תגובה להצעת החלטת ממשלה

מדיניות החכרת קרקע חקלאית

על החתום:

ארגונים:
עמותת סיכוי לשוויון הזדמנויות, ירושלים
מרכז אדוה לחקר החברה הישראלית, תל-אביב
מרכז הנגב לפיתוח אזורי, באר-שבע

חוקרים:
פרופ' אורן יפתחאל, המחלקה לגיאוגרפיה, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב, באר-שבע
פרופ' יוברט לו-יון, לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון, חיפה
פרופ' נעמי כרמון, לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון, חיפה
פרופ'  סמי סמוחה, החוג לסוציולוגיה, אוניברסיטת חיפה
ד"ר רחל קלוש, לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון, חיפה
ד"ר דן רבינוביץ', המחלקה לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה, האוניברסיטה העברית
פרופ' יהודה שנהב, המחלקה לסוציולוגיה, אוניברסיטת תל-אביב.

להלן תגובתנו להצעת החלטת הממשלה ומינהל מקרקעי ישראל, בנוגע לשינויים בהסדרי הקרקעות במגזר הכפרי, כפי שפורסמה באתר של מינהל מקרקעי ישראל ברשת האינטרנט.

ראשית, ברצוננו לברך את המינהל על פתיחת האתר ועל האפשרות לדון בהצעת ההחלטה. זהו צעד חשוב וחדשני למדי (גם אם צנוע) בשיתוף הציבור בענייני הממשל בכלל, ובעניני קרקע ותכנון בפרט.

שנית, ברצוננו להביע מחאה על משך הזמן הקצר שניתן לציבור להגיב על ההצעה: כ10- יום, ורובם בחופשת הפסח. שיתוף כן ואמיתי של הציבור מאפשר הכנה רצינית של תגובות, שאינה אפשרית בנסיבות הקיימות. הצהרות על שיתוף הציבור ללא מתן הזדמנות נאותה למימושו עלולות להתפרש כמס שפתיים. עקב נסיבות הזמן, תגובת זו תתמקד בעיקר במישור העקרוני, ללא שימוש נרחב בנתונים כמותיים הדורשים איסוף ועיבוד.

לגופו של ענין, אנו מתנגדים להצעת ההחלטה לפיה יוחכרו הקרקעות החקלאיות למעבדיהן למשך 196 שנה (כלומר, מצב של בעלות אפקטיבית), ולפיה יוענקו בעלות וזכויות בנייה משמעותיות לחברי ההתיישבות העובדת ב'תחום המחנה'.  בבסיס התנגדותנו עומדת ההנחה שמדיניות המוצעת תפגע בניהול הרציונלי, הצודק והנאור של אחד המשאבים הציבוריים החשובים ביותר של החברה בה אנו חיים.

חשוב לציין שאנו תומכים בזכותם הבסיסית של חברי המושבים והקיבוצים לבעלות מלאה על בתיהם, כמו כל אזרחי המדינה (כולל אוכלוסיית הדיור הציבורי). מימושה של זכות בסיסית זו התעכב עד היום, ואנחנו קוראים לממשלה ולמינהל להעניק אותה לחברי הקיבוצים והמושבים ללא דיחוי. אנחנו תומכים גם בזכותם של תושבי המגזר החקלאי לפתח מקורות תעסוקה המתאימים לתנאים הכלכליים המשתנים, ולקיים איכות חיים גבוהה. ניתן לדעתנו לעמוד במחוייבות המדינה לחקלאים ללא שינוי גורף במשטר הקרקעות כפי שמוצע כעת.

התנגדותנו למדיניות המוצעת נובעת, כפי שמפורט להלן, משלושה נימוקים עיקריים: תיכנוני, חברתי ומינהלי. בחינת ההשפעות של השינוי המוצע בתחומים אלה מעידה על תהליך רגרסיבי הצפוי להתרחש: התפוררות התכנון המרחבי המסודר, הגדלת הפערים החברתיים-כלכליים, והחרפת הבלבול והסתירות בתוך מערכת קבלת ההחלטות.

לא כאן המקום לפתח הצעה חלופית, ובשלב זה אנו דורשים לדחות את ההחלטה ללא הגבלת זמן. צעד כזה יאפשר דיון ציבורי שיבחן דרכים חלופיות להמשיך את הפיתוח הנחוץ עקב גידול האוכלוסייה במדינה, תוך כדי הגנה על הנכס הציבורי היקר מפז של אדמות המדינה, ושימוש בו לרווחת כל אזרחיה. להלן פירוט הנימוקים עליהם מבוססת התנגדותנו.

