不改户籍制度，城市如何发展？

                            许成安

    改革开放以前，由于我国长期实行计划经济体制，加之20世纪60－70年代国际上（ 特别是一些发展经济学家）对发展中国家所存在的“城市病”问题的过份渲染，我们对城市 化产生了片面的认识，这进而导致我们在实践中制定了一系列非常不利于城市发展的方针政 策，最终造成我国城市化滞后、大中城市偏少偏小以及中心城市功能弱化的被动局面。长期 存在的城乡分割的二元经济结构，对我国生产力发展带来了明显的消极影响。改革开放后， 我们对城市的认识有所提高，城市化步伐也改变了几十年来停滞不前的局面。但是，旧体制 在思想政策上所遗留下来的痼疾，却没有得到尽快的和彻底的清除，从计划经济时代的“农 民就是耕地种田”，到后来所提倡的农民只能“离土不离乡”，无不贯串着一个思想观念， 这就是“农民不能进入大中城市”、中国城市化的关键在于“农村城市化”或进行小城镇建 设。长期以来，我们一直认为，如果让大量农村剩余劳动力向大中城市转移，就必然会给大 中城市带来不堪承受的压力，造成城市交通拥挤、环境恶化、治安不好、住房紧张、水资源 缺乏和基础设施不足等问题。今天，我们虽然把加快城市化建设作为带动农村乃至中国经济 社会发展的重大战略来加以突出与强调，但是不让或不希望农民进入大中城市的想法甚至做 法却没有得到根本的解决。例如，郑品石先生在《户籍制度近期暂不宜改》一文中便认为， 我国目前尚不具备取消户籍制度的条件，如果现在就改变现有户籍制度，则“从现有城市发 展的角度来说，对城市发展是不利的；从更长期的角度来看，若干年后，中国将会出现东部 地区人口的极度膨胀，而西部落后地区则会比以前更加落后。” 郑先生的主要观点是：“由 于现在的大城市工业发展水平低，尤其是制造业的发展水平不高，因此对劳动力的吸纳能力 极为有限。此外，如果放开城市的户口，涌入城市的不仅仅是技术和管理人才，而且，大量 的低层次的农业剩余劳动力将潮水般地流向城市，从而引发‘城市病'，而且主要对象是东部 发达城市。” 因此他得出了不宜放开户籍制度的结论。（见《经济学消息报》2001年6月8日 ，以下简称《郑文》）我们认为《郑文》的分析是存在缺陷或不足的。 

    第一、《郑文》对我国大中城市工业发展水平低下的根源缺乏深层次的分析或把握。诚 然，目前我国大中城市的制造业发展水平并不高，但是造成这一状况的原因何在？本文认为 ，形成我国大中城市工业发展水平低下的因素固然很多，但不能忽视的一个重要原因则是我 国长期所存在的户籍管制政策的影响。户籍管制政策极大地限制了优秀人才向大中城市的迁 移，当然也限制了诸如华西村吴仁宝那样的杰出企业管理人才。正是严格的户籍控制，才使 得我国一大批优秀的民营企业、乡镇企业只能局限在农村地区进行分散式的发展，而不能聚 集到大中城市参与城市企业竞争，企业发展过程中的“规模外在经济”局面自然难以形成。 限制民营企业和乡镇企业进城，不仅直接妨碍了城市工业的发展；而且通过排斥竞争，使城 市原有企业的制度创新和改革的紧迫性降低。可以设想，如果不尽快改革我国的户籍制度， 分散在各地的（主要是农村地区的）优秀民营企业和乡镇企业仍将难以进入大中城市进行聚 集式发展，城市制造业的繁荣也就难以尽快出现。 

