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DIVA ELVIRA PUIG CARDOZO

•  Doctora en Derecho y Ciencias Sociales
•  Doctora en Diplomacia (ambos por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, Uruguay)
•  Especialista en Derecho Nuclear (Estudios en Argentina, Canadá, México, España y el Organismo Internacional de Energía Atómica).
•  Experta del Organismo Internacional de Energía Atómica en su especialidad para la región de América Latina y el Caribe 
•  Investigadora y profesora del Curso para graduados: "Derecho Nuclear" en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, Montevideo, Uruguay. 
•  Integra el Comité de Normas de la International Radiation Protection Association
•  Consultora del Consejo Editorial del Journal of Radiological Protection, del Reino Unido.
•  Consultora de la Revista "Radioproteccao" de Portugal.
•  Fundadora y primera Presidenta de la Asociación Uruguaya de Radioprotección.
•  Autora de tres libros y más de 30 publicaciones sobre el tema en Uruguay y el exterior.
  

Cerrito 507 4to piso esc 44 y 45
Montevideo, CP 11.000
URUGUAY
Telefax (++598 2) 309 46 14
Correo electrónico: divapuig@adinet.com.uy

ANALISIS CRITICO DE LA SITUACION EN EL URUGUAY

FALTA DE INFORMACION

En mi opinión se debería dar más difusión a los usos y beneficios de la energía nuclear con fines pacíficos así como a los riesgos derivados de su uso indebido. El miedo es producido por el desconocimiento; se debe brindar una información correctamente proporcionada y una formación en este aspecto.

Goiania en Brasil, con la triste experiencia del accidente radiológico con una fuente de cesio 137 en 1987, entre las lecciones que aprendió, está la información de su población, así como la formación desde los niveles escolares sobre los beneficios y los riesgos de la energía nuclear y con una población consciente de ambas cosas se pueden obtener mejores resultados en aprovechar sus beneficiosos usos así como en la prevención de accidentes por desconocimiento.

El Mundo actual no puede prescindir de los insustituibles beneficios de la energía nuclear en sus diversos usos, fundamentalmente medicina, y también otras áreas, para ello debe haber una seria información que llegue al público haciéndole conocer los mismos, eliminando prejuicios y poniendo énfasis también en las medidas de prevención.

Se observa en general en el país una importante desinformación en el tema nuclear. 
Señalaré dos ejemplos ilustrativos al respecto que me han ocurrido en ocasión del Curso de Post Grado sobre Derecho Nuclear que dicto en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República . En un caso, cuando iba a comenzar a dictarlo, un colega, preocupado por la repercusión del nombre, me propuso cambiar 
" nuclear", por otro que ofreciera menos temor - el Derecho Nuclear es una disciplina autónoma mundialmente reconocida-. En el otro, he observado con preocupación que los profesionales asistentes al curso, en su mayoría, asocian la palabra "nuclear" con bomba atómica o central de generación nucleoeléctrica casi exclusivamente desconociendo los otros importantísimos usos de esta ciencia y tecnología, como se ha visto más arriba.

No se olvida que la era nuclear surgió trágicamente de la mano de la bomba atómica, pero ello no puede desconocer los múltiples avances que en su aplicación pacífica se han realizado, que permiten día a día salvar muchas vidas, mejorar nuestra calidad de vida, mejorar la calidad de productos industriales, alimentarios, mejoramiento de la calidad y cantidad de cultivos, estudios del medio ambiente.

Es necesario encarar un programa de enseñanza, capacitación e información al público, a sus representantes, a los magistrados, y a los medios de comunicación sobre los problemas de salud y seguridad.

Ello, por otra parte, también llevaría a evitar accidentes por desconocimiento como los ocurridos en Ciudad Juárez, México, con contaminación con cobalto 60 en 1984 y en Goiania, Brasil, con contaminación con cesio 137 en 1987. En ambos casos se abrió la fuente y se llevó a un depósito de chatarra, donde causaron muertes, lesiones muy graves, hubo necesidad de realizar varias demoliciones y almacenamiento de los desechos con los consiguientes perjuicios para la población.

