正當性與中國政治
《序》
權力的分佈其實存在於每個社群組織中，但作為一個國家，其政治組織單只有統治權力是不夠的，還必須要有統治的地位。韋伯指出：「國家 ─ 一個強制並持續的政治組織，只要當它的行政班子成功地掌握壟斷正當地使用武力以維持它的秩序宣稱時，這就被視為一個國家。」所以國家的特性體現在它的合法性或是正當性。故若要研究一個國家的政治狀況，最好還是先了解其政權的合法性。但甚麼是合法性？據哈伯瑪斯的定義：「合法性意謂著對於一個政治秩序所提出的被肯認為對的及公正的這項要求實際上存在著好的論証；一個正當的秩序應得到肯認。正當性意謂著政治秩序之被肯認之值得性。」簡單來說，即是政府用來維持社會秩序的權力均應獲得國民的同意。這點是很重要的，尤其是對發展中的國家而言。一個不具有合法性的政府如想繼續存在時，由於人民的不支持，往往要用強制的手段來壓制人民而造成社會不安，或是要花大量的資源去安撫人民，拖慢社會發展的步伐。
近年有很多關於中國政權的合法性的量化研究，這些報告均顯示中國政府的合法性有下調的趨勢。但此現象並非是完全悲觀的，因為中國政權的合法性正在進行質量上的調整，也加速了中國現代化的實踐。為作準備，本文先闡述國家正當性的理論，以此分析中國政權合法性的基礎自建國以來的變化，接著檢視近年政府為其所實行的措施，然後再作總結。
《國家合法性的理論》
在討論合法性理論以前，必先澄清法律和合法性兩個觀念。明顯地合法性意指政府統治的地位，受到多少人民的同意，而法律不過是指法律的形式或是頒布的條文。政府合乎後者未必代表擁有前者，因為法律的制定最終指向其制定者 ─ 政府機關，若政府通過自己頒布的法例使其生效，唯一的條件是這個政府必先得到國民的認同。如此則政府的合法性必先於法律條文，雖然有時國家合法性的基礎可能來自法律，但也可能是來自於其他方面。韋伯按此提出了三種統治者或政府權威的典型：法制型、傳統型和克里斯瑪型的統治。
法制型統治的合法性在於法治，服從法律所建構起來而非命令或強制的秩序。但它的法律不能是為某部份人的特殊目的和需要才制定，反是按一些形式規律內的普遍原則所建立，其最終的根據是韋伯描述的工具理性。人們在法制型統治的秩序中所服從的是法律，甚至政府或統治者也不能外在於此，它們的命令必須以法律為依歸，沒有人或機構能夠凌駕在法律之上。
傳統型統治強調的是常規，人們在這種統治下所服從的是一組組常規。它與法律並不同，前者是自然而非人們有意所制定。韋伯更認為常規秩序是欠缺專員化人員來執行強制性的權力。至於統者如何演繹這些沒有成文的常規，相對法律來說，意義也就重要的多，更有甚者，給予統治者極大的自由和權力。所以雖然統治者似乎不能越過傳統的規限，但除非明顯地違反某條重要的原則，基本上人們所服從的仍是統治者。然而，韋伯並沒有解釋為何人們會以傳統的常規來建立社會秩序。石元康先生從其理論引申出傳統所以能成為合法性的依據，乃由於它是一種累積的智慧。在長年累月的洗禮下，傳統常規還能保留表示它有一定的長處，而且作為承繼者尊重前人的心血結晶也是一件很自然的事，故這種秩序的唯一依據是一種累積的智慧，是非理性的。
同樣是非理性的卡里斯瑪式的統治者，韋伯下了如此定義：「卡里斯瑪，這個字眼在此用來表示某種人格特質；某些人因具有這個特質而被認為是超凡的，稟賦著超自然以及超人的，或至少是特殊的力量或品質。這是普通人所不能具有的，它們具有神聖根源，或是表率的特性。某些人因具有這些特質而被視為領袖。」換言之，卡里斯瑪式領袖的正當性來自人們對統治者超凡的性格吸引，在肯定他的能力同時，也願意接受他的統治。另外，石元康先生以為超凡在其定義中，除代表領袖的內在特質外，亦暗指在非常的情況下才有這類領袖的出現。因為只有在非常的情況下，非常的解決方法不可能由平凡的領袖去辦理，而超凡的領袖則從其中顯現自己的能力。就此意義上，所謂卡里斯瑪型政府的特性是革命性的，是推翻一切日常化建制化的，是反傳統的。
