Si la política es un juego habrá que atender a las reglas para comprender cómo se juega. ¿Por qué interesa saber cómo se juega la política? Por que toda política es el resultado de un proceso político. En el proceso político intervienen el gobierno y resistencias y apoyos a la política propuesta. Todos éstos jugadores interactúan dentro de unas reglas. Esta interacción distorsiona la política original alterando su resultado o creando costes adicionales. El político debe considerar dicha interacción dentro del marco institucional para minimizar las distorsiones.
La política es un juego. Por lo menos, es un juego tal y como lo define la teoría de juegos. Para Gardner (1996) un juego es "cualquier situación gobernada por reglas con un resultado bien definido caracterizado por una interdependencia estratégica"(1). La aprobación de una ley parlamentaria es una situación de interdependencia estratégica (el resultado final depende del voto de cada uno de los participantes) que enfrenta a diferentes partidos en un marco estrictamente reglamentado (el Reglamento del Congreso o de la Asamblea Legislativa). En las huelgas sindicales, como medida de presión hacia la política gubernamental, el resultado también depende de lo que hagan tanto el sindicato y el gobierno, es por tanto una situación de interdependencia estratégica. Pero la teoría de juegos sólo en parte será válida como instrumento de análisis de la política puesto que nada nos dice de la procedencia de las reglas. Para Kreps (1994) es éste precisamente uno de los principales problemas de la teoría de juegos: "[…] podemos afirmar confiadamente que los análisis de la teoría de juegos en el campo de la economía tienden demasiado a tomar por sentadas las reglas del juego, sin preguntarse de dónde provienen tales reglas. Y tales análisis no consideran muy bien si las reglas prevalecientes se ven influidas por los resultados."(2). Precisamente la política económica, y la política en general, persigue cambiar las reglas del juego a las que se enfrentan los agentes. La política altera el marco institucional para alterar así el comportamiento de los individuos para alcanzar determinado objetivo político o económico. Esas instituciones son precisamente las reglas de juego (North, 1990, pág. 3) Hasta ahora la teoría de juegos ha sido incapaz de enfrentarse a un juego cuyo objetivo es precisamente cambiar las reglas del juego(3). Por eso digo que la teoría de juegos sólo será útil para analizar determinadas situaciones de política: aquellas en las que el resultado no altere el valor de las reglas con las que se ha jugado. La política económica en particular -el análisis es extensible a toda clase de políticas- es el resultado de la interacción entre varios participantes dentro de unos límites marcados por las reglas del juego (leyes, códigos de conducta, normas). Las recomendaciones de política económica tendrían que tener en cuenta dichas interacciones, es decir, toda recomendación debería ser específica para las condiciones institucionales que existen en cada país. La interacción entre todos los participantes en el juego y las reglas del juego político es el proceso político. La política económica es el resultado de ese proceso político(4). El proceso político distorsiona los resultados que se esperaban obtener con la recomendación de política económica. Toda política se enfrenta a resistencias y se sustenta en apoyos. Las resistencias provienen de aquellos que se oponen directamente a la política en cuestión o de aquellos que se enfrentan a todo lo que provenga del gobierno. Los apoyos los generan los que se ven favorecidos por la política y por aquellos otros agentes que el gobierno premia por apoyarle. Apoyos y resistencias nacen y actúan dentro de un determinado marco institucional, dentro de unas reglas del juego. La política gubernamental siempre se enfrenta a resistencias y apoyos. El gobierno deberá adoptar decisiones estratégicas para suavizar las resistencias y para ganar más apoyos. Esas decisiones estratégicas son el precio que el gobierno paga por sacar adelante su política. El precio que paga el gobierno es la distorsión que se produce respecto a los objetivos iniciales. El definitivo resultado de la política económica vendrá condicionado por la existencia de las resistencias y apoyos institucionales.
Biografía de una política económica.