Accidentes de estas características podrían ocurrir en cualquier parte del mundo pues en prácticamente todos los países hay aplicaciones médicas con fuentes similares.

En Uruguay existieron dos episodios, uno con un equipo en una clínica cerrada por fallecimiento del titular y otro en que un médico llevaba la fuente en su automóvil, y la fuente se cayó, él no se dio cuenta, la perdió y la encontraron unos niños. Ambos casos no fueron de mayores consecuencias, pero deberían servir de alerta. 

Sería lamentable que tuviéramos que esperar a que ocurriera un accidente de las características de los arriba mencionados, para actuar en consecuencia, y en esto también la información es de mucha utilidad, además de la regulación adecuada.

La bomba atómica, como las armas de cualquier tipo, fundamentalmente las de destruccción masiva, merecen el más grande rechazo de quienes bregamos por un mundo pacífico, pero debemos estar abiertos a los cambios en procura de una mejor calidad de vida. 

No se debe olvidar que Uruguay es parte del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares y del Tratado de Proscripción de Armas Nucleares en América Latina, así como del Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares.

De modo que lo que el Derecho Nuclear debe hacer es acompasar este desarrollo, regulándolo para que esta tecnología sea de las más seguras.

Para iniciar un proceso de comunicación con el público se deben considerar algunos puntos como: 

- deseo común del público de obtener esclarecimiento sobre temas fundamentales.

- la receptividad para descripciones de la realidad difieren sustancialmente de acuerdo a formas propias de evaluación .

- el consenso sobre temas fundamentales es difícil de obtener.

- los procesos decisorios se basan más en la imagen de un hecho que en el hecho en sí mismo.

Los medios de comunicación son elementos decisivos en la formación de la opinión pública.

Un análisis atento y un conocimiento detallado es un elemento fundamental para una buena política de comunicación.

En materia nuclear se deben tener en cuenta estos grupos :

- Grupos ambientalitas .
- Poderes del Estado.
- Organismos no gubernamentales.
- Centros de enseñanza. 

FALTA DE LEGISLACION BASICA

Uruguay no cuenta, luego de más de cuarenta años de creada la CNEA, con una legislación básica en protección radiológica, que establezca fundamentalmente una autoridad reguladora, definiciones, régimen de autorizaciones, inspecciones, control, régimen de infracciones y sanciones, con la previsión que en caso que se decretara un embargo o cualquier otra medida limitante o inhibitoria de materiales radiactivos, equipos que los contengan o equipos generadores de radiaciones ionizantes, el Juzgado interviniente deba comunicar el hecho a la Autoridad competente. Deben establecerse a nivel nacional instalaciones y servicios de protección y seguridad radiológicas. Se debe tener muy presente la vigilancia ambiental.

Luego deberán elaborarse los reglamentos respectivos para las distintas aplicaciones.

No se tiene el marco legal básico. A mi juicio el decreto 519/ 84 es ilegal en cuanto establece sanciones sin el marco legal, por ello es urgente que Uruguay tenga finalmente su Ley de Protección Radiológica. 

Recordemos además que los principios que rigen el Derecho Nuclear son sustancialmente diferentes a los del derecho común, por ello si hubiera que aplicar la legislación común, enfrentaríamos varios problemas.

Además de la Ley de Protección Radiológica, se debe legislar sobre transporte de material radiactivo, adoptando en este sentido el Reglamento del OIEA para el transporte seguro de material radiactivo y aquí reiteramos la especial característica de los principios del Derecho Nuclear. 

Respecto a los desechos radiactivos, también se debe legislar lo más pronto posible, teniendo presente la necesidad de brindarle una seguridad acorde con el peligro potencial que encierran pese a ser poca cantidad y casi exclusivamente derivados de los usos médicos. Se deben seguir, para ello, las Recomendaciones del OIEA cuya Norma de Seguridad al respecto establece que el objetivo de la Gestión de Desechos Radiactivos es obrar con estos desechos de forma tal que se protejan la salud humana y el medio ambiente, ahora y en el futuro sin imponer cargas indebidas a generaciones futuras.