所以，法制型與傳統型的政府是建立於律則基礎之上，前者的律則是制定的法律系統，後者則是源遠流長的常規。相對而言，卡里斯瑪型的統治者是革命式的，對一切律則作出挑戰，其統治事實上只能寄託於一個領袖所具有的特質上。不過要注意的是，韋伯這三個典型是作為一個理論的構成，它並不存在於真實世界中。因為現實往往存有不同的情況，以至社會總混合了不同的典型共存，若硬套在現實中，反而失去其合理性，也就是韋伯本人有名的典型概念。是以本文只採取其方法之合理性來分析中國政府合法性的主要演變，並不排除其他模式的共存。
《當代中國政權合法性的演變》
自四九年中華人民共和國成立以後，中國共產黨作為政府的核心，它的合法性大約可分為三部份：從毛澤東領導的年代為始，中國政府的合法性偏向於克里斯瑪型的統治；到毛澤東死後至八九民運時，政權主要靠政績作為支撐；及後期逐漸傾向於法制型的模式。
由於歷史的關係，正如張鍵所言：「中共建政之時對統治合法性的訴求自然地，也是不可避免地建立在共產主義意識形態之上。而剛經歷中日戰爭及國共內戰後，國民的生活處於極低的水平下，中共政權的地位並不太穩定，遂有五六年的中共八大黨過的新黨章。黨章強調了只有馬克思列寧主義才指明了人類社會的發展規律和建設社會主義的道路，同時透過馬克思主義的原理，顯示經濟建設將成為中共意識形態的主要內容。但隨著大躍進運動的失敗，這種跳躍式的經濟發展概念，於一九五八年破產後，毛澤東在十一月的武昌政治局擴大會議上，指出了政治思想上的階級鬥爭的概念。事實上他對社會主義下的階級問題的興建，此時己與其他關注經濟建設的領導人的思想分歧不斷加大，甚至將此概念列為他社會主義改革的對象。至六六年毛澤東對此問題的追求早已越過經濟發展的目標，作為中共統治合法性訴求的共產主義意識形態至此已單純化為對被統治者的精神世界的控制。然此一合法性的訴求，經過一番權力鬥爭和運動後，慢慢與毛澤東本人的魁力和威望互相連結，造成卡里斯瑪統治形式的出現。他帶領的革命式的運動，實際上也締造了一個更平等的社會。他對於無產階級的重視，以及演說皆使人民視他為偶像，甚至無條件信奉他的領導。可以說，中國政權的合法性在此時獲得絕對的確立。
然而，1976年毛澤東的死亡，正式結束了這種卡里斯瑪式的統御。由於在他的領導時並沒有透過建制化把政權的合法性長存，使早已耗盡的意識形態合法性的支持停止，而新的領導班子不得不正視中共政權合法性危機的出現。當四五事件和西單民主牆的出現時，反映了人民對政權的不滿和共產主義思想的懷疑。尤其時經過十年浩劫後，社會主義的意識形態早就不能喚召人民的支持，更不安的是政黨內部也對它喪失了熱情。中共政權再不是二十年前如救世主的出現受到人民的信任，雖然它的合法性仍未受到實質性的挑戰，但一些政治學者，或許已視為合法性危機的逐漸浮現。對此，作為領導人的鄧小平唯有尋找其他合法性的來源來支撐政權。但這來源必須能結束過往的錯漏，滿足人民的需要的同時，又不能拋棄作為政黨中心的思想形態。最後他選擇了經濟增長作為體現社會主義的優點和提高人民生活水平的路向，而七九年第十一屆三中全會所宣佈的改革開放更確立了這個目標。