Sería demasiado fácil pensar que para hacer frente a un problema económico el gobierno simplemente decide diseñar una política, aprobarla y ponerla en práctica. En caso de que tal política no hubiese contribuido a solucionar el problema entonces sólo podría deberse a un fallo en su diseño, o a una imprevista crisis externa ajena a la voluntad del gobierno. Esta descripción sólo es el boceto de la biografía de una política económica. No tiene en cuenta el proceso político de elaboración ni de implementación(5) de la política. Puesto que ambos procesos influyen sobre el resultado de la política es necesario tenerlos en cuenta.
Tres acciones son las que configuran una política económica: diseñar, aprobar, implementar. Las tres acciones se determinan en el proceso político. Empezando por el diseño, el gobierno pensará en los posibles perdedores de su política (en toda política económica inevitablemente habrá que contar con perdedores), tendrá en cuenta el período electoral, los apoyos de otros partidos, escuchará a grupos de presión que por alguna u otra razón ejerzan influencia sobre el gobierno y, por supuesto, tendrá en cuenta el contexto económico en el que se encuentre el país. El propio diseño de la política económica forma parte de un proceso político y no se debe separar de él y analizar de manera independiente. Al tener en cuenta todos estos elementos políticos el gobierno transformará necesariamente la política económica que inicialmente tenía prevista o aquella que se le había recomendado.
La siguiente acción será aprobar la política diseñada. El gobierno se enfrenta a las instituciones estatales encargadas de legislar. Puede optar por aprobar por decreto una determinada política o someterla a votación en el Congreso; tiene distintos instrumentos estratégicos a su disposición. Aun habiendo pasado esta primera restricción institucional, el gobierno deberá hacer frente al control del Poder Judicial.
Aprobada la política ha llegado la hora de ponerla en práctica, de implementarla de forma eficaz. En algunas ocasiones la eficacia dependerá directamente del cumplimiento por parte de los ciudadanos del dictado de la política por lo que será necesario crear los mecanismos e instituciones necesarias para vigilar su cumplimiento y castigar lo contrario. Otras políticas se toparán con dificultades; resistencias que se oponían a su aprobación legal harán todo lo posible para evitar que la política siga su curso. Revueltas sociales, manifestaciones, huelgas, desobediencia civil y hasta alzamientos populares pueden ser las acciones que las resistencias utilicen para manifestar su descontento con la política. El gobierno tendrá que responder a esas revueltas, a esas resistencias, aplastándolas o negociando con ellas. Przeworski (1995) concluye en su estudio de la dinámica política de la reforma económica que "[…] los gobiernos orientados hacia la reforma se enfrentan con la alternativa de cooperar con los partidos de oposición y los sindicatos, como ha hecho el gobierno socialista en España, o destruirlos, como hizo el gobierno de Paz Estenssoro con los sindicatos de Bolivia."(6) En cualquiera de los casos, negociación o eliminación, habrá efectos no deseados o no esperados sobre los objetivos iniciales de la política económica. En definitiva, habrá distorsiones sobre los resultados de la política económica.
El gobierno no es un autómata.
La mayoría de países latinoamericanos han venido aplicando desde finales de los ochenta un paquete de medidas de reforma económica conocidas como el Consenso de Washington(7). Los resultados económicos han sido muy dispares a lo largo de la región. El problema de un paquete de recomendaciones de este tipo es que no tiene en cuenta las reglas del juego, no considera a las posibles resistencias y a los necesarios apoyos políticos de la solución que se propone. Considera al gobierno (o si se quiere al Estado) como una computadora a la que se le dan una serie de órdenes que no tendrá ninguna dificultad en ejecutar. El problema es que el gobierno no es una computadora, no es un autómata que con una serie de instrucciones comienza a funcionar. El gobierno es un actor más dentro del proceso político, un actor con unas capacidades y cualidades especiales, pero al fin y al cabo es un actor(8).
El proceso político.