הנימוק התיכנוני: פרבור מפוזר, כאוטי ויקר

מימוש ההצעה יאפשר לרוב המושבים לבנות עד ארבע יחידות דיור נוספות בכל נחלה, ולקיבוצים להכפיל את יחידות הדיור בתחומי 'המחנה'. בנוסף, ההצעה מותירה בתוקפה את החלטה 727 של המינהל לגבי קרקעות שמחוץ 'למחנה', ובכך מאפשרת יזמות בנייה למגורים ולמסחר בשטחים חקלאיים. הצעת ההחלטה אינה מחזקת במקביל את מנגנוני התכנון החלשים המגינים כעת על הקרקע החקלאית. חולשתם של מנגנונים אלה משתקפת בבירור מנתוני משרד החקלאות המראים שבין השנים 1991 ל1996- הופשרו כ280,000- דונם קרקע חקלאית למטרות מגורים, תעשייה ומסחר.

השילוב של היתרי בנייה בתחומי 'המחנה', עם עידוד היזמות בשטחים החקלאיים, ועם לחצים צפויים על קרקעות מסביב ליישובים, יוביל ככל הנראה לבנייה רחבת היקף ביישובים הכפריים. זאת בהתחשב בתחזיות המראות על תוספת של שלושה מיליון תושבים בישראל בעשרים השנים הקרובות, ועל עלייה בסטנדרט הדיור הממוצע.

כיום ישנם בישראל כ800- יישובים כפריים יהודיים, הכוללים מושבים, קיבוצים ויישובים קהילתיים. היישובים הערביים פחות רלבנטיים להצעת המדיניות הנוכחית, כיוון שהיא עוסקת בהעברת קרקעות רק ליישובים יהודיים, אם כי לדעתנו חובה על הממשלה להקצות קרקעות ציבור גם ליישובים אלה, במיוחד לנוכח צורכי הקרקע הדחופים שלהם .מבדיקה ראשונית שערכנו במגזר היהודי, עולה שכ300- יישובים נמצאים כבר כיום בטווח של עד 40 ק"מ מאזורי המטרופולין, כלומר, בטווח נסיעה סבירה למקום העבודה. עד שנת 2010, עקב התרחבות אזורי המטרופולין, יעלה מספר זה ל400- יישובים באזורי הביקוש, ועד ל2020- כנראה בעוד כ80- יישובים. 

סביר להניח, אם כן, שאם תמומש ההצעה, יתאפשר -- ויהיה כדאי -- לבנות בעשרים השנים הקרובות מאות אלפי יחידות דיור באזורים הכפריים. בנייה זו תהייה פרברית, כלומר, למען אוכלוסייה בעלת תעסוקה עירונית, לה תביעות לשירותים ואיכות סביבה ברמה עירונית. מהלך שכזה יוביל לפרבור כאוטי בצפיפות נמוכה, ויגרום ללחץ עצום על התשתיות הפיזיות, התחבורתיות והחברתיות, ועקב כך לעלות גבוהה ביותר לקופה הציבורית.

מחקר שנעשה לפני כעשור בטכניון, בהקשר של תוכנית המיצפים בגליל, מצא שעלות הפיתוח לאכלוס משק-בית במיצפים, גדולה פי שניים ויותר מאכלוס אותו משק-בית בעיר רגילה (כגון כרמיאל או נצרת). סביר אמנם שעלות התשתיות באזורים לא הרריים לא תהיה גבוהה כמו במיצפים, המפוזרים על פני הגליל המרכזי במרחקים של בין 15 ל35- ק"מ מאזור חיפה-עכו, אך עדיין ברור שיהיה זה יקר הרבה יותר ליצור ולהגדיל תשתיות לפרבור מפוזר בצפיפות נמוכה, מאשר לתעל את הצמיחה לשכונות עירוניות בצפיפויות המקובלות בישראל.

פרבור כאוטי עתיד לרוקן מתוכן את מרכזי הערים הקיימות ולשנות ללא היכר את המערך היישובי הקיים, השומר על איזון בין ישובים עירוניים וישובים כפריים. כבר היום אנו עדים ליציאה של מסחר ועסקים ממרכזי הערים ונדידת שימושי קרקע אלה אל אזורים חקלאיים לשעבר, תוך החלשה ניכרת של המרכזים העירוניים הישנים. יש להניח כי המשך הפיתוח באזורים כפריים יאפשר להציע באזורים אלה מרכזי מסחר, תעסוקה ושירותים חדשים אשר יהוו תחרות עם המרכזים העירוניים ויהיו אטרקטיביים במיוחד לאוכלוסיות החזקות. דבר זה יגרום להתרוקנות מרכזי הערים, החלשתם והתנוונותם הכלכלית והחברתית כאחד. ניסיון של תהליכים דומים באירופה ובארה"ב מלמד כי מגמות פירבור מפוזר הן הרסניות במיוחד למרכזי ערים וכי מערך יישובי בלתי מאוזן מביא לתהליך של הרס בלתי הפיך של ערים קיימות. 