    第二、取消户籍制度，“低层次”的农村人口必然会象潮水般地大量流向城市吗？ 我们认为《郑文》的判断未必准确。《郑文》的观点其实是建立在“农民进城是不计后果的 或者说是不考虑迁移成本与迁移收益比较”的“盲目流动”假定基础上的，而这一假定的实 质是认为“农民的迁移是非理性的”。放开户籍制度后，中国的农民真的都会全部涌入城市 吗？答案是否定的！要知道，在城市里生活，一天的开销是远远大于农村的，因此没有一定 的工作保障或收入来源，城市里的生活尽管十分美好，但也是难以长期维持下去的。农民对 这一情况并不是不知道，换言之，即使进城之前农民不知道城市里的生活费开支情况，可是 一旦他们进城后发现了城市生活费的昂贵，而他们自己又没有一定的收入来源，这时他们中 的相当部分会作出返回农村的决定的，因此认为“低层次的”农民会“象潮水般流向大中城 市”，从而造成大中城市人口过度膨胀是没有根据的。有关资料证实了笔者的这一分析，据 报道，浙江湖州自2001年3月份放宽对市区户口迁移政策后，短短的两个多月时间虽然确有7 867人办理了进城手续，但是属于“亲友投靠”的为6719人，占进城人口总数的85．7％；7至 16岁的学龄孩子超过70％以上。（见《扬子晚报》2001年6 月4日A4版）放开户籍管理并没有 出现《郑文》所想象的“低层次农民”涌入城市的局面。而且特别值得注意的是，进城人口 中绝大部分是孩子。孩子们的大量进城无疑给我们以众多的极其重要的启示：（1）放松户籍 管制，并不必然带来现期城市就业压力的迅速提高；（2）进城的孩子可以在城市里接受比农 村要好得多的基础教育和环境影响，从而有利于农民家庭增加人力资本存量，并为其将来生 活水平的改善和提高、乃至未来的中国城市化的进一步发展打下良好的基础。 

    第三、城市失业和城市病问题在本质上看究竟是什么问题？在《郑文》看来，城市失业与“ 城市病”等现象只是一个人口转移问题，然而我们认为，“城市病”在更多层面上是一个技 术上的问题、城市管理上的问题和城市本身发展过程中的阶段性问题。发达国家依靠经济发 展已基本上治理好了“大城市病”，同样，我们也应在相信我国的城市政府有能力解决“城 市病”的前提下来看待农民进城问题，而不能以“城市病”的存在为理由限制农村人口向城 市的转移。世界城市发展经验已经表明，城市建设和发展的根本环节在于改革和管理，在于 把城市空间和城市功能载体作为资源和商品，面向市场、用市场经济手段对城市中的各种形 态的资源进行集聚、重组和营运，而不是简单地采取限制人口进城的做法。而且，在市场经 济条件下，城市产业和人口的集聚，同时也扩大了城市的各种产品需求和服务需求，从而为 解决其自身带来的问题提供了极其有利的条件。相反，一味地控制人口进城，片面地强调农 村剩余劳动力就地消化或主要依靠小城镇来解决农村问题，终将会因为丧失大中城市在生产 要素优化组合和资源高效配置方面的优势而受到经济规律的惩罚。 

    我们应该看到，我国控制人口进城政策所导致的乡村工业分散发展以及乡村企业内在规模不 经济（过高的成本投入）、外部负效应（耕地资源的粗放利用、环境资源的掠夺与破坏）、 离农人口“两栖化”等等问题，不仅比一般的城市失业和“城市病”现象要难以治理，而且 从长期来看，还会引发更为严重的“大城市病”，因为，现代化的服务业或第三产业毕竟不 可能广泛地建立在分散的农村地域上，地域分散的农村经济发展是很难能够为广大的农民提 供一个和城市没有任何差别的生活环境与生活质量保证的。因此，如果我们从深层次上考虑 到“非农产业”（第二和第三产业）的顺利发展在客观上需要资本、劳动等要素资源的“空 间聚集”来支撑这一特殊性，我们便不难得出结论，户籍制度的存在不仅无法实现资源的最 优配置；而且只是一种缓和发展中国家城市失业问题和“城市病”问题的权宜之计，而绝不 可能是长期的治本之策。在发达国家，众多人口超百万的现代化大都市在政府和市场的双重 有效管理下，不是都没有出现灾难性后果吗？甚至连规模不经济现象也没有出现；而我国的 一些特大城市不是也没有出现规模负效应问题吗？王小鲁、夏小林对城市的规模收益与外部 成本的计量模型分析也表明，城市的经济效益随着城市规模的扩大而明显上升，在150万－2 00万人之间，城市的净收益规模达到最大。因此，以为降低农民进城门槛后就必然会造成灾 难性的“城市病”和规模不经济等问题是没有依据的。（至于一些发展中国家在城市化过程 中所出现的城市病问题，关键原因在于这些国家的城市政府管理不力或者说官僚主义严重与 城市管理效率低下等方面，而不在于放松人口进城限制本身上。） 

