Του Γιάννη Ν. Κωστάρα

MA in Management Studies

University of Essex, UK

             Κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1980, υπήρξε μια μετάβαση των χωρών του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (OECD) προς τη «Νέα Δημόσια Διοίκηση» (New Public Management - NPM). H Νέα Δημόσια Διοίκηση (Ν.Δ.Δ.) εμπεριέχει μια αναδιοργάνωση του δημόσιου τομέα έτσι ώστε:^{1, 2}

• να κάνει το δημόσιο τομέα να μην ξεχωρίζει από τον ιδιωτικό τομέα, και
• να μειώσει την έκταση κατά οποία η διακριτική εξουσία περιορίζεται με τη χρήση ενός ομοιόμορφου συνόλου κανόνων, με το να μεταφέρει τους κανόνες από τους επαγγελματίες στους πολιτικούς, διευθυντές και γραφειοκράτες.

            Αυτή η αλλαγή τείνει να κάνει τους δημόσιους οργανισμούς να υιοθετήσουν το «κλασσικό μοντέλο» διοίκησης³ όπου:

• Ξεκάθαροι επιχειρησιακοί στόχοι μπορούν να αναγνωριστούν και να τεθούν σε προτεραιότητα,
• Η Διοίκηση έχει καθήκον να επινοεί και να υλοποιεί προγράμματα για να πετύχει αυτούς τους στόχους,
• Τα παραπάνω λαμβάνουν χώρα σε ένα ανταγωνιστικό περιβάλλον το οποίο προσφέρει αυστηρές κυρώσεις σε όσους δεν μπορούν να ανταποκριθούν.

            Παρόλ' αυτά, η διοίκηση των δημοσίων υπηρεσιών είναι διαφορετική από το παραπάνω κλασσικό μοντέλο επιχειρηματικής διοίκησης του ιδιωτικού τομέα. Οι Pollitt & Harrison³ παρουσιάζουν τουλάχιστον οκτώ βασικές διαφορές οι οποίες κάνουν τις δημόσιες υπηρεσίες διαφορετικές:

1. Η ανάθεση ευθύνης σε εκλεγμένους εκπροσώπους αντί για μετόχους,
2. Η συχνά έλλειψη τόσο κοινής συναίνεσης όσο και ακρίβειας σ' ότι αφορά όλους τους στόχους και τις προτεραιότητες της υπηρεσίας,
3. Η πολυπλοκότητα των οργανισμών στους οποίους ο δημόσιος τομέας πρέπει να δουλέψει,
4. Η έλλειψη ανταγωνιστικών οργανισμών,
5. Το γεγονός ότι η παροχή καλύτερων υπηρεσιών συχνά αυξάνει μόνο οριακά τα έσοδα ή και καθόλου,
6. Ο τρόπος με τον οποίο ένα κεντρικό χαρακτηριστικό των περισσότερων δημόσιων υπηρεσιών είναι η πρόσωπο-με-πρόσωπο εξυπηρέτηση πολλών πολιτών και οι συναλλαγές μαζί τους είναι πολύ πιο πολύπλοκες (και λιγότερο τυποποιημένες) από ότι π.χ. απλά η αγορά ενός προϊόντος,
7. Η κυριαρχία επαγγελματιών στις υπηρεσίες (π.χ. γιατρών, δασκάλων κλπ.) οι οποίοι αντιδρούν στην κλασσική διοίκηση επιχειρήσεων και οι οποίοι δουλεύουν σύμφωνα με τα πρότυπα που διαμορφώνονται από επαγγελματικά συνδικάτα αντί από έναν εργοδότη και έτσι δεν ελέγχονται από την τοπική διοίκηση, και
8. Το ξεχωριστό νομικό πλαίσιο που τις χαρακτηρίζει.

            Οι παραπάνω διαφορές υποδηλώνουν ότι πολλές από τις συνταγές του παραδοσιακού μάνατζμεντ θα χρειαστούν σημαντικές προσαρμογές προτού μπορέσουν να ταιριάξουν σ' αυτό το ξεχωριστό πλαίσιο. Επίσης προδιαθέτει για διαφορετικό μοντέλο διοίκησης και λογιστικής καθώς και για τις συνθήκες που πρέπει να δημιουργηθούν από τις διάφορες κυβερνήσεις για να υπερνικήσουν αυτές τις διαφορές.
 