La política es el resultado de un proceso político. Conviene no confundirse, cuando digo que la política es el resultado de un proceso político, hago referencia a la política que finalmente se aplica y a los resultados que de ella se obtienen una vez que todos la han acatado. Hay recomendaciones de política económica o propuestas iniciales que son inviables políticamente precisamente por no considerar la intervención del proceso político. El proceso político depende en gran medida de las instituciones, de las reglas de juego. Las resistencias, apoyos y el gobierno interactúan dentro de las reglas de juego. Luego, el resultado final de las políticas aplicadas depende en gran medida de las reglas del juego. Pero las reglas del juego no son exógenas al proceso político, como dije en la introducción, uno de los objetivos de las políticas es alterar las reglas del juego; en el proceso político se determinan las reglas del juego. Es la evolución del proceso político lo que va configurando cada una de las reglas, de las instituciones. Para North (1990) es el poder de negociación de cada una de las organizaciones lo que va estableciendo las instituciones; aquellos con mayor capacidad irán diseñando las reglas de juego a su medida. La dinámica de cooperación y conflicto, que no es más que la resistencia y el apoyo, va generando pequeños cambios institucionales que afectan a la política, a la economía y, por lo tanto, a la sociedad en general. En palabras de Nieto de Alba (1998): "En un sistema abierto estos valores compartidos no provienen de causas exógenas o de creencias en valores absolutos y reglas dadas, sino que se trata de valores que emanan de la propia dinámica del sistema socioeconómico. Al constituir dichos valores un logro colectivo, pasan a ser resultado de tensiones y conflictos y, por tanto, materia de debate y elección."(9) El proceso político es dinámico y va modificando la estructura de poder institucional.
La dinámica de cooperación y conflicto.
La dinámica de cooperación y conflicto es la interacción entre resistencias, apoyos y gobierno. El gobierno gana apoyos dando algo a cambio; se puede interpretar como el precio que el gobierno tiene que pagar por obtener el respaldo para su política de ciertos grupos. Para acallar resistencias el gobierno debe negociar o hacerlas desaparecer(10); la negociación conlleva la aceptación de ciertas peticiones de la otra parte negociadora y la eliminación implica incurrir en riesgos políticos (y, por supuesto, criminales). En todos los casos se producirán distorsiones, efectos secundarios que desvirtúan el resultado inicialmente esperado de la política propuesta o recomendada. Cabría en este punto objetar que el político debe ser tan virtuoso, tan estratégicamente competente, como para prever la lucha de las resistencias y diseñar sus políticas de manera que las resistencias no tuvieran ningún motivo para actuar. Sería una ingenuidad pensar en ello por varias razones. En determinadas circunstancias el gobierno se verá obligado a sacar adelante políticas aun sabiendo que despertará las resistencias de grupos políticamente influyentes. En otros casos el gobierno desconoce el alcance real de las resistencias o le asigna una baja probabilidad de éxito.(11)
Las resistencias y apoyos nacen y dependen de las reglas del juego y en ellas se amparan al actuar. Por supuesto que hay jugadores que no cumplen con el dictado de las reglas del juego, pero ¿qué se hace con ellos? Se les persigue y se les castiga. De ahí que sean imprescindibles las funciones de vigilancia y castigo que le sean atribuidas al estado. El marco institucional será el que determine lo que está permitido y lo que está prohibido en el juego. Es éste un elemento muy miportante para contrarrestar los efectos de las resistencias. Si algo resulta incomodo para el gobierno podrá declararlo ilegal quitando así poder a la resistencia a la que se enfrenta. Gobiernos que prohiben manifestaciones o huelgas pretenden acallar por la vía de la ilegalidad resistencias que, si fuesen legales, podrían hacer daño político al gobierno o paralizar temporalmente la aplicación de una política.
La dinámica de cooperación y conflicto es lo que en definitiva distorsiona la política económica que en un principio se había diseñado. Son estos efectos colaterales los que se deben tener en cuenta. Bajo determinadas condiciones económicas se deben aplicar ciertas recetas económicas; sin embargo también es cierto que en presencia de ciertas condiciones políticas dichas recetas económicas deben estar condicionadas a esas características. No puede obtener igual resultado con la misma política un gobierno que se enfrente a una fuerte oposición política y a un manifiesto descontento social que un gobierno con sólida mayoría parlamentaria y sin ninguna conflictividad social a la vista en el corto plazo. De nada sirve la aplicación de determinada política económica si esta resulta políticamente inviable. De hecho puede resultar perjudicial puesto que puede retrasar reformas posteriores que también eran importantes(12). La idea que subyace a la consideración del proceso político y a su endogenización en el modelo es simple: se trata de minimizar las distorsiones al tener en cuenta el proceso político en el diseño de las políticas económicas.
