论权责一致

        ——兼论中国官员腐败的制度根源

                            刘 文 瑞

    从管理学的祖师爷法约尔那里，我们就知道了“权责一致”。几乎所有的管理学家，没有不重视“权责一致”的。然而，就是这么简简单单四个字，在中国的管理实践中却问题不少。
    从理论上讲，权责一致有两重含义，一是权力和责任的份量一致，二是权力和责任的方向一致。在权责份量的一致上，政治学告诉我们，有权无责必定产生特权，有责无权则无法履行责任，权大责小或责重权轻，都会使权力的行使与责任的兑现受到影响。在权责方向的一致上，组织原理告诉我们，从那里得到的权力，就必须对那里负责，如果负责的方向与权力的来源相背离，势必导致管理的混乱。
    一般来讲，多数从事管理学研究的人都明白权责在份量上的一致，清楚不受责任约束的权力会导致什么后果。从阿克顿勋爵“不受制约的权力必然导致腐败”这一名言的广泛引用就可以看出，有多大权力就得承担多大责任，似乎人们是清楚的。但是，理论上的清楚不等于实践上的清楚，实际生活中权责份量不一致的大有人在。这种不一致，通常表现为掌握权力的官员不承担相应责任，甚至权力越大反而责任越小。一旦权力不受责任约束，行使权力可以不负责任，这个权力肯定是特权，这个道理不用多讲。然而，那些贪官们，权力和责任明摆着是不一致的（这是人们通常较为注意的）。甚至有一些清官，权力和责任也不见得完全对应一致（这是人们常常忽视的）。
    例如，用人不当在我国已经成了一种顽症，致使最高当局不得不强调：“用人的腐败是最大的腐败”。但当局对这一顽症似乎没有什么根除的办法，贪官污吏层出不穷，前仆后继，比割掉的韭菜长得还快。老百姓有言：“一个王宝森倒下去，千万个王宝森站起来！”难道说，我们的官场就那么污浊不堪？惩治腐败看起来轰轰烈烈，但打一两个贪官容易，从制度上消除贪官上台的途径却难得多。抓贪官有如割韭菜，那么，我们为什么不能从权责一致的角度挖一挖韭菜根？
    实际上，用人不当的问题，根子不在使用对象上，而在掌握用人权的大员身上。我们只看到一个个贪官被处理，但很少见到当初重用这些贪官的大员被处理。也许，陈希同是个例外，但是，陈希同也不是什么好官。任用陈希同的大员，有没有出来承担责任的？假如陈希同十分清廉，不贪不占，仅仅凭他重用王宝森一条，会不会倒台，似乎不好说。再如，重大决策失误接连不断，“交学费”不知道花了多少冤枉钱，成千万甚至十几亿的民脂民膏打了水漂，有几个受到处理的？贪污受贿固然可恨，但在经济上比贪污受贿造成大得多损失的错误决策则轻轻一笔勾销，难道是正常的？
    过去干部有句话：“只要不站错队，拿错钱，上错床，谁也把我不怎么样！”也就是说，只要他不犯政治、经济和生活错误，哪怕用人再有问题，决策再有失误，也不会追究他的责任。这样一来，对官员的要求被限定在政治正确和洁身自好方面，监督只是起到对政治方向和个人品德的制约作用，而起不到对其掌握的权力在公共领域运用的制约作用。这种对权力的责任约束和监督固然重要，但最好的效果，只能保证官员不以权谋私，不能监督官员滥用权力(我们暂且把滥用权力定义在公共领域而非私利领域，以权谋私也是一种滥用权力，但是属于私利领域）。没有这种公共领域权力运用的责任约束，照样属于特权。如何制约公共领域权力的滥用，应当提上改革的议事日程了。清官政治的偏差，恰恰就在于把公权私有化。