            Για να εκτιμήσουμε τους λόγους για την εμφάνιση της Ν.Δ.Δ. σε διάφορες χώρες, χρειαζόμαστε να εξιχνιάσουμε την ιστορία των καπιταλιστικών κρατών. Ο καπιταλισμός αναταράχτηκε με τα γεγονότα της Μεγάλης Ύφεσης του 1929. Μέχρι τα 1930, οι περισσότεροι οικονομολόγοι επιχειρηματολογούσαν για ελάχιστη κυβερνητική παρέμβαση στην οικονομία, βασιζόμενοι στο ότι κάτι τέτοιο θα μπορούσε να κλονίσει τις φυσικές διεργασίες της ελεύθερης αγοράς ("invisible hand"). Παρόλ' αυτά, μετά τη μεγάλη ύφεση, η κυβερνητική παρέμβαση φαινόταν ως ένας τρόπος για να κατευνάσει τις απότομες διακυμάνσεις οι οποίες απειλούσαν να ταράξουν τον κόσμο.
            Αυτή η τάση συνεχίστηκε και μετά τον δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο. Τόσο οι αστικές υπηρεσίες (π.χ. κοινωνική ασφάλεια, υπηρεσίες υγείας) όσο και ένας αριθμός από βασικές βιομηχανίες (π.χ. ύδρευσης, συγκοινωνιών) συμφωνήθηκε, σε διαφορετικό ποσοστό σε διαφορετικές χώρες, να περιέλθουν υπό την προστασία του κράτους. Αυτό είχε σαν αποτέλεσμα έναν διογκούμενο δημόσιο τομέα και μια αύξηση της συνολικής δημόσιας δαπάνης ως ποσοστό του Ακαθάριστου Εθνικού Προϊόντος.
            Αυτή η κοινή συναίνεση συνεχίστηκε μέχρι την επόμενη Μεγάλη Ύφεση του 1973 και οδήγησε σε μια σχετικά φτωχή μακρο-οικονομική απόδοση των χωρών του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης και έθεσε υπό αμφισβήτηση την πεποίθηση ότι η αύξηση του δημόσιου τομέα έφερε ευημερία και μακρο-οικονομική απόδοση. Οδήγησε επίσης σε μια δυσπιστία ως προς τις μεθόδους που χρησιμοποιούνταν για να διοικηθεί ο δημόσιος τομέας. Η πετρελαϊκή κρίση οδήγησε πολλές χώρες (π.χ. Ηνωμένο Βασίλειο, Κένυα, Βολιβία) να ζητήσει δάνειο από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Αυτό το δάνειο διαπραγματεύθηκε με την υπόσχεση να μειωθεί το οικονομικό έλλειμμα, να «παγώσουν» οι αυξήσεις μισθών και γενικά να σταματήσει αυτή η επέκταση των δραστηριοτήτων του δημόσιου τομέα στην οικονομία, πράγμα που επίσης συνέβαλε στην αλλαγή της κοινής συναίνεσης στα τέλη της δεκαετίας του 19704. Άρα, ογκώδεις κυβερνητικές οικονομικές δαπάνες, οικονομική κρίση των κρατών, αλλαγές στην πολιτική και ιδεολογική σκέψη καθώς και το μεγάλο μέγεθος των γραφειοκρατικών οργανισμών μαζί με μια άσχημη γνώμη των πολιτών για τις μη δημοφιλείς δημόσιες υπηρεσίες, ήταν μερικοί από τους λόγους που οδήγησαν σε ένα αριθμό από αλλαγές οι οποίες ονομάστηκαν «Νέα Δημόσια Διοίκηση».
            Κάποια ζητήματα όμως αναδύονται:

1. Γιατί ένας αριθμός από κράτη υιοθέτησαν παρόμοιες στρατηγικές για τις μεταρρυθμίσεις του δημόσιου τομέα για ν' ανταποκριθούν στην οικονομική κρίση;

Σύμφωνα με τον Greer (1994: 28)⁵, αυτό μπορεί να εξηγηθεί με τους ακόλουθους λόγους:

• Με την ανάπτυξη των επικοινωνιών υπάρχει μια εκτεταμένη παγκόσμια ανταλλαγή ιδεών ανάμεσα σε βουλευτές, αξιωματούχους, ακαδημαϊκούς κλπ., και
• Υπάρχει μια αύξηση σε συμβούλους διοικήσεως οι οποίοι «εμπορεύονται» πακέτα μεταρρυθμίσεων Ν.Δ.Δ..

