La recaudación tributaria Nacional correspondiente al mes de agosto alcanzó a 3990 millones de pesos, resultando 4.7% inferior a la de un año atrás. La diferencia con relación a las cifras incluidas en la última revisión del acuerdo con el FMI -antes de contabilizar los ingresos provenientes del Fondo Especial del Tabaco, del Fondo de Energía Eléctrica, pasajes aéreos, parques Nacionales, otros impuestos menores y parte de las asignaciones familiares- fue de $ 380 millones (9.5% menor a la cifra acordada) (ver gráfico).

Además, los ingresos tributarios resultaron inferiores a los estimados, en los últimos días del mes de agosto, por el Secretario de Política Tributaria, quien los ubicaba en los $ 4100 millones.

Al interior de la recaudación debe considerarse:

· Por IVA total bruto ingresaron $ 1605 millones, un 8.3% menos que un año atrás, en tanto en el acumulado del año la disminución de recursos por este concepto alcanza al 11.2%. Inversamente a lo ocurrido el mes pasado, cuando la corrección por un menor número de días hábiles y un mayor monto de devoluciones resultaba en una reducción de la brecha, para el mes de agosto, la comparación de los recursos por día hábil y antes de contabilizar las devoluciones arroja una caída superior a la que se registra en la recaudación bruta. Dicha disminución alcanza al 15.3%, la mayor en lo que va del año.

· Los ingresos originados en el comercio exterior (derechos de importación y estadística de importación) disminuyeron un 20% con relación a agosto del año pasado, acumulando una brecha similar en lo que va del año.

· De los tributos existentes un año atrás, sólo ganancias recaudó más que en agosto de 1998, aunque apenas 1.1%, cuando en el mismo período la alícuota pasó del 30 al 33%. Adicionalmente, la comparación de los últimos doce meses con los doce inmediato anteriores arroja un saldo negativo del orden del 2% (ver gráfico)

· Por impuesto sobre los combustibles se recaudó un 8.3% menos que un año atrás y, una vez más, la merma estuvo liderada por el gasoil (cayó 13.7% , en tanto lo ingresado por naftas disminuyó un 4.8%).

Al mes de agosto, cuando se considera el total de recursos de DGI-DGA, la comparación de los últimos doce meses con los doce meses inmediato anteriores muestra una caída del 2.9% (ver gráfico).

Por otra parte, la recaudación total por impuestos al trabajo -no se incluyen los fondos de capitalización- se redujo un 13.6% respecto de agosto de 1998. Las contribuciones patronales, en particular, se redujeron más de un 15%, en parte como consecuencia del cronograma de reducción de impuestos (en el mes de agosto se registró una nueva reducción de aportes, pasando, en el caso de la industria, de 18.3% a 17.8%, para el promedio del país).

Evidentemente, como decíamos en oportunidades anteriores, los nuevos impuestos generados por la reforma tributaria, junto con el monotributo, ayudan a amortiguar la caída que se viene produciendo desde hace ya varios meses.

Teniendo en cuenta que los precios al consumidor cayeron un 1.9% en la comparación agosto’99 versus agosto’98 y que, en igual período, los precios mayoristas sufrieron una contracción del 4%, se llegaría a la conclusión de que, en realidad, los ingresos tributarios medidos en moneda constante cayeron poco menos del 2%.

El Sector Público y el Acuerdo con el FMI

En el período enero-agosto, el Sector Público No Financiero mostró un superávit primario de $ 3784 millones, 1.4 veces superior al alcanzado durante el mismo período del año pasado. Cabe destacar, sin embargo, que los ingresos extraordinarios que se registraron por las privatizaciones de YPF, del Banco Hipotecario y por la licitación del sistema de telefonía celular, suman $ 3500 millones, casi el total del superávit primario registrado. Por otra parte, durante el último mes, el déficit primario superó los $ 250 millones.

En lo que va del año, los recursos totales crecieron un 4.8% en un contexto en que los ingresos tributarios acumularon una caída de 5.6%.

Por su parte, en el mismo lapso, los gastos primarios muestran una caída del 1%, liderada por la disminución en las erogaciones en bienes y servicios no personales (-10.5%) y de capital (-14%). Los salarios y otras transferencias –fundamentalmente a universidades, que consisten en un 80% en pagos salariales- siguen expandiéndose, mostrando un incremento del 4.7% y 6.4% en los primeros ocho meses del año, respectivamente.