חשוב גם לציין שפרבור מפוזר סותר את המגמה הראשית בתכנון הארצי בישראל בעשור האחרון. תוכניות תמ"א 31, "ישראל 2020", ותמ"א 35 קוראות למקד את הפיתוח בארבעה מטרופולינים: חיפה, תל-אביב, ירושלים ובאר-שבע. ההמלצה המרכזית של תוכניות אלה, המבוססת על מחקר מעמיק ויישום של ידע בינלאומי עדכני, גורסת שרק פיתוח עירוני "מעובה" יאפשר צמיחה כלכלית תוך כדי שמירה על רמה סבירה של שירותים חברתיים, תחבורה ציבורית, והגנה על שטחים פתוחים ונכסים סביבתיים משותפים.

השינוי המוצע בהסדרי הקרקעות מאיים אם כן על הפיתוח והתיכנון הרציונלי של עתיד האזורים הכפריים במדינה, ונוגד את המלצותיהם של רוב מסמכי התיכנון הארצי העדכניים. כך הוא עוקף את המלצותיהם של הגופים המוסמכים לתיכנון, ויוצר בלבול וסתירות במערכת קבלת ההחלטות, אליהם עוד נידרש בהמשך. תיכנון נאות ישמור על הנכסים הציבוריים תוך כדי שיפור איכות החיים והשירותים לכלל האוכלוסייה הכפרית, ללא הפיכת האזור החקלאי לאבן שואבת לתושבי הערים הישראליות, וכך להריסת אופיו של אזור זה.

הנימוק החברתי:
סגרגציה והגדלת הפערים בחברה הישראלית

מאפיין נוסף של הפיתוח הפרברי באזורים הכפריים, שסביר שיחריף בעקבות השינוי המוצע, הוא הסגרגציה הגיאוגרפית, החברתית והמוניציפלית בין קבוצות האוכלוסייה באזורים אלה. רוב המושבים, הקיבוצים והיישובים הקהילתיים מהווים קהילות סגורות-יחסית, המאוגדות באגודות שיתופיות השולטות בתהליך האיכלוס. ההצעה העומדת בפני הממשלה אינה מבטלת הסדר זה, וסביר להניח שמנגנוני הסינון של המתיישבים ימשיכו להתקיים.

מחקרים מראים שעד היום היתה השפעה עמוקה לסגרגציה היישובית על הפערים בחברה הישראלית. סגרגציה זו, במיוחד כפי שהתבטאה בין יהודים לערבים, ובין אשכנזים (ותיקים) למזרחים (עולי שנות החמישים), אחראית לחלק גדול משעתוק ההירארכיה החברתית-עדתית בישראל לאורך חמישים שנה. מערך ההזדמנויות, הקשרים החברתיים, מוקדי התעסוקה, שירותים והשכלה, כמו גם סטטוס וסטיגמה, קשורים בצורה הדוקה למקום המגורים. מגזרים כמו עיירות הפיתוח והיישובים הערביים סבלו שנים ארוכות מבידוד מרחבי וחברתי מאולץ.

אנו סבורים שהשינוי המוצע בהסדר הקרקעות, שיאפשר עיבוי של מושבים וקיבוצים (וייתכן וגם יישובים קהילתיים), כמו גם בנייה של שכונות חדשות באדמות החקלאיות, יחריף את מגמת הסגרגציה המרחבית-חברתית. יש להניח שהמקומות 'היוקרתיים' יסננו את תושביהם וכך ייצרו 'איים' של אוכלוסיות חזקות. זה יאפשר ניעות של המעמדות הבינוניים מהערים לעבר יישובי 'איכות חיים' קרובים יחסית, שכך ישפרו את מצבן. במקביל, עלול תהליך זה לרוקן חלק מהערים הקיימות, ובתוכן ערי הפיתוח, מאוכלוסיות חזקות. כך יוותרו האוכלוסיות החלשות, שלא יהיה ביכולתן לממן דיור צמוד-קרקע ותחבורה פרטית הנדרשת מסגנון החיים הפרברי, בערים החלשות וביישובים הערביים, וכך יורע עוד יותר מצבם החברתי-כלכלי.