    在历史上我们可以找到一些参照。从中国建立了大一统王朝的秦汉时期开始，用人权就有了相应的责任约束。“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”（《史记·范睢列传》）汉代有一个十分重要的制度，称为察举制，就是由地方长官向中央推荐官吏人选。由于有连坐制度约束，致使汉代的官员在推荐人才上并不积极。“或至阖郡不荐一人”。于是，汉武帝进一步明确了举荐人才不仅是地方长官的权力，而且是地方长官的责任，要求必须举荐。“令二千石举孝廉，所以化元元，移风易俗也。不举孝，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免。”（《汉书·武帝纪》）在察举制的实行中，进一步完善了举荐者的连带责任。“有非其人，临计过署，不便习官事，书疏不端正，不如诏书，有司奏罪名，并正举者。”（《续汉书·百官志》注引应劭）在这种约束下，用人权并不是可以随意乱用的。而且古代的这种用人连带责任，从秦汉一直到明清，始终保持了下来。显然，历史给我们提供了一个制约用人权的范例。笔者感到迷惑的是，我们有那么多的学者成天著文立说要发扬国故中的精粹，又有那么多的政客要吸取历史的优良文化传统，为什么现在偏偏把用人权必须要承担连带责任这样一个传统给遗忘了呢？
    从权责一致的基本含义出发，要从制度上清除腐败，一个很重要的方法就是建立连带责任。任何一个官员，一旦以权谋私，滥用权力，决策出现重大失误，等等，在追究这个官员自身责任的同时，必须追究任用该官员的上级责任。资本主义企业的董事会在挑选总经理时慎之又慎，就在于他们十分清楚，一旦用人不当，发生重大用人失误，董事们必须付出自身利益的惨重代价。政府的某个部长出现了严重问题，总统或总理得给选民或议会有个交代。某个政府部门的工作人员渎职越权，弄不好任命他的上司要引咎辞职。这样一来，谁也不敢随随便便把自己的七大姑八大姨塞到要害岗位上去，因为那有可能搬起石头砸了自己的脚。这并不是说他们的道德达到了天使般的高尚（当然，，也不是说他们都是不管身后洪水滔天的魔鬼），而是制度使然。中国则不一样，董事会选总经理不是从是否胜任考虑，而是从“上级”的意图考虑，根源就在于用人失误的责任根本不用董事们承担。政府的某个部长出了问题，当初极力保举或任命他的大员脸不变色心不跳，因为他用不着向什么人交代。某个政府部门的工作人员被绳之以法了，任命他的上司照旧当官，甚至还会因反腐有功得到提拔。任用王宝森式的官员，不仅没有承担责任之忧，而且还有得到好处之便，而任用孔繁森式的干部，显然没有什么好处可得。因此，黄钟废弃，瓦釜轰鸣，远君子，近小人，成为用人的通则。虽然王宝森式的官员说起来很难听，但只要把王宝森打扮为孔繁森就成。这样，我们用人上的腐败还有望解决吗？而要实现这种权力和责任在份量上的一致，显然还有很长的路要走。但我们起码应该认识到，从这一思路考虑反腐败问题，比群众运动式的监督、告密缉访式的揭发、斗私批修式的思想改造、杀鸡儆猴式的恫吓等等理性得多，也有效得多。
    至于权责在方向上的一致，比权责在份量上的一致问题更多。权责的份量一致，起码在理论家那里还是清楚的，而权责在方向上的一致，则至今在有些理论家那里也是一笔糊涂账。譬如，我们一谈起当官的要负起责任来，总是有一句冠冕堂皇的话，叫作“我们的干部，要对人民负责”。然而，谁是人民？如何对人民这个抽象概念负责？似乎都大成问题。关于人民这个概念的抽象性，以及由抽象而造成的虚幻，已经有不少网文作了分析，我们在此不再讨论它。更进一步的问题在于，即使我们的官员能够做到对公民（我们暂且以公民概念取代抽象的人民概念）负责，是否就没有麻烦了？
    官员的权力来源不一样，负责方向自然不一样。例如，一个工厂的厂长，假定他是真正由工人选举产生的，那么，当工人的利益和上级部门的要求发生冲突时，这个民选的厂长肯定会代表工人的利益对抗上级。反过来，假定他是由上级机关任命的，那么，同样是工人利益和上级部门的要求发生冲突，这个委任的厂长肯定会按照上级的要求压服工人。我们暂且不去评论这个厂长所作所为的是非，有一点是十分清楚的，在这里，权力和责任的方向是一致的，统一的。而且只有这种一致，管理活动才能正常展开。