El pago de intereses resultó $1000 millones mayor que el registrado en los primeros ocho meses del año pasado; en particular, en el mes de agosto, el incremento superó el 33%.

A pesar del citado aumento, el déficit global mantiene una mejora de 48.1% al ubicarse en $1277.1 millones, mientras que en 1998 el mismo fue de $2460.5 millones. Sin embargo, si se excluyen los ingresos por privatizaciones, este resultado negativo muestra un incremento del 50% con relación a enero-agosto de 1998.

Considerando el Resultado Cuasifiscal del BCRA, que podría estimarse en $226 millones en el período, el Déficit Global sin Privatizaciones alcanza a $ 3628 millones. Para los próximos cuatro meses del año, cuando se deben pagar intereses por unos $ 3000 millones –15% más que lo abonado en igual período de 1998-, el déficit global no deberá superar los $ 1472 millones o, lo que es lo mismo, unos $ 368 millones en promedio por mes.

La Ley de Convertibilidad o Responsabilidad fiscal

La recientemente sancionada Ley de Convertibilidad Fiscal establece, entre sus aspectos más relevantes, los siguientes:

(a) Institución presupuestaria

· Deberán ser contabilizados en el Presupuesto Nacional todos los ingresos y gastos, incluyendo los flujos financieros que se originen en la constitución y uso de fondos fiduciarios.

· No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios.

· Toda creación de organismo descentralizado o empresa pública requerirá el dictado de una ley.

· Deberá presentarse, junto con el presupuesto corriente, un presupuesto plurianual a no menos de tres años, incluyendo: proyecciones de recursos por rubro y de gastos por finalidades, funciones y naturaleza económica, programa de inversiones, operaciones de crédito con organismos multilaterales, criterios generales para la obtención de otras fuentes de financiamiento, descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y resultados económicos y financieros previstos.

(b) Política macroeconómica contracíclica

· Se crea un fondo anticíclico fiscal, que se integrará hasta alcanzar un monto equivalente al 3% del PBI. Cuando ese monto sea superado, los excedentes podrán aplicarse a la cancelación de deuda externa. El fondo se financiará con: los superávit financieros que se generen en cada período fiscal, no menos del 1% de los recursos corrientes del Tesoro Nacional en el año 2000, incrementándose este porcentaje hasta alcanzar el 2% a partir del año 2002, el 50% de los recursos provenientes de concesiones y acciones remanentes de las empresas públicas privatizadas o de su prenda y con las rentas generadas por el propio fondo.

· Los recursos del fondo podrán ser utilizados cuando se verifique una reversión del ciclo económico. La utilización de recursos en un ejercicio no podrá exceder el 50% del monto total acumulado al inicio del mismo.

(c) Déficit, gasto y endeudamiento público

· Impone límites al déficit público Nacional para el presente ejercicio y hacia adelante. El resultado financiero deberá ser, como mínimo, equilibrado a partir del año 2003.

· El gasto público primario no podrá incrementarse más que la tasa de crecimiento real de la economía. Cuando el crecimiento sea negativo, el gasto primario podrá permanecer constante en moneda corriente.

· La deuda pública del Estado Nacional no podrá aumentar más que la suma de los déficit del Sector Público Nacional no Financiero, la capitalización de intereses, el pase de monedas, los préstamos que el Estado Nacional repase a las provincias y la emisión de bonos de consolidación enmarcados en leyes hoy en vigencia.

(d) Calidad del gasto

· Se autoriza al Jefe de Gabinete de Ministros, a partir del año 2000, a celebrar acuerdos con las unidades ejecutoras de programas presupuestarios en los que se podrán establecer premios por productividad al personal, modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, modificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal dentro del programa.

· Se instituye el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto, que realizará un análisis de costo-beneficio de los servicios prestados por el Estado Nacional.

En el marco de deterioro de las finanzas públicas, creciente nivel de endeudamiento y encarecimiento del mismo por el que atraviesa la Argentina, la ley de Convertibilidad Fiscal resulta un instrumento adecuado, en primer lugar, porque aporta una señal positiva a los agentes económicos respecto de la importancia asignada por las instituciones políticas a la solvencia del sector público, en términos de sostener la estabilidad macroeconómica, tornando menos traumáticas las fluctuaciones cíclicas y los shocks exógenos.