¿Qué puede (debe) hacer el gobierno?
Primero debe aceptar que la distorsión será inevitable. Tenerla en cuenta y procurar en el diseño de las políticas minimizar su efecto. Dicho de otra manera, dadas las reglas de juego debe procurar maximizar el efecto positivo de la política que se pretende aplicar. En el fondo, la idea teórica es sencilla, sin embargo la puesta en práctica por parte de los políticos es más una cuestión de arte que de ciencia(13). Las estrategias a disposición del gobierno se pueden reducir a compensaciones. En Torre y Gerchunoff (1999) se contrastan una serie de hipótesis sobre las tácticas de negociación del gobierno que promueve las reformas y sus probabilidades de éxito. La primera es que la reforma será más probable cuando la negociación se vincule a otra política relevante que favorezca su percepción política, que otorgue compensaciones cruzadas o que facilite su implementación administrativa. La segunda es que la adopción de una reforma es más probable cuando en la negociación se modifica el balance de poder distribuyendo recursos que sirven para crear nuevos grupos de interés favorables a la reforma.
Al gobierno siempre le quedará la opción más radical de cambiar todas las reglas del juego a su favor(14). Esta no será una tarea fácil pero en algunas ocasiones servirá para reducir costes de las futuras políticas que se pretendan aplicar al dejar fuera de juego a las potenciales resistencias.
¿Qué apoyos y resistencias le interesan al gobierno?
Al gobierno le interesan aquellas resistencias y apoyos que tengan influencia sobre él. La más evidente influencia que se produce sobre el gobierno es la que ejercen los electores. El estudio de los ciclos económicos electorales responde a los condicionantes que los electores imponen para la política del gobierno. El votante tiene una clara influencia sobre el gobierno porque es él el que determinan si el gobierno sigue o no en el poder. Pero además de los votantes, cuya influencia en democracia es evidente pero que tan sólo son recordados en periodos electorales, hay que buscar otros agentes que tengan influencia sobre el gobierno. Grupos de interés, grupos de presión que tengan algo que afecta al gobierno. En semidemocracias aparecen así los chantajistas que tienen información confidencial sobre ciertos negocios turbios del gobierno, favores anteriormente prestados o grupos que controlan a otros grupos cuyo sacrificio es imprescindible para la puesta en marcha del gobierno. Una manifestación estudiantil puede ser desagradable para un gobierno pero el daño político que sufriría será menor al de una plantón económico por parte de los industriales más importantes. Todo es cuestión de influencia, y el gobierno responderá a esa influencia(15).
Conclusión.
No se puede considerar que las reglas del juego político están dadas. El proceso político consiste precisamente en alterar la estructura de las reglas del juego; alterar la estructura de poder institucional. El análisis de la política exige conocer el proceso político que la genera, de lo contrario las distorsiones que proceden de la interacción entre todos los jugadores y las normas serán incomprensibles. La formación de la política debe considerar tales interacciones procurando minimizar el efecto de las distorsiones. Sólo es posible minimizar las distorsiones si se conoce el proceso que la genera. Si la política es un juego y queremos comprender cómo funciona o recomendar acciones concretas es necesario conocer el funcionamiento dinámico de las reglas del juego.
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Notas:
1. Gardner, 1996, pág. 4.
2. Kreps, 1994, pág. 5 (en cursiva en el original).
3. Nomic es el nombre de un juego que consiste precisamente en alterar las reglas del juego; fue creado por Peter Stuber en 1982. Ver http://www.earlham.edu/~peters/nomic.htm
4. Ver Dixit 1999 y 1998 para el proceso político desde una perspectiva de los costes de transacción políticos. En este sentido la formación de política económica es el resultado de un proceso político con restricciones de información asimétrica y limitaciones en el compromiso por parte de los agentes.
