devolutivos menores que los redistributivos es beneficiaria, por la diferencia, de los recursos de dicho Fondo.
A lo largo del tiempo la evolución de los indicadores (PBG, población, inversa de la densidad poblacional y población con NBI) correspondientes a cada jurisdicción generan cambios en su ubicación relativa e incluso absoluta (una Provincia puede dejar de pertenecer al grupo de las beneficiarias de la redistribución o incorporarse al mismo).
A estos ajustes naturales y de largo plazo (la propuesta prevé que las modificaciones en los valores de los indicadores y consecuentemente en los coeficientes secundarios de coparticipación, se efectúen conjuntamente y sólo en oportunidad de disponerse de nueva información censal) se incorporan dos cláusulas adicionales.
La primera fija un tope máximo al aporte que una jurisdicción financiadora (Provincia rica) está obligada a efectuar al FRRP, determinando que ninguna jurisdicción estará obligada a ceder a dicho fondo más del veinte por ciento (20%) del coeficiente de coparticipación secundaria devolutivo que le correspondiera.
La segunda cláusula plantea la vigencia de un mecanismo de ajuste adicional al implícito en la evolución de los indicadores redistributivos de cada Provincia, y que afectará a aquellas jurisdicciones que, a la puesta en marcha del nuevo esquema, tengan un PBG per cápita igual o superior al PBG per cápita promedio de las 23 Provincias y que no obstante resulten beneficiarias del Fondo de Redistribución Regional Permanente que se crea. Aquellas Provincias que respondan a este caso particular serán receptores de recursos del FRRRP, pero dejarán de ser beneficiarias de la redistribución regional sobre todo eventual incremento de la recaudación coparticipable respecto al nivel que la misma ostente al inicio del nuevo sistema. Los fondos liberados por estas jurisdicciones permanecerán sin embargo en el Fondo de Redistribución Regional Permanente a efectos de ser redistribuidos entre las restantes Provincias beneficiarias.