    但是，问题也就随之出现了，我们的特殊国情是，对于官员，当局总是不区别他们的权力是来自于“上面”还是来自于“下面”，都一概要求他们“对人民负责”。这样，当“上面”的要求和“下面”的要求发生利益冲突时（所谓“根本利益一致”之类的说教，丝毫没有实际意义。利益冲突是一种客观存在，即使不存在“根本”上的利益冲突，总不能否认“非根本”的利益冲突吧。在“根本利益一致”或者“代表最广大人民利益”的幌子下，否定利益冲突问题，实际上是一种鸵鸟伎俩），就会产生不可避免的权责关系混乱。比较老实的官员，很有可能想对两头都负责而两头不讨好；比较滑头的官员，则有可能借助于“群众的呼声”对抗上司，同时又借助于“上级的要求”压制群众。在这种情况下，无论是上级要求该官员忠实执行上级指令，还是群众要求该官员切实反映群众要求，都会大打折扣，管理行为的有效性都会严重削弱。
    从一个政治笑话就反映出了官员的这种负责方向的问题：据说在80年代有某个高校的校长，其所作所为引起了当局的严重不满，于是，有个高级政要把他招去质问他说：“你的权力是谁给的？”这个校长回答道：“人民给的。”政要勃然大怒，厉声反驳说：“不对，是党给的！”这个政治笑话所隐含的寓意，正是权力来源的不同方向及其反映出来的不同利益。社会的发展，利益的多样化，使如今不能再笼统地用一句“代表人民的根本利益”或者“代表最广大人民利益”来抹杀利益冲突问题。恰恰相反，当局不断强调执政党要“代表最广大人民利益”，正是社会实际中利益冲突加剧的现实映证。而在错综复杂的利益冲突和矛盾中，明确官员的负责方向就显得更为重要。
    中国官僚体制（包括国企）的庞大臃肿，效率低下，是有目共睹的。过去，人们一般把造成这种弊端的原因归之于官员素质，而对负责方向混乱往往视而不见。诚然，官员素质是一个因素，但是，负责方向也是一个因素，而且可能是更重要的因素。在中国的企业家中，固然有不少尸位素餐者，但也有一些称职者。然而，中国的企业家特别难当。因为他的负责方向混乱不清。国外的首席执行官好当，因为他只需要对董事会负责。而我们的总经理十分难当，因为他的负责方向不知有多少。他既要对董事会负责，又要对政府的主管部门负责，还要对下属的员工负责，再加上一个有名无实的对人民负责。这样一来，如果他要对董事会负责，则必须搞出好的业绩；如果他要对政府主管部门负责，则必须拿出点“政绩工程”之类的东西给上级交差；如果他要对下属的员工负责，则必须把员工的福利待遇放在效益之前。如此等等，公平和效率的冲突，形象和实绩的冲突，面子和里子的冲突，等等，在这里搅成一团乱麻。他必须“统筹兼顾”（这又是使用频率特别高的一个富有中国特色的词汇），摆平这一堆关系。在负责方向明确且单一的组织中，利益冲突中的优先选择并不十分困难。但在我们这里，根本就无法作出理性的优先选择。例如，为了得到政府的支持，明明是亏血本的傻事也得硬着头皮去干。真正要做到方方面面都满意，神仙也无能为力。
    在政府机构中，这种负责方向的冲突更为明显，而且在法律上就规定了这种冲突。最明显的例子，就是各级政府既要对上级政府负责，又要对同级人民代表大会负责。这就形成了法理上的两个权力来源。这种同时对两个方向负责的规定，是由一个假设前提支撑的，就是这两个负责方向不存在利益上的冲突和要求上的差异。如果上级政府与同级人大发生了某种冲突，承担一种责任就会对抗另一种责任，在理论上这个两头负责的政府就会陷于瘫痪，在实践上就会无法运作。况且中国的各级政府负责方向远远不是法律规定的那么简单，实际情况更为复杂，它还要向虽然法律没有规定但却是实际的权力来源负责，比如向党甚至是党委的一个工作部门负责。不信你看看，假如全国人大的一个副委员长和中组部的一个处长分别而又同时到某个省考察，不用打赌你都能猜出来哪一个更受重视。退一万步说，即使是法律规定，也给实际上的不负责留下了空子。按照法律，同级政府要向同级人大报告工作，但如果要真正表现出政府责任，法律起码应该规定出人大审议政府工作报告不满意或通不过怎么办。但很明显，中国的宪法和组织法中没有这种规定。法律中故意留下了这种立法缺失，后果是不言而喻的。