5. Perdón por el anglicismo pero es de uso común entre economistas de habla hispana.
6. Pzeworski 1995, pág. 313.
7. El Consenso de Washington es el concepto creado por John Williamson para hacer referencia al conjunto de políticas de reforma que se impusieron a finales de los ochenta en muchos países. Citado en Sturzenegger y Tommasi, 1998.
8. El gobierno es el actor con capacidad par a diseñar la política y tiene la misión de castigar a quien la incumple; goza de un monopolio.
9. Nieto de Alba, 1998, pág. 249.
10. Uno de los instrumentos clave de las dictaduras es el aplastamiento al que someten a las resistencias, la dictadura se sostiene aniquilando o haciendo desaparecer a la resistencia al gobierno. En democracia la "desaparición" o "aplastamiento" de las resistencias también existe aunque naturalmente de forma mucho menos brutal y mucho más sutil.
11. Jamil Mahuad, Presidente destituido de Ecuador, no esperaba que sus planes de dolarizar la economía ecuatoriana se verían contestados con un golpe de estado el 21 de enero del 2000.
12. Este aspecto es especialmente relevante para la secuencia en la que se deben realizar las reformas económicas. Ver Wei (1998) y Martinelli y Tommasi (1998) para la secuencia de reformas con restricciones políticas.
13. Para ver alguna de estas "artes" aplicadas a la política económica de las pensiones se puede consultar Brooks y James, 1999.
14. La nueva Constitución venezolana impulsada por Hugo Chávez es un claro ejemplo.
15. El tema de influencia está estrechamente relacionado con el de mutua dependencia que pueden tener el gobierno y determinados grupos económicos.
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Bibliografía
* Brooks, S. and Estelle James (1999), “The Political Economy of Pension Reform”, Presentation at World Bank Research Conference, September 14-15,1999, http://www.worldbank.org/knowledge/chiefecon/conferen/papers/polecon.pdf.
* Dixit, A. (1998), The Making of Economic Policy, London: MIT Press.
* Dixit, A. (1999), “Some lessons from Transaction-Cost Politics for Less-Developed Countries”, http://www.princeton.edu/~dixitak/home/peldc.pdf
* Gardner, R. (1996), Juegos para empresarios y economistas, Barcelona: Antoni Bosch Editor.
* Kreps, David M. (1994), Teoría de juegos y modelación económica, México: Fondo de Cultura Económica.
* Martinelli, C. y Mariano Tommasi (1998), “Sequencing of Economic Reforms in the Presence of Political Constraints” in: The Political Economy of Reform, Sturzenegger, F. and Mariano Tommasi ed., London: MIT Press.
* Nieto de Alba, Ubaldo (1998), Historia del tiempo en economía (Predicción, caos y complejidad), Madrid: McGraw-Hill.
* North, Douglass C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press.
* Przeworski, Adam (1995), Democracia y mercado, Cambridge: Cambridge University Press.
* Sturzenegger, F. and Mariano Tommasi ed. (1998), The Political Economy of Reform, London: MIT Press.
* Torre, Juan Carlos y Pablo Gerchunoff (1999), “La economía política de las reformas institucionales en Argentina. Los casos de la política de privatización de Entel, la reforma de la seguridad social y la reforma laboral”, Banco Interamericano de Desarrollo, Documento de Trabajo R-349, Marzo 1999.
* Wei, Shang-Jin (1998), “Gradualism versus Big Bang: Speed and Sustainability of Reforms” in: The Political Economy of Reform, Sturzenegger, F. and Mariano Tommasi ed., London: MIT Press.
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Pablo Peyrolón Adams, es licenciado en economía por la Universidad de Barcelona, es editorialista económico del Diario de Hoy (El Salvador), también es colaborador del suplemento de economía de Siglo XXI (Guatemala), analista invitado en La Prensa (Honduras), columnista editorial en El Economista (México) y columnista en Cinco Días (España). En conjunto cuenta con más de 150 artículos publicados. Y DESDE EL MES DE JUNIO DEL 2000 ES MIEMBRO DEL COMITE EDITORIAL DE ECONOMIA POLITICA, TRAYECTORIAS Y PERSPECTIVAS y de El Observatorio de Barlovento.