También Uruguay debe ratificar Convenciones adoptadas por el OIEA al respecto, algunas como las de Emergencia fueron ratificadas años atrás y están en el Parlamento Nacional la de Protección Física y la de Seguridad Nuclear .

No se debe olvidar que un posible accidente en una central nuclear no respeta fronteras. A estos efectos baste mencionar el caso del accidente en un reactor de la central nuclear de Chernobyl en 1986, con importantes repercusiones en casi todo el hemisferio Norte y aunque Uruguay no tiene en su territorio centrales nucleares de generación nucleoeléctrica, sí la tienen sus vecinos. 

La central nuclear de Atucha en Argentina, se encuentra ubicada a 59.0 de longitud, 34.0 de latitud Sur, a 86 kilómetros de Carmelo, 78 de Nueva Palmira, 138 de Colonia, 110 de Dolores y 135 de Fray Bentos. Es una central PHW R (Pressure Heavy Water Reactor). 

Se está trabajando en la elaboración de un Plan Nacional de Emergencias Radiológicas. Un plan de emergencia es de gran utilidad para mitigar las consecuencias de un accidente.

De acuerdo a las NBS, es esencial para la prevención y manejo adecuados de emergencias radiológicas que el Gobierno establezca una Autoridad Reguladora y una infraestructura que regule tanto el inicio como la continuación de cualquier práctica que utilice fuentes de radiación. La autoridad reguladora será responsable de exigir, a todas las partes relacionadas con prácticas radiológicas, el desarrollo de planes y la capacidad de respuesta a las emergencias que puedan implicar sus prácticas respectivas.

Adentrémonos en la regulación de esta ciencia y tecnología, para obtener los mayores beneficios con la mayor seguridad posible.

FALTA DE ESTRUCTURA ADECUADA

En mi opinión, Uruguay carece de una estructura adecuada y ello es un obstáculo para el cumplimiento de una correcta política nuclear.

Así por ejemplo, la autoridad competente es la Dirección Nacional de Tecnología Nuclear, creada, como se vio, por la ley 15.809, a la que se fusionó la Comisión Nacional de Energía Atómica por ley 16.736.

La DNTN tiene a su cargo la ejecución del programa "Investigación para la Aplicación de la Energía Atómica", y los subprogramas "Promoción de la Tecnología Nuclear " y " Protección Radiológica y Seguridad Nuclear".

El subprograma " Protección Radiológica y Seguridad Nuclear " es el conjunto de actividades relacionadas con las regulaciones, licenciamiento y control de las aplicaciones de la tecnología nuclear y el uso de las radiaciones ionizantes.

A la CNEA, fusionada ahora a la DNTN, dicha ley le otorgaba los cometidos de asesorar en materia de política nuclear, establecer los lineamientos generales de las actividades nucleares, fomentar las aplicaciones de la tecnología nuclear, proponer las normas reguladoras de la actividad nuclear y mantener las relaciones establecidas con organismos internacionales extranjeros e internacionales vinculados a la tecnología nuclear. Cometidos que de acuerdo a la ley 16.736 ahora corresponden también a la DNTN.

El decreto No. 190 de 4 de junio de 1997 establece que la Dirección Nacional de Tecnología Nuclear es la Unidad responsable de la regulación, fiscalización y control de las actividades que involucran el uso de tecnología nuclear.

Los cometidos sustantivos son :

- realizar las fiscalización y el control de las actividades que involucran el uso de fuentes radiactivas o equipos generadores de radiaciones ionizantes.

- elaborar reglamentaciones técnicas y de seguridad para las activiades en las que se aplica la tecnología nuclear.

- coordinar con instituciones nacionales e internacionales la ejecución de acciones específicas en la temática de tecnología nucler, actuando como organismo de enlace.