בנוסף לכך, השינוי המוצע יעניק בעלות בקרקע בחינם או בסבסוד לאוכלוסיות שיהיו בעיקרן מבני הקבוצות המבוססות בחברה. צעד זה יוסיף מרכיב חשוב של בעלות על קרקע כגורם של פערים חברתיים  בישראל, בנוסף לשיוך המקצועי, להכנסה ולהשכלה, המאפיינים את אותם הפערים כיום. נראה שהשינוי המוצע במדיניות יהיה בעיקרו רגרסיבי, כלומר, יוקצו יותר משאבים מהציבור לאוכלוסיות החזקות מאשר לחלשות. כמובן, שעשויים להיות יוצאים מן הכלל, כמו מושבי עולים עניים או קיבוצים הנתונים בקשיים כלכליים שירוויחו בצדק מהשינוי, אך עיקרו של התהליך ייטיב כנראה עם האוכלוסיות החזקות.

למרות שהתהליך שתואר עד כה בסעיף זה הינו בעיקרו חברתי-כלכלי, בחברה הישראלית עלולים להיות לו היבטים עדתיים ולאומיים מובהקים, עקב החפיפה הגבוהה בין מוצא לבין מעמד חברתי. כך צפוי שהאוכלוסייה הערבית, כמו גם רוב המזרחים מהמעמדות הנמוכים והבינוניים, לא ירוויחו משינוי ההסדרים הקרקעיים. הקבוצה שתרוויח ככל הנראה יותר מכולן תורכב מהדור השני והשלישי של האוכלוסיה האשכנזית הוותיקה, המהווה את הרוב המכריע בקיבוצים (כ86%-). כך גם רוב המושבים היותר אטרקטיביים לפיתוח הנמצאים באזורי הביקוש, הינם מושבים אשכנזים וותיקים, כגון בית יצחק, כפר הס, בית ינאי או רשפון. מטבע הדברים, הדורות הממשיכים בישובים אלה יהנו מעדיפות בחלוקת הקרקעות, וכך יהיה הפיתוח באזורים הכפריים סגור למחצה לאוכלוסייה המזרחית, וסגור כמעט לחלוטין לאוכלוסייה הערבית. 

מחקרים מראים גם שהפערים בין אשכנזים ומזרחים, ובין ערבים ויהודים ממשיכים להיות עמוקים, ואף מתרחבים בתחומים מסוימים, כגון דיור והכנסה. נראה אם כך שהמדיניות המוצעת תחריף אפילו מגמה זאת. לגבי האוכלוסייה הערבית המצב בעייתי עוד יותר, עקב מצוקת הקרקע ברוב היישובים הערביים, ועקב העובדה שרוב קרקעות בבעלות המדינה היו בבעלות ערבית לפני 1948.  גם כשמתבצעת חלוקה מחדש של הקרקעות שהולאמו, נראה שאוכלוסייה הערבית נותרת 'מחוץ לתמונה', מצב שבודאי יגרור רגשות תסכול וניכור.

יש להניח גם שהשינוי המוצע יוביל להגדלת הפערים העדתיים בחברה היהודית ברמת הבעלות על דיור. כיום ממוצע הבעלות בקרב הקבוצה האשכנזית עומד על כ85%- לעומת כ70%- בקרב המזרחים. השכונות שיתווספו לישובים הכפריים יהיו ככל הנראה בסגנון "בנה-ביתך" המבוסס על בעלות עצמית, ויאוכלסו בעיקר (אם כי לא בלעדית) על ידי אשכנזים. אם כן, רוב משאבי הקרקע שיוענקו בעקבות השינוי המוצע במדיניות הקרקעית יסייעו לאוכלוסיות חזקות יחסית בחברה הישראלית, על ידי שימוש במשאב הנמצא בבעלות ציבורית של כלל אזרחי המדינה.

עקב הנקודות שפירטנו לעיל, אנו צופים שהמהלך הקרקעי המוצע יוביל להעמקת הפערים החברתיים, העדתיים והלאומיים בחברה הישראלית, ואיתם לעלייה במתח החברתי ותחושת הניכור של קבוצות מקופחות.

הנימוק המינהלי: קבלת החלטות גורליות בסגירות ובסודיות

התנגדותנו להצעה מבוססת גם על חריגה חמורה מסדרי מינהל תקין. השינוי המוצע, כפי שהראינו, ישפיע על מעמדה של כל הקרקע החקלאית בישראל (כארבעה מיליון דונם) וכנראה יוביל לפיתוח מהיר של אזורים כפריים וחקלאיים. מתן אפשרות לפיתוח יוביל ללחצים גוברים וכנראה לשינויים גורפים במערך היישובי של אזורים רבים במדינה, במיוחד שפלת החוף, השרון, הגליל המערבי, ושיפולי השומרון והכרמל.

