< 明報 >        [論壇]    C11     2000-10-17

公安條例﹕合理合憲的平衡             □黃鴻超    保安局副局長



保安局副局長黃鴻超主動投稿本報﹐詳述近日社會上熱烈討論的《公安條例》的具體內容﹐並解釋政府立場。文章結論稱﹐‘指責《公安條例》是苛法而需作出修訂﹐是毫無理據的’。───編者

近期有不少意見指《公安條例》對集會及遊行的自由施加了不合理的限制﹐認為有關條文過於嚴苛﹐並且違反《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）及《基本法》。究竟這些指控的理據是否充分呢﹖

通知方面的規定

《公安條例》規定大部分三十人以上的公眾遊行須給予事先通知。任何人擬舉行遊行﹐一般須在七日前向警務處處長（下稱‘處長’）作出書面通知。

上述通知制度並非不合理﹐亦沒有違反《公約》或《基本法》。聯合國人權事務委員會已裁定﹐要求在公眾集會前作出通知是一種合法的限制。在英國﹐公眾遊行必須在六日前作出通知。很多其他地方均有就公眾遊行施行通知或許可制度。

根據《公安條例》﹐處長可接受不足七日的通知﹐而他亦經常這樣做。如果處長‘合理地信納該通知不能提早作出’﹐則必須接受時間較短的通知。‘合理地’一詞訂定了客觀的因素﹐處長是不能任意作出決定的。如果他不接受時間較短的通知﹐他必須表明理由。

處長接獲擬舉行公眾遊行的通知後﹐除非反對該項遊行﹐否則必須在指明時限前於合理可行範圍內盡快發出不反對通知書。如果他發出不反對通知書﹐則遊行便可進行。如果他沒有在指明時限前發出不反對通知書﹐亦沒有發出反對通知﹐則當作他已發出‘不反對通知’﹐而有關遊行亦可進行。

與有些人所指稱的相反﹐上述制度並不涉及警方就遊行發牌的問題。如果警方接獲通知有人擬舉行遊行而不作回應﹐則有關的遊行可以舉行。《公約》及《基本法》所保證的和平集會權利並無受到削弱。

反對

在《公安條例》於一九九七年修訂之前﹐禁止公眾遊行的權力已經存在。根據現行法例﹐處長只有在‘合理地認為’為了以下利益而有需要時﹐方可反對某次遊行───國家安全､公共安全､公共秩序或保護他人的權利和自由。同樣﹐‘合理地’一詞訂定了客觀的標準。

這些反對理由反映了《公約》第二十一條所訂和平集會權利的可容許限制。此外﹐《公安條例》明文規定‘公共安全’､‘公共秩序’及‘保護他人的權利和自由’等主要詞語的釋義﹐與適用於香港的《公約》中的釋義相同。因此﹐處長在決定是否反對某次遊行時﹐必須遵從國際人權標準﹐如果他的決定受到質疑﹐則有關決定須按該等標準加以裁決。

另一方面﹐《公安條例》又規定﹐如果處長‘合理地認為’施加限制條件﹐即可維護國家安全､公共安全､公共秩序或保護他人權利和自由方面的利益﹐則他不得行使反對公眾遊行的權力。換言之﹐如果施加限制條件已屬足夠﹐則他不能反對某次遊行。

處長有權就遊行施加限制條件。但他在決定是否施加條件時﹐必須遵從適用於反對遊行的相同規定。他只有在‘合理地認為’為了公共秩序﹐公共安全等方面而有需要時﹐才可施加限制條件。同樣﹐國際人權標準亦適用於此。

上訴

即使處長反對某次遊行或就某次遊行施加限制條件﹐情況也並非已成定局。有關人士仍有權向一個獨立組織提出上訴。香港設有一個法定的上訴委員會﹐由社會各界人士組成﹐當中並無公職人員﹐而主席是一名前任法官。該委員會可推翻或維持處長所作出的反對或所施加的限制條件。委員會程序的恰當與否﹐可予以司法覆核﹐而處長的權力行使亦同樣可予以司法覆核。