Αυτός ο λόγος μπορεί επίσης να εξηγήσει την ομοιομορφία της ορολογίας (Ν.Δ.Δ.).
            Άλλοι λόγοι που επικαλούνται την καθολικότητα της Ν.Δ.Δ. είναι:⁶

• Η φορητότητα και η εξάπλωση της, δηλ. το γεγονός ότι «διορθώνει» «διοικητικά ελαττώματα» σε πολλαπλά διαφορετικά γενικά πλαίσια, και
• Η πολιτική ουδετερότητά της.

Oι ιδέες της Ν.Δ.Δ. δεν είναι καινούργιες. Παραλληλίστηκαν με την ανάδειξη της «Μετά του Ford εποχής»⁷. Οι αρχές της μπορούν να ερευνηθούν στα «νέα θεσμικά οικονομικά»: θεωρία της δημόσιας επιλογής, θεωρία προϊσταμένου - μεσάζοντα και οικονομικά συναλλαγών⁵ και στην εισαγωγή μιας «επιχειρησιακού / νέου τύπου / επαγγελματική διοίκηση» στον δημόσιο τομέα.^{2, 6, 7, 8}

2. Γιατί υπάρχουν διαφορές ανάμεσα στις χώρες όσον αφορά την υποστήριξή τους για τις αλλαγές που επιφέρει η Ν.Δ.Δ.;

Σύμφωνα με τον Hood², μπορούμε να ξεχωρίσουμε τρεις ομάδες χωρών:
 

Σύμφωνα με τον Hood, έχουν δοθεί πολλές εξηγήσεις για την ανάπτυξη της Ν.Δ.Δ. στις χώρες του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης κατά τη δεκαετία του 1980, όπως:

1. Η σχετικά κακή μακρο-οικονομική επίδοση των κρατών πρόνοιας που χαρακτηρίζουν τις Αγγλο-ομιλούμενες χώρες - δεν εξηγεί την υψηλή επίδοση της μη Αγγλο-ομιλούμενης Σουηδίας,
2. Οι πολιτικές της «Νέας Δεξιάς» - δεν εξηγεί την υψηλή έμφαση της Σουηδίας («Αριστερά») και της Αυστραλίας, του Καναδά και της Νέας Ζηλανδίας («κεντρώες» κυβερνήσεις) καθώς και τη μικρή έμφαση της Τουρκίας και της Ιαπωνίας («Δεξιές κυβερνήσεις»).
3. Ανταπόκριση στην οικονομική κρίση και φτωχή μακρο-οικονομική επίδοση και μέγεθος του κυβερνητικού φορέα - μόνο η Νέα Ζηλανδία είναι στην κατηγορία της χαμηλής οικονομικής επίδοσης.

Μια άλλη πιθανή εξήγηση είναι η αρχική προικοδότηση από την οποία τα διάφορα εκτελεστικά συστήματα ξεκινούν. Για να μπορέσει ένα εκτελεστικό σύστημα να κινηθεί σημαντικά προς τη Ν.Δ.Δ. θα πρέπει να διαθέτει τόσο την ευκαιρία όσο και το κίνητρο. Το κίνητρο συνιστά κυρίως στην υπόσχεση ή την ελπίδα για εξοικονόμηση προσόδων από την υιοθέτηση μέτρων Ν.Δ.Δ. Η ευκαιρία μπορεί να θεωρηθεί ότι βασίζεται στην ύπαρξη κάποιου «αρχικού σημείου» από το οποίο θα μπορούσαν οι πολιτικοί να επηρεάσουν το δημόσιο τομέα συνολικά και χωρίς την ύπαρξη ανεξαρτήτων σωμάτων πέραν την επίδρασης και ελέγχου των κυβερνήσεων. Επομένως, όπου υπάρχουν υψηλά επίπεδα ευκαιρίας και κινήτρων για να μεταβούν στη Ν.Δ.Δ., τότε αυτό έχει συμβεί (σύμφωνα δηλ. με το παράδειγμα της Σουηδίας στον πίνακα 1):

Πίνακας 1.

