행정이론의 발달과 접근방법들
1) 역사적 접근방법
정치 행정제도의 특성을 역사적 맥락에서 분석하는 방법이다. 역사적 발생순서에 따라 그 과정을 기술한다. 초기정치학의 연구방법으로 '역사는 과거의 정치이고 정치는 현재의 역사'라는 관점. 각종정치, 행정제도가 어떻게 형성되어 왔는지를 인식하는 수단을 제공해 준다. 정치, 행정사건에 대한 자세한 묘사-사례의 연구.
2) 법률적, 제도론적 접근방법 - 행정학 연구 초기의 방법.
- 법률 제도를 중심으로 행정현상을 설명하려는 접근방식. 법률 제도가 사회내에서 어떤 역할을 하는가, 법률이나 제도의 발생동기, 과정, 성과 등에 관한 연구
법률적 연구 - 각종 정치, 행정제도에 대한 법률적 측면 연구
제도적 연구 - 입법, 행정, 사법부의 제도. 대통령의 역할 및 권력, 기능 등에 대한 연구.
법률, 제도적인 연구 - 입법, 행정, 사법부사이의 관계. 각 부처간의 관계. 권한과 사무의 배분등. 인사제도나 예산제도에 대한 연구.
제도 이면의 행정의 동태적인 측면을 파악하지 못한다.
cf. 신제도론자 (neo-institutional economics) - 경제적 생산활동의 결과는 경제활동과 사회를 지배하는 정치적, 사회적 제도인 일단의 규칙에 크게 달려있다는 주장. 행위상황 <-- 행위규칙, 즉 제도적 장치에 의하여 결정된다는 것. 따라서 제도론자들은 행정학자들이 관심을 가져야 하는 것은 가장 높은 성과를 가져올 수 있는 제도적 장치의 마련에 있다 (Ostrom.1991) '인간복지에 장애가 되는 조직적 장치는 사회적인 병리이다'
3) 관리기능적 접근방법(management functional approach)
- 목표의 효율적 달성을 위한 합리적 조직구조의 개편, 기획, 예산 및 인사관리를 강조하는 전통적인 행정학의 연구방법: 행정의 가치중립성과 기계적 능률 강조
- 윌슨의 "행정학연구" 이후 행정의 효율성과 생산성을 높일 수 있는 일단의 행정원리를 발견하는데 많은 관심.
- 접근방법: 경제적, 합리적으로 인간 해석, 능률, 절약강조, 원리 발견에 초점, 목표에 대한 능률적인 수단 강구, 폐쇄 체제 상정, 외부환경요인, 특히 정치적 환경과의 관련을 등한시.
예: ① Wilson의 행정학의 연구:
- 정치·행정 이원론: 행정은 정책을 형성하거나 가치를 창조하는 것이 아닌 주어진 정책이나 프로그램을 능률적으로 집행, 관리하는 것
- 행정의 기술성을 강조
② Taylor의 과학적 관리론
- 과학적 관리법 주창
- 훈련과 작업분석 강조: 시간과 동작의 연구, 작업의 분할, 작업의 분석과 집행, 정밀한 측정 및 작업의 구체적인 분류-> 생산의 극대화를 가져올 수 있는 최선의 방법을 찾을 수 있으며, 이 최선의 방법은 과학적으로 입증할 수 있다고 주장
- 행정의 기술적 전문화, 능률화에 결정적인 영향
③ Willoughby, Gulick의 행정원리론
- 어떠한 나라에서나 적용할 수 있는 보편타당한 과학적 원리가 존재
- POSDCORD
4) 인간주의적 접근 방법
- 인간의 사회, 심리적 욕구 강조: 비공식적인 조직현상, 리더쉽, 커뮤니케이션, 참여문제, 갈등문제 등에 연구의 초점
- Hawthorne 실험으로 본격화
- 관리주의와 마찬가지로 작업의 능률과 생산성 강조
- Chris Argyris 의 자아실현주의, Warren G. Bennis의 탈관료주의, 조직발전주의(OD)이론으로 발달-> 리더쉽 이론, 비공식적 조직이론, 집단역할이론 등의 발달에 영향
- 조직행위의 비정형성(unplanned)과 비구조성(unstructured)의 설명에 관심
- 인간의 일면성만을 강조, 인간간의 협동이나 원활한 관계만을 강조, 조직과 환경과의 상호작용 등한시
4) 생태론적 접근방법 (ecological approach)
- 행정체제와 환경과의 관계에 연구의 초점을 둔 접근방법이다.
- 1940-1950. 이념 과학기술 국민 재난 등의 요인이 행정을 결정한다는 관점으로 행정이 종속변수로 취급되었다.
- 행정현상을 사회적, 자연적, 문화적 환경과 관련시켜 이해하려 한다. 서구행정제도가 후진국에서 잘 작동되지 않는 이유를 이러한 환경적 요소에서 구한다. 최초로 1947년 John Gaus: 국민, 장소, 기술, 욕구와 이념, 재난, 개성 등.
5) 행태론적 연구방법
- 정치, 행정제도내에서 행정인의 행위나 활동 등의 행태 연구에 초점을 두며 태도, 의견, 개성 등도 행태에 포함한다.
- 가치중립성이고 과학적인 방법, 계량기법의 활용하여 분석
- 1930년대부터 유럽의 사회과학자들이 미국으로 유입되면서부터 미국에 소개되기 시작한
다. 1945년 Simon의 행정행태론. 1950년대부터 1960년대 전반까지 미국의 연구경향을 풍미.