公眾集會

規管公眾集會的法律亦基本上相同。大致上說﹐在公眾地方為政治目的而舉行超過五十人的集會﹐須符合該條例的規定。有關人士必須向處長發出舉行集會的意向通知。至於通知期限的規定﹐以及處長接受較短時間通知的權力和義務﹐均與關於遊行的規定相似。

處長只可基於他反對遊行的相同理由而禁止集會。處長可以施加各種條件﹐而其權力受到相同的限制﹐在施行時亦須遵守同一準則﹐以及同樣地可被人提出上訴。

現行法律與昔日法律的比較

《公安條例》原於一九六七年制訂﹐曾作多次修訂﹐特別是在一九九五年及一九九七年之時。有些人提出該條例的現行版本是還原一九九五年前法例﹐而有許多人認為該版本的法例是屬於高壓政策的。這種說法並不正確。

在一九九五年的修訂之前﹐超過二十人的公眾遊行組織人必須向警方申請牌照。處長如信納是次公眾遊行不會影響公共秩序的維持﹐亦不會作非法用途﹐便可發出牌照。處長若覺得為維護公共秩序或為阻止有人將遊行作非法用途﹐而將牌照取消是有需要或合宜的話﹐便可取消牌照。即使施加條件規限遊行已屬足夠﹐處長仍可選擇拒絕發出牌照。處長當時是享有更大權力禁止遊行的。舉例來說﹐如果申請人或牽涉於遊行的任何其他人以前曾就任何公眾聚集違反《公安條例》或任何其他法律﹐處長可拒絕發出牌照。

以前這當中並無‘合理與否’的測試。上訴的唯一途徑是向總督提出﹐而處長則按總督指示辦事。

一九九五年的修訂對規管架構作出重大改變﹐而一九九七年的修訂則只是再作出兩項較重要改變。除了這兩點之外﹐目前的《公安條例》實質上與一九九五年修訂後的法例相同。

上述第一項改變是增加了處長可反對公眾遊行的兩個新理由﹐即國家安全和保護他人的權利和自由。這兩個理由均是根據《公約》第二十一條准許對和平集會權利加以限制的理由。

第二項改變是關於不反對通知此一概念。有人認為這是換湯不換藥﹐將牌照制度再次引入﹐事實並非如此。只要已作出通知﹐公眾遊行的組織人毋須先獲發不反對通知方可合法舉行遊行的。

根據一九九五年的修訂﹐處長已有權力基於公共安全或公共秩序的理由而禁止舉行已作通知的遊行。處長可用發出‘禁止通知’的方式來行使該項權力﹐因此處長阻止遊行舉行的權力是早已存在的。一九九七年的修訂並沒有改變該項權力的本質﹐只是改變了不行使該項權力的體現形式而已。在一九九七年之前﹐處長如果不打算禁止遊行﹐他毋須通知遊行的組織人。但根據目前法律﹐處長有責任發出‘不反對通知’。在一九九七年之前﹐遊行的組織人要猜度處長會否發出‘禁止通知’。但在現時法律之下﹐當局送達‘不反對通知’的積極責任使形勢更為明朗。

結論

這個充滿不滿情緒的夏季曾引發了很多稍激的行動。現時天氣已漸轉涼﹐也許應該以較為冷靜的心情去考慮其中部分問題。許多人可能對《公共條例》的詳細內容並不太熟悉﹐但卻不斷地聽到有人稱之為‘惡法’或‘苛法’。

只要大家較為客觀地去看這條條例﹐便會清楚知道它其實不是‘惡法’或‘苛法’。通知制度的設立､處長禁止公眾集會或反對公眾遊行的有限理由﹐以及獨立的上訴渠道的存在﹐都是反駁上述指控的好理由。這些規定並無剝奪《公約》及《基本法》所保證給予人民的各種權利。

自回歸以來﹐已有超過六千五百宗公眾遊行及公眾集會舉行﹐其中大部分是以和平､有秩序和合法的方式進行。指責《公安條例》是苛法而需作出修訂﹐是毫無理據的。

（著重點為編者所加）

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