這個時期的特色就是在意識形態上再也不能提供中共政黨的合法性地位卻又必須維持它的存在的矛盾狀態下，政府必須給予人民足夠大的好處，安撫他們不滿的情緒以換取支持，平衡新的政治局面。事實上，正如張鍵指出領導者將其合法性來源置于一個行賄機制上，把黨的工作中心轉移到經濟建設上，甚至可以說是一種政府帶來經濟增長，人民就須接受其統治的契約上。不過在「經濟增長帶來的合法性必須是共產黨統治的合法性而不是別人的邏輯下」(11)，出現了所謂四大原則。當中二次對馬列毛思想及社會主義道路上的解釋空間之大，使領導人把不少正面的成果歸功於意識形態內。形成張鍵所稱的雙重保險。不過，正如馬克思提出經濟的改動將會令到社會上層的改動，經濟增長的成功反而陷入另一個困境，社會上開始出現了新啟蒙運動及當代自由主義的思潮運動，特別是學界要求民主的呼聲高漲，不斷挑戰中共政權的合法性，六四事件的發生，使文革時期後所殘存的感召力毀掉，其行為本身更取消了中共勉強保留的統治合法性。所以自民運後，中共新的領導層不斷探求其他的途徑以維持它的合法性。近年來在江澤民的領導下，中共的合法性漸漸傾向於法制型的統治。特別是在中共十五大報告提出了「依法治國」的綱領。報告指出：「依法治國就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經洪民化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變。」儘管這種依法治國的方針與法治尚有一段距離，其最大分別在於中國的依法治國只是服務於政黨為中共提供新的合法性來源，正是因為保障政權的地位而實行，重點仍是政府；而法治的精神是為了保障人民的權利而對政府的權力作出限制，是為人民服務的。但毫無疑問，此原則的提出是一個歷史性的進步。況且，中共對立法和法律的重視，雖然只是作為統治工具及合法性的新來源，也加強了國民對法律的認識和教育。如九一至九五期間，普法運動的對象擴展到工人、農民、知識分子、幹部、學生、軍人、個體勞動者以及其他一切有接受教育能力的公民。(12)與此同時，也在大、中、小學開設了法律課程。在某程度上，至少增加將來法治的可能性，不過亦超出本文要探討的題目了。值得注意的是，當中共政權的合法性受到被動的因素影響，而成出演變的同時，它也嘗試主動地實施一些政策來穩定政權，特別是在七九年以後，卡斯瑪型的相信統治的消失，中共必須為它的合法性作出短期和長期的行動。
《近年重建合法性基礎的短期行動》
在二十年改革期間，中國國民經濟連續高速增長，國民生產總值每年平均達到約百分之八。然而，經濟增長的同時也加劇了貧富懸殊的擴大，基尼系數從八十年代初的0.288到九十年代中的0.388，十五年間增加了十個百分點。(13)若對比其他國家，在如此短的時間內收入分配差距擴大得十分迅速的現象是很少見的；此外，改革開放使人口流動性的增加，從而令勞工市場的競爭日益激烈，除加深了僱主對員工的剝削外，也令失業率上升。且生活條件的改善亦使人口老化的問題浮現。在面對一連串的社會問題下，如何解決它們來提高既定的政績對鞏固政權合法性的貢獻呢？這涉及到政府再分配的能力問題。通過資源的再分配，使眾人得到最起碼的保障，使人民繼續支持政府的統治及政策，也即是加強對它的合法性的支持。換言之，政府可以維護社會公正為手段來對它的合法性作出短期的調整，不過前提是以先加強國家取用資源的能力。然而國家近年預算報告均為赤字，若從國庫收入為本，則問題更為複雜。另一個較為有效的方法即是如何有效地分配資源。當代政府在分配資源上有多個特點：即把重點由第一次分配放到第二次分配上；從單位保障到社會保障；從條條統籌到塊塊統籌等，但仍然不是國家統籌及將重點放在社會保險而非社會救助之上等。明顯地，政府對此行動愈來愈重視，除見社會福利支出的增加外，對於社會保險及工傷保險的管制日趨完善，及加強和民間組織的合作。這亦對中共政權的合法性起了一定的幫助，但最重要的仍應是長遠的改革路向。