- regular y controlar el cumplimiento de los cometidos sustantivos prestados por terceros.

Los cometidos establecidos en las leyes 15.809 y 16.736 siguen vigentes.

No obstante, hay otros organismos que necesariamente se deben tener en cuenta como el Centro de Investigaciones Nucleares (CIN) de la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República, cuyos cometidos son favorecer en el país, con fines pacíficos, el desarrollo de la enseñanza, investigación y aplicaciones técnicas de la energía nuclear.

También hay que tener muy presente las competencias que a los efectos de la protección del medio ambiente tiene el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, sin perjuicio de las que le corresponden a los Ministerios de Salud Pública y de Trabajo y Seguridad Social en lo pertinente, así como los Ministerios de Transporte y Obras Públicas, Ganadería, Agricultura y Pesca, Educación y Cultura, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, así como la Universidad de la República. Sin embargo, para que las medidas que se adopten sean efectivas en una escala nacional, debe haber una fuerte coordinación interna que parta del organismo regulador. 

En conclusión, estimo como inadecuado que el organismo competente en la materia continúe dependiendo del Ministerio de Industria, Energía y Minería.
Si se analizan las causas de ello, se observa que únicamente pudo haberlo motivado una razón histórica que no tiene argumento valedero hoy en día, pese a que, obviamente, la energía nuclear es una forma de energía, pero Uruguay no cuenta ni contará - según todo lo hace prever - con centrales de generación nucleoeléctrica. También el hecho de que no funcione en la órbita del Ministerio de Industria, Energía y Minería influiría en que la población tuviera menos desconfianza en el tema. Su más estrecha vinculación en una relación de coordinación interna que como se dijo, parta del organismo regulador, con otros Ministerios y en especial con el de Medio Ambiente, sería un factor positivo en la confianza de la población y mayor aceptación del tema.

El tema nuclear merece una preocupación trascendente y prioritaria.

Con la estructura adecuada se contribuiría al desarrollo de la normativa necesaria para la aplicación segura de esta ciencia y tecnología que tantos beneficios otorga a la Humanidad pero que debe ser regulada.

Otro de los factores, muy unido a éste, es la importancia que en los niveles jerárquicos se debe dar al tema. 

Autoridades, legisladores y público en general deben tomen conciencia de la importancia que para el País tiene la materia y dentro de ella fundamentalmente la Protección Radiológica y Seguridad Nuclear.

Ya que es un tema de responsabilidad nacional prioritario, la autoridad reguladora debería, a mi criterio, tener dependencia directa de la Presidencia de la República, como sucede con muchos países y es imprescindible que las competencias estén concentradas en una sola institución, y que ésta coordine estrechamente a las otras instituciones intervinientes, de acuerdo a lo expuesto más arriba. 

Dicha autoridad, siguiendo las Normas Básicas de Seguridad, debe estar facultada para otorgar autorizaciones, realizar inspecciones y vigilar el cumplimiento de la legislación y los reglamentos. Debe disponer de recursos suficientes, así como la dotación adecuada de personal capacitado, haciendo uso del valioso capital humano que al respecto existe en el país, 

También siguiendo las recomendaciones del OIEA, tienen que existir dispositivos para detectar la acumulación de sustancias radiactivas en el medio ambiente en general, (el decreto 190 de 1997 prevé, entre los cometidos con actividad prestacional fuera del ámbito de la Administración Central, actividades para efectuar mediciones de radioactividad ambiental ) evacuar los desechos radiactivos, y preparar las intervenciones, particularmente en situaciones de emergencia que puedan causar la exposición del público. 

En síntesis, Uruguay necesita una autoridad reguladora, que siga las recomendaciones del OIEA, que dependa directamente de la Presidencia de la República, pero que coordine estrechamente con Ministerios e instituciones interesadas; que se elabore la legislación y reglamentación requerida; que controle su cumplimiento y que se realice un programa de educación e información pública.

Última modificación: 22/01/2002