    同样的混乱还存在于对官员的评价方式中。评价一个官员的好坏，依据什么？采用什么方式？这本来是一个极为简单的管理问题，但却被我们搞得混乱不堪。严格来说，官员对谁负责，就应该由谁来评价。但是，由于责任关系和负责方向的混乱，我们似乎谁都有评价权，群众评价，上级评价，专家评价，似乎应有尽有，唯独没有责任双向关系中的评价制约。这样一来，即使完全排除评价中龌龊不堪的东西（即不诬陷好人，不褒扬坏人），也不见得就能收到应有效果。最平庸的官员可能被评价为“最优秀”的官员，因为他善于“摆平”各种关系；最出色的官员可能被评价为最有争议的官员，因为他往往会“损伤”某种利益。某个单位在“三讲”中就有这样一件真事：一个揭露了本单位黑盖子的基层负责人，“三讲”反而没有通过。因为这个单位只有二十几个人，而卷入了那个违法乱纪的小圈子的就达十几个。尽管纪检部门正在查处，然而，在没有作出结论以前（这种结论往往非常遥远，一个重要原因就在于这个结论的做出必须对多个方面“负责”），这些违纪人员都有资格参加“三讲”，结果可想而知，违纪人员都通过了“三讲”，唯独这个勇于揭开黑幕的负责人通不过。
    有人简单地认为，只要真正还政与民，实行普遍的选举制，就可以解决问题，使官员真正对选民负责。至今还有人在崇尚巴黎公社的方式。这种思路的出发点不错，但却忽略了巴黎公社无法运作的事实。诚然，巴黎公社模式的普选制把选民利益放在了第一位，然而，由于公社委员都是选举产生，他们自然都要向选民负责，而不必向其他委员负责，因此，公社根本不是一个可以运作的管理机构，每个委员都不会有效的接受其他委员的领导和监督。在任何组织中，管理的有效性立足于下级服从上级的权力节制体系，并且以官员的专门能力为前提。选举制固然有其无可替代的民主作用，却不能形成下级服从上级的组织关系，也不能保证当选者的专门能力。凡是真正的选举制，选民就是当选者的最高主宰，当选者不可能在选民利益之外再服从某个上级。另外，由于选民的多样性，决定了选举不可能达成专业化的共识。因此，即使在最民主的国家，选举产生的领导人，数量都是十分有限的，凡是需要下级服从上级的岗位，以及具有专业性要求的岗位，一般都不采用选举制。通常情况下，选举只能用于产生一个组织系统的最高领导人或最高决策集团。
    试图采用某种措施保证当选者对上级的服从和体现专业化管理的要求，其实质都是对选举权的侵犯。例如，我们为了保证当选者能够服从上级，采取了上级干预选举，或者当选后再由上级“钦定”等做法，或者规定出某种违背选民利益的选举条件（如选举中对候选人的党派、专业或学历、民族、性别等等的规定，这实际上是变相剥夺选民的选择自由），致使选举的结果是暧昧的，当选人的权力来源模糊不清。中国有不少权力干预选举的例子，排除非正当的因素，最根本的原因是中国的不少采用选举制的岗位是要求其对上级负责的，不干预就不能保证其对上级的负责。中国的省长必须对中央负责，因此，就必须在他的权力来源上体现出中央授予权力的成分，否则就不能保证他听命于中央，然而，按照我们的法律规定，省长是由省人大选举的，不履行人大的选举程序就有违法的嫌疑。于是，我们就有了中央对省长候选人的“考察”，一旦省人大与中央的意见有不同的迹象，立即就要“做工作”，等等，力求在省人大的选举和中央的建议之间取得“一致”。其结果，不是省人大成为体现中央意图的举手机器，就是中央意图无法贯彻。而美国的州长是选举产生，他的权力来源是明确的，他也用不着向总统和联邦政府负责。