《近年重健合法性基礎的長期行動》
為了保障政權長期的合法性，以及應付經濟改革所可能帶來的變動，中共自七九年開始慢慢建設社會主義式的民主制度。這可以中共對人大與選舉制度的改進看出。為了加強政府的民主合法性的基礎，1978年以來，中國政府有意識地著手逐步完善人民代表大會制度和選舉制度。(14)前者令選舉的狀況逐漸兌現憲法的承諾；而後者則在改進基層選舉上慢慢取得了自下而上的民主改良之路。而最受注目的是以村民自治為代表的草根民主，不但可與西方現代民主看齊，更體現了社群集體的好處，成為中外學者集中研究的題裁。八十年代初期實行政社分離，撤消人民公社和恢復鄉政府，並確立了鄉級人民代表的直接選舉制度。(15)另一方面，隨著民主意識的普及和選舉競爭的加劇，當選的人民代表愈來愈自立，反之政府對選舉的控制能力漸降。九十年代起，已有不少出乎意料之外的選舉結果出現，如市長提名的候選人落選或視為冷門的候選人勝出等。故為了順利得票，各級官員開始特別關心民情，而當選的官員也獲得人民的認同。雖然政府仍能控制大部份的選舉情形，但人大的議會功能的角色逐步加強及公開，使人民更了解政府的運作。
除選舉外，政府近年不斷拓寬政治參與的渠道。所謂的群眾路線，人民政協及民主集中制都可以讓民眾反映意見，而民眾也開始集結成一社團，增加自己的相關方面的影響力。政府有時會開辟一些特殊的溝通管道如設立熱線電話或電郵等，在決策時還用獎金來鼓勵人民來信建議等。相比下，中國的知識份子更容易表達意見，尤其是那些致力發展經濟和社會的學者，甚至可以直接進入官方決策機構充當參謀，也可以在報章上發表意見來影響政府的決策。(16)又如第十個五年計劃的定立經常邀請學界人士提出看法，儘量把各方的意見收進去，也即是合作主義的表現之一。事實上，前述種種政策或制度皆體現了現代社會的特性，目的不過是為了提高行政效率，整合各界人士的意見從而贏得民心。
最後亦是最主要的是政府對於穩定秩序的能力。自一九七八年以來，中國政治穩定最主要的標志就是政權的穩定(17)，特別是武裝力量的掌握，至令意識形態的影響漸減時，政權的合法性仍未受到實質性的挑戰的主要原因，令許多發展中國家政府最頭痛的事政變從來沒有發生。在二十年間，除了六四事件外，幾乎沒有社會動亂的發生，這造成一個有趣的現象：起初，因為政府的合法性來組織軍隊，而軍隊漸漸也由於能安國平亂而幫助政府的合法性。
《結》
總結而言，中國政權的合法性經歷了三個階段的演變，從建國時的克貝斯瑪式的統治下，中國政府的合法性產生了質的變化，遂走向近代法制型的管治中。雖然距離真正的法治仍有一段距離，但政府提出的依法治國方針對維持社會公正的政策和社會主義民主化的行動來看，也顯露出現代化的雛型。不過就中國政府合法性的問題中，在可預見的一段時期中仍會以經濟增長為其合法性的基礎，但隨之而來的連串社會不安和人民的不滿將令政府愈加重視依法治國的方略。至於意識形態早已在毛澤東死時感召力大降，到八九民運時更殆盡，現今倒成了燙手山芋。不過對它仍需小心處理，因它有可能如張鍵先生所言，成為政黨內部鬥爭的武器。所以它在未來的具體變化乃是難以預料的。(18)而隨著全球經濟一體化，中國加入世貿，以及中國倫理價值的失落，中國政權的合法性會不會受到挑戰，或未可料了。