1. Μια μετάβαση προς μεγαλύτερη αποκέντρωση των δημοσίων οργανισμών σε ξεχωριστά διοικήσιμες «επιχειρησιακές μονάδες» οργανωμένες κατά προϊόν,
2. Μια μετάβαση προς μεγαλύτερο ανταγωνισμό τόσο ανάμεσα σε οργανισμούς του δημόσιου τομέα όσο και του ιδιωτικού τομέα με εσωτερικές αγορές και προθεσμιακά συμβόλαια,
3. Μια μετάβαση προς μεθόδους διοίκησης του ιδιωτικού τομέα,
4. Μια μετάβαση προς μεγαλύτερη τάση σε πειθαρχία και φειδωλία όσον αφορά τη χρήση πόρων,
5. Μεγαλύτερη έμφαση σε πρακτική διοίκηση κορυφής,
6. Μια μετάβαση προς πιο επεξηγηματικά πρότυπα τυπικών μετρήσεων απόδοσης και επιτυχίας, και τέλος,
7. Μεγαλύτερη έμφαση σε ελέγχους πάνω σε αυτές τις μετρήσεις.

            Στη Βρετανία, αυτή η ιδέα της «απόσυρσης» του κράτους από πολλές πλευρές της ζωής υποστηρίχθηκε από την Συντηρητική κυβέρνηση της κυρίας Θάτσερ. Η Συντηρητική κυβέρνηση παρέλαβε την εξουσία το 1979 με μια προκήρυξη δέσμευσης σύμφωνα με την οποία:⁸

• Θα επέβαλλε πολιτικό έλεγχο στις δημόσιες υπηρεσίες,
• Θα μείωνε το μέγεθος του δημόσιου τομέα,
• Θα βελτίωνε τη διοίκησή του, και
• Θα ελάττωνε τις περιττές δαπάνες και την ανεπάρκειά του.

            Παρόλ' αυτά, η κυβέρνηση του 1979 βρήκε πολλές δυσκολίες στο να εφαρμόσει τις ιδέες της⁴. Οι μεταρρυθμίσεις που εισήγαγε ήταν:

1. Μηχανισμοί αγοράς όπου ήταν δυνατό, δηλ. τόσο στις πλευρές της αγοράς και της ζήτησης, όσο και εκεί που οι υπηρεσίες δεν προδιαθέτουν για χρήση της ελεύθερης αγοράς,
2. Προώθηση ανταγωνισμού ανάμεσα στους παροχείς και τους καταναλωτές και δυνατότητα περισσότερων επιλογών όπως η επιλογή να αποχωρήσουν από την κρατική εξασφάλιση,
3. Επιδίωξη ανεξαρτησίας αντί για συλλογικές αποφάσεις, και
4. Ελάχιστη διατήρηση της κρατικής εξασφάλισης σε όσους αποφάσιζαν να αποχωρήσουν από τις κρατικές παροχές και ενθάρρυνση για την απόφασή τους.

        Η Συντηρητική κυβέρνηση προχώρησε στην υλοποίηση της Ν.Δ.Δ. με έναν αριθμό από πρωτοβουλίες: την Ομάδα Αποδοτικότητας^{3, 5} (το 1979), την Πρωτοβουλία Οικονομικής Διοίκησης^{5, 8, 9, 10} (το 1982) και την Πρωτοβουλία των Επόμενων Βημάτων^{5, 8, 11, 12, 13, 14} (το 1988). Αλλά ποιο ήταν το αποτέλεσμα όλων αυτών των μεταρρυθμίσεων στο δημόσιο τομέα της Βρετανίας; Σύμφωνα με τον Flynn⁴, ενώ υπήρξε μια επιτυχής μείωση των εξόδων ως προς το Ακαθάριστο Γενικό Προϊόν, υπήρξαν μόνο δυο μικρές περικοπές σε πραγματικούς όρους στις χρονιές από το 1979. Αυτό οφείλεται σε πολλούς λόγους όπως η αύξηση της ανεργίας και του αριθμού των ηλικιωμένων, οι δυσκολίες για γενναίες περικοπές στις δημόσιες υπηρεσίες κλπ. Το αποτέλεσμα είναι ο δημόσιος τομέας να βρίσκεται ακόμα σε έλλειμμα παρόλο που η κυβέρνηση επιμένει στη συνεχιζόμενη ιδιωτικοποίηση, εισαγωγή κι άλλου ανταγωνισμού, περαιτέρω ενθάρρυνση αποχώρησης των δημόσιων υπηρεσιών από τις κρατικές παροχές και πληρωμή με βάση την απόδοση.