Existen numerosos casos a nivel interNacional en los que se establecen restricciones al comportamiento de las finanzas públicas, tanto a nivel supraNacional -el Acuerdo de Maastricht impone un límite máximo de 3% del PBI para el déficit fiscal y un endeudamiento no superior al 60% del PBI, como condiciones necesarias para el mantenimiento de la condición de estado miembro-, Nacional -los gobiernos de Nueva Zelanda1 y Australia2, por ejemplo- y subNacional –la mayoría de los estados norteamericanos soportan restricciones de distinto tipo sobre el déficit público-.

La literatura3 ha encontrado evidencia de que la existencia de límites, a través de la implementación de Reglas de Presupuesto Balanceado (Balanced Budget Rules) o de restricciones al endeudamiento, apropiadamente construidas y con un enforcement adecuado, ha sido efectiva, induciendo comportamientos más austeros con relación al gasto público y reduciendo la propensión de los gobiernos a registrar déficits.

Adicionalmente, resulta muy interesante la búsqueda de una mayor transparencia presupuestaria, la creación de mecanismos de control de la eficiencia del gasto público y la instauración de incentivos por productividad, los que debieran ser generalizados y que se encuentran plasmados en la ley.

Sin embargo, la norma sancionada es poco ambiciosa en varios aspectos, o bien, resulta vulnerable en otros.

(i) En primer término, el hecho de que no requiera mayorías especiales para su modificación, implica que pueda ser alterada por la propia ley de Presupuesto de un ejercicio particular.

(ii) Por otra parte, la norma tampoco establece mecanismos que penen comportamientos opuestos a ella.

(iii) En tercer lugar, sólo impone límites e instrumenta un fondo de estabilización para la nación. Teniendo en cuenta que las provincias ejecutan el ##% del gasto del consolidado nación-provincias, o que generan el ##% del déficit originado en ambos niveles de gobierno, hubiera resultado una señal muy importante incluir, por lo menos, algunos límites indicativos al nuevo endeudamiento de las jurisdicciones provinciales.

Es probable que la sanción de una Ley-Convenio con las provincias sea el instrumento más adecuado en este sentido, pero impracticable en el corto plazo. Sin embargo, alguna mención en la ley a la necesidad de implementar mecanismos similares a nivel de los estados provinciales hubiera sido un principio. La inclusión de las provincias como posibles beneficiarias del fondo de estabilización en momentos de crisis sería un incentivo para que éstas asuman ciertas reglas de solvencia fiscal.

(iv) Por otra parte, si bien podría resultar redundante la imposición de límites tanto al déficit como al endeudamiento no lo es en el caso argentino, en que el déficit Nacional explica sólo una parte del endeudamiento asumido por la Nación (fuertes pasivos contingentes, consolidación de deudas preexistentes, etc.). En este sentido, además, no debiera ser el mismo el sendero de evolución de la deuda a distintos niveles de riesgo-país.

(v) El déficit en cuenta corriente, así como la evolución de los términos del intercambio debieron haberse tenido en cuenta al tiempo de fijar el comportamiento esperado para las cuentas fiscales. Mayor déficit de cuenta corriente debiera traducirse en menor déficit fiscal, a la vez que mejores términos de intercambio también debieran implicar una contracción del déficit o aumento del superávit.

(vi) Finalmente, no queda claro cuál es el motivo por el cual el límite al crecimiento del gasto está dado por el incremento real del PBI, ya que las demandas por bienes y servicios públicos o meritorios provistos por el Estado no necesariamente varían conforme a esta evolución, sino que más bien están vinculadas con cuestiones de largo plazo, tales como el crecimiento poblacional o la calidad de los bienes provistos.

De todos modos, aún aceptando este mecanismo, en las actuales circunstancias tendría que tender a reducirse la relación gasto primario/PBI, teniendo en cuenta, además, que la relación pago de intereses/PBI crece. Por otra parte, la asimetría que existe en cuanto al tratamiento de la evolución del gasto primario en la expansión y en la recesión, implica que el mismo aumenta en términos del PBI en el largo plazo.

En otros casos, contrariamente, podría pensarse que es demasiado restrictiva. Así por ejemplo, la condición de equilibrio para cada período presupuestario, razonable en las actuales circunstancias, debiera ser modificada por la de equilibrio intertemporal cuando el país se encuentre en una situación de crecimiento sostenible.

NOTAS:

^1/ Fiscal Responsibility Act, 1994.