    在中国，许多人对民主制度的实施有一个误解，认为所有官员都是民选的，就体现了民主。这种对民主的理解之所以说是误解，就在于这种理解忽视了任何组织的管理活动所必须的层级节制体系。出于权责关系方向一致的要求，一个组织体系的下层官员，必须是上级任命的，这样，才能保证其对上级负责。因此，由上级掌握用人权的委任制在任何组织体系中，都是必不可少的。委任制有许多缺陷（任何制度都有缺陷，想找出一种没有缺陷的制度，只是一种乌托邦幻想），但有两个优点是显而易见的：一是它能保证下级对上级的服从，你服从我，我才委任你，委任以后如果不服从，我还可以撤换你。二是它可以做到官员的专业化，委任官员必须符合岗位的技能要求，否则就可以不予委任。委任的官员不合格，属于委任者滥用权力的问题，而不是委任制度的本身缺陷问题。正因为如此，在所有的组织体系中（除非是下层完全自治的组织），都必须实行委任制。
    固然，委任制下的官员，由于他只对上负责而不对下负责，很容易滋生官僚主义、老爷作风等等问题。从制度的角度看，可以要求委任的官员对公民负责，但是，这种负责不能打乱正常的组织体系，也就是说，委任制下的官员，他是否对民众负责，要通过执行上级的政策体现出来，他的对公民负责是间接的，是通过对上级的负责反映出来的。从管理学的原理来看，如果我们要求委任的官员对公民直接负责，因为他从权力来源上对公民没有直接责任关系，所以这种要求就不是职责上的，而变成了道义上的。我们许多官员是不是能够“对人民负责”，取决于他的道德良知，而不是取决于他的岗位职责，这正是我们的制度缺陷所在。从这一意义上，委任制下的官员，其行为是不是符合公民利益，并不是该官员本身的问题，而是他的上级的问题。如果委任官员不符合公民对他的期望，应该追究的，恰恰是他的上司，也就是委任者的责任。用这种连带责任，保证掌握用人权的大员选择合适的部下，并督促部下通过对上级的负责来体现对公民的负责。
    中国的问题在于，高层领导人不是选举产生，致使政策不能代表公民的利益，委任的官员，自然在对上负责的组织约束下失去其为公民服务、为社会服务的意义。从这一意义上说，中国的官员腐败，制度的根子在上层。而掌握用人权的官员本身没有责任约束，致使官员腐败问题有增无减，久治不愈。
    为了克服委任制的种种弊端，当局采取了多样措施，比如民意测评就是如今广泛使用的一种方法。实际上，民意测评的效果是大可置疑的，如果民意测评真正起决定作用，那么，委任就是一种形式，官员知道他的权力的真正来源在于民意，所以，他就可以在行为选择中对抗上级。如果民意测评仅仅是一种参考，只是帮助掌握委任权的官员了解委任对象的情况，那么，民意就起不了决定作用，反过来，掌握委任权的官员还可以借助所谓的“民意”来推卸自己的用人责任。从组织原理的角度看，民意测评之类，纯属多余。只要做到：第一，最高领导人和决策集团，真正由选举产生，并切实对选民负责，保证民众的权力委托能够通过规范的权责方向一致而最终回归民众；第二，委任的官员对其上级负责，其上级对自己部下的行为负责。某个官员出了问题，需要追究上司的用人不当责任，这样，根本不需要兴师动众地进行民意测评，掌握委任权的官员在责任压力下自然会慎重使用自己的权力。
    当然，实现权责一致，只是解决中国官员腐败问题的一个制度措施。任何制度，都有一个体系问题和配套问题，但是，权责一致，可以作为制度建设的一个突破点。

             上载时间:2001年12月27日 11:02