אך למרות הפוטנציאל של שינוי גורף במפת הפיתוח במדינה, העולה בחשיבותו על רוב ההחלטות  התיכנוניות הארציות שהתקבלו לאחרונה, לא מצאו הממשלה ומינהל המקרקעין צורך לדון בנושא בצורה מעמיקה, מקצועית וציבורית. מבט מהיר על החלטות חשובות של השנים האחרונות, כגון בנייתו של כביש חוצה ישראל, מיקומו של אתר הפסולת החלופי לחירייה, הקמתן של מרינות בערי החוף, או הבנייה לגובה בתל-אביב או ירושלים מראה שכולן התקבלו לאחר דיון ציבורי ומקצועי ארוך.

יתרה מזאת, כמעט כל החלטה תיכנונית החורגת מתקנותיה של תוכנית מאושרת, כגון סטייה באחוזי בנייה של מפעל תעשייתי, תוספות לבתי מגורים שניבנו ללא אישור, או שינוי ייעוד של שטחי ציבור, נעשית לאחר דיון מקצועי במספר וועדות, פרסום בעיתונות, ובחינת התנגדויות הציבור. לא יעלה על הדעת ששינוי כה משמעותי במדיניות הקרקעית, כפי שמובא כעת להחלטת הממשלה, לא יידון בצורה המעמיקה והאחראית ביותר האפשרית.

נעלה כאן נקודה נוספת כדוגמה (אחת מיני רבות) המעידה על בעייתיות בנוהלי הממשל התקין בתחום הקרקע והתכנון, והמתקשרת לשינוי המוצע בהסדרי הקרקע. דוגמה זאת מתייחסת להזנחה המתמשכת של אכיפת חוקי התיכנון והבנייה במושבים (ובמידה פחותה בקיבוצים). לפי דו"ח קדמון (שעודכן ב1998-) קיימים למעלה מ6,000- מבנים במגזר המושבי, המאכלסים שימושים לא מאושרים, רובם לתעשייה ומסחר. עד היום ננקטו מעט מאוד פעולות למניעת התופעה, היוצרת אפליה בתחום התכנון: בעוד שלמושבים ניתנת כמעט יד חופשית לשימושים חורגים (על אדמות מדינה), קיימת אכיפה נוקשה במגזרים אחרים, במיוחד ביישובים הערביים וביישובים עירוניים יהודיים. יש להניח שהסטנדרטים הכפולים המאפיינים את הטיפול בסוגייה זו נובעים גם מהעובדה שכמחצית החברים במועצת מקרקעי ישראל מייצגים את המגזר החקלאי, והם בעצמם מעצבים את המדיניות כלפי מגזר זה!

השינוי המוצע לא רק שלא מטפל בבעייה אלא מציע אף לתגמל את המגזר המושבי על ידי הענקת זכויות מפליגות בקרקע לאותו מגזר. מימוש ההצעה יחריף אם כך את הבלבול וחוסר הצדק ביישום המדיניות התיכנונית והקרקעית בישראל, ויעמיק את הפריבילגיות הניתנות לקבוצה אחת, אך לא לאחרות.

אם כן, המהלך לשינוי ההסדרים הקרקעיים במגזרים החקלאיים משמר ומחזק תהליכי קבלת החלטות מעוותים ובלתי דמוקרטיים, שבמהלכם נקבעת מדיניות משמעותית ביותר מאחורי דלתיים סגורות וללא דיון מקצועי או ציבורי. השינוי ממשיך גם את היחס הלא שוויוני בניהול התיכנוני והקרקעי בין קבוצות שונות בחברה הישראלית.

סיכום: דחיית ההחלטה ודיון מסודר

לסיכום, אנו מציעים לדחות את ההחלטה לזמן בלתי מוגבל ולפתוח בדיון ציבורי מעמיק ומסודר, במהלכו יתבצע ניתוח מקצועי ומשפטי של כל ההשלכות העשויות לנבוע מהשינוי המוצע, ותובטח פתיחות לדעותיהן של מגוון הקבוצות שיושפעו משינוי זה. אנו רואים בכך הזדמנות לתחילתה של רפורמה חיונית במשטר הקרקעות במדינה, שתוביל לניהול רציונלי, צודק ונאור יותר של אחד המשאבים הציבוריים החשובים ביותר של החברה בה אנו חיים, לרווחת כל אזרחי המדינה.