Το μέλλον του δημόσιου τομέα βασίζεται στις αξίες που γίνονται κυρίαρχες σ' αυτούς που ελέγχουν τις δημόσιες υπηρεσίες. Ποιών οι αξίες κυριαρχούν, αυτές της «Δεξιάς» ή ενός «κράτους πρόνοιας» βασίζεται στο ποιός είναι πιο ισχυρός. Ίσως μια νέα Μεγάλη Ύφεση δημιουργήσει μια δυσπιστία στις ιδέες της Ν.Δ.Δ. και μετατρέψει την κοινή συναίνεση πάλι προς ένα κράτος πρόνοιας.
            Για να πετύχει η Ν.Δ.Δ. τους στόχους της θα πρέπει να θέσει τα ακόλουθα κριτήρια:⁵

1. Οι αλλαγές φέρνουν σαν αποτέλεσμα έναν πιο αποτελεσματικό δημόσιο

τομέα;
2. Είναι οι «πελάτες» ευχαριστημένοι με τις υπηρεσίες που λαμβάνουν;
3. Είναι το προσωπικό ευχαριστημένο με τις νέες τροποποιήσεις;
4. Είναι οι διευθυντές ευχαριστημένοι με τις νέες τροποποιήσεις;

Το μέλλον της Ν.Δ.Δ. είναι ακόμα άγνωστο. Κάποιες από αυτές τις μεταρρυθμίσεις θα αποβούν χρήσιμες, κάποιες άλλες θα εξελιχθούν και θα βελτιωθούν με την πάροδο του χρόνου και κάποιες άλλες θα εγκαταλειφθούν. Το σίγουρο πάντως είναι ότι πολλές από αυτές τις μεταρρυθμίσεις είναι αμετάκλητες και απλά θα πρέπει να μάθουμε να ζούμε μαζί τους.

1. DUNLEAVY P., HOOD C. (1994), "From Old Public Administration to New Public Management", Public Money and  Management, July-September, pp. 9-16.
2. HOOD C. (1995), "The New Public Management in the 1980s: Variations on a Theme", Accounting, Organizations and Society, Vol. 20, No. 2/3, pp. 93-109.
3. POLLITT C., HARRISON S. (1994), Handbook of Public Services Management, Oxford: Blackwell.
4. FLYNN N. (1993), Public Sector Management, 2nd edition, Hemel Hempstead: Harverster Wheatsheaf.
5. GREER P. (1994), Transforming Central Government: The Next Steps Initiative, Buckingham: Open University Press.
6. HOOD C. (1991), "A Public Management for All Seasons?", Public Administration, Vol. 69, Spring, pp. 3-19.
7. WILSON J., HINTON P. (1993), Public Services in the 1990s: Issues in Public Service Finance and Management, Sevenoaks: Tudor.
8. ZIFCAK S. (1994), New Managerialism: Administrative Reform in Whitehall and Canberra, Buckingham: Open University Press.
9. GLYNN J.J. (1993), Public Sector Financial Control, 2nd Edition, Oxford: Blackwell.
10. PENDLEBURY M. JONES R., KARBHARI Y. (1992), "Accounting for Executive Agencies in the UK Government", Financial Accountability and Management, Vol. 8, No. 1, pp. 35-48.
11. GREER P. (1992), "The Next Steps Initiative: An Examination of the Agency Framework Document", Public Administration, Vol. 70, Spring, pp. 89-98.
12. DOPSON S. (1993), "Are Agencies an Act of Faith? The Experience of the HMSO", Public Money and Management, Vol. 13, No. 3, April-June, pp. 17-23.
13. MELLON E. (1993), "Executive Agencies: Leading Change from the Outside-In", Public Money and Management, Vol. 13, No. 3, April-June, pp.25-31.
14. RICHARD S. (1988), "Management of central government: the next steps", Public Money and Management, Spring/Summer, pp. 87-90.