6) 신행정학적 접근방법(후기행태론적 접근방법)
1960년대 중반부터 비판의 대상 - 경험적 보수주의, 본질이나 실체의 파악은 연구방법보다 중요하다. 급박한 사회문제의 연구에 소홀.
1960년대말 미국사회의 좌절 - 월남전의 좌절, 소수민족문제, 신구세대갈등 - 사회적 형평성에 관심
행태주의에 대한 비판. David Easton 의 후기행태주의 (post-behavioralism). "사회과학은 급박한 사회문제를 연구대상으로 삼아 그 연구결과가 사회의 개선에 기여할 수 있는 적실성있는 연구가 이루어 져야 한다" "가치의 연구도 독립된 연구의 대상"임을 주장.
- 실증적 연구방법을 애용하면서도 이러한 방법을 사회적 문제의 해결을 위하여 사용할 것을 주장한다. 정책 연구지향적 - 바람직한 사회문제에 대한 정열. 사회의 형평성 등.
7) 체제적 접근방법
- 체제란 전체가 각 부분으로 나뉘어져 유기적인 상호관계를 맺음으로써 전체의 안정성을 유지한다는 생물학적 이론이 그 바탕
- 행정학에서 체제이론이란 행정조직도 하나의 유기체로서 안정을 유지하기 위하여 투입-전환-산출체제를 가지고 안정을 유지한다는 시각
- 체제란 고유의 기능을 가지고 있는 여러 하위체제로 구성되어 있으며 상호간 연관성을 가지고 계속 움직이며 그를 둘러싸고 있는 환경간에 상호 영향을 주고받고 있는 것.
- 체제는 자기고유의 속성을 유지시키려는 성향을 가지고 있다. 이를 恒常性 (homeostasis)라한다.
- T. Parsons 파슨즈는 하위체제의 네가지 기능은 적응(adaptation), 목표달성(goal attainment), 통합 (integration), 유형유지 (pattern maintenance)기능으로 분류.
- 정치현상과 행정현상에 체제이론의 도입 - 데이비드 이스턴, 샤칸스키 (Ira Sharkansky).
정태성과 현상유지적인 성격 - 후진국의 급속한 발전을 설명하는데 부적합. 즉 행정의 환경
에 대한 독립변수적인 영향을 잘 설명하지 못한다.
8) 공공선택론적 접근방법
- 소비자선택이론-집단으로서의 공공이 행정을 효용에 근거해서 가장 합리적인 선택을 할 수 있도록 함에 목표를 두고 있다는 관점
- 공공선택론은 정치경제학에 바탕을 두고 있다. 정치경제학이란 정치현상을 경제현상과 동일하게 소비자의 효용을 극대화하기 위한 선택이론에 적용시키고자 하는 정치학의 한 분파이다.
-V. Ostrom, E. Ostrom, Dennis Mueller등 - "비시장적 의사결정의 경제학적 연구", "정치학에 경제학을 응용하는 연구"
공공선택론은 정부를 공공재의 생산자이며, 시민들은 공공재의 소비자. 시민의 편익을 극대화 할 수 있는 서비스의 공급과 생산은 공공부분의 시장경제화를 통해서 가능하다고 주장한
다. 공공서비스를 독점적으로 공급하는 전통적인 관료제는 시민의 요구에 민감하게 반응을 보일 수 없는 제도적 장치이며 조직화된 압력단체의 영향하에 공공서비스를 독점적으로 공급하고 소비자인 시민의 선택을 억압한다는 것이다. 따라서 관료제 조직은 공공서비스의 공급과 생산에 바람직한 제도적 장치가 되지 못하며 정부의 각 수준에 맞는 분권적이고 다양한 규모의 제도적 장치가 마련되어야 한다고 본다. --- 신제도론적 접근이라고도 한다.
시민 개개인의 선호와 선택을 존중하고 경쟁을 통하여 서비스를 생산하고 공급하게 함으로써 행정의 대응성을 높일 수 있다고 주장.
이러한 공공선택이론은 시민들의 다양한 요구와 선호에 민감하게 반응할 수 있는 제도적 장치를 마련하는데 관심을 나타내고 있어 민주행정의 구현이란 점에서 높이 평가될 수 있다. 그러나 모든 선택이 경제적 선택만은 아니라는 점.
9) 현상학적 접근방법 (phenomenological approach)
- 실증주의와 행태주의에 대한 반론.
- 실증주의자들의 생각과는 달리 칸트는 궁극적인 실재는 인간이 감각기관으로 인식하는 관찰에 의존하는 것이 아니라 '정신'이나 '아이디어'에 의존한다.
- 사회적 실재란 자연현상처럼 동떨어진 객체로 존재하는 것이 아니라 참여자들의 의식, 생각, 언어, 개념 등으로 구성되며 이들의 상호 주관적인 경험으로 이룩되는 것.
- Edmund Husserl. Alfred Schutz - 사회현상은 사람이 그 속에서의 경험에 부여하는 주관적 의미와 해석에 대한 이해를 통해서 이해되어져야 한다고 주장. 단지 외형에 대한 관찰에만 의존하는 실증주의적인 연구경향 대신 사회과학은 사회현상에 부여하는 개인의 의미, 행동에 대한 의미와 이해 등을 이해하여야 한다고 주장.