    第四、户籍制度的存在或禁止农业人口自主地进入现有的各类城市参与城市劳动力 市场竞争，还不符合社会主义市场经济所要求的公平原则和增进福利原则。（1）随着我国市 场经济体制改革目标的确立，为了更好地体现社会主义市场经济制度的公正与平等，我们应 该尽快建立一个基于劳动力资源自主流动的全国统一的劳动市场，并允许各类劳动者在不受 任何歧视的情况下参与城市职位的公开竞争，从而实现劳动要素的最优化配置。（2）退一步 说，即使按照《郑文》的观点，放开户籍管制必然会造成农民大量进城和城市郊区的“贫民 窟”问题，我认为，对这一现象也要进行理性分析与思考。试想，既然农民兄弟都愿意生活 在“贫民窟”中，这岂不是说明他们在城市郊区“贫民窟”的生活水平和生活质量要高于农 村吗？既然如此，为什么要采取违背农民意愿的不允许他在城郊居住和生活的政策呢？（3） 应该认识到，放弃传统的户籍管理制度，不仅关系到农业人口福利水平的提高；也关系到非 农人口福利水平的改进。因为，现行的户籍管理制度不仅仅管住了只有“低质人力资本”的 农业人口，也管住了具有“高质人力资本”的城市公民，也就是说，阻碍了低等级城市中的 居民自由地向高等级城市所进行的“垂直迁移”。在《郑文》看来，低素质的农业人口进入 城市后，由其人力资本专用性特征所决定，这部分人是很难在现代化大都市中谋取理想的就 业岗位的，从而增加了城市失业率。不过我们认为这个问题虽然存在，但却并非无法解决或 不可缓和。如果我们放弃传统的户籍限制，那么，生活在中小城市中的、具有较高素质的非 农人口受大城市良好的生活环境、福利水平等因素影响，将可能自发地向上一等级城市迁移 ，这一方面减少了小城市人口数量，并留下一定的空位等待“低质人力资本”（即农民）进 入；另一方面，人口流动过程中所表现出来的“梯度转移”特点使更多的人口通过异地转移 实现了福利的改进与提高，而高素质群体进入高等级城市后，又无疑增强了高等级城市的整 体竞争优势，进而为中国的大城市加入世界城市体系建设创造了有利的条件。（4）我们必须 看到另一个重要事实是，放开户籍政策虽会在某些方面形成不利于农村地区发展的消极因素 ，如促使一些农民特别是“知识农民”流出农村进入城市；但是农民大量进城本身还在一定 程度上或客观上有利于促成优秀农业人口回乡创业局面的形成！因为如果象《郑文》所说， 大量农业人口会因户籍制度改革而流出农村，这无疑表明农村地区的人均资源占有量却大量 增加了，而这显然是有利于农业实施规模经营和机械化经营的，从而吸引一些人才回乡创业 ，最终既推动了城市化发展，又促进了农村经济发展和农民生活水平提高。 

    最后，需要指出的是，放开户籍管制后，我国的城市政府应尽快转变自身职能，要 在深化国有企业改革和政府体制改革的基础上，改变目前的“政府的一切管理工作都围绕着 企业经营运转”的局面。我们认为，作为城市政府，首要工作不应该是通过经营管理企业来 提供“私人产品”，而应该是通过“经营城市”来提供城市生存所必需的“公共产品”；此 外，在放开户籍管制后，城市政府中的管理人员要学会运用市场机制协调、解决城市发展过 程中所出现的环境、就业等各种社会经济问题，更多地运用市场手段并发挥各种经济主体的 能动作用来扩展城市的基础设施建设，从而为人口的自主转移创造有利条件。城市政府无论 在小城镇建设中还是在大中城市的发展过程中，都要依据市场规律，坚持走集约化城市经营 的道路，注重内涵和质量，不能脱离经济活动和产业发展的实际而人为地或依靠行政手段来 片面地追求城镇数量和城市人口的增加。而且，依靠市场力量进行城市化建设，还需要城市 政府充分发挥非公有制经济主体在资本要素投入、税收贡献、解决就业等问题上的作用。 （作者单位：南京审计学院)