I. 행정이념

1. 의의와 변천

- 행정이념은 행정행위 전반의 지침 및 방향과 행정의 존재가치, 창의적이고 쇄신적 행정과 변동대응능력의 증진, 효율적인 목표달성, 행정활동의 평가기준과 개선 방향 제공, 정책대안의 비교 및 평가의 기준, 정책집행과 정책평가의 판단기준, 그리고 행정책임의 기준이 된다.

- 여타조직과 구별되는 공공행정의 본질적 가치나 징표는 공익이며, 행정현상을 정치현상과 경영현상의 복합적 특성으로 이해할 때 행정의 양대 이념을 민주성과 능률성이라고 본다.

- 19세기 법의 지배나 법치국가를 강조하던 시대에는 합법성이나 법에 의한 자유, 평등이 중시되었으며 20세기에 이르러서는 합법성의 비중이 저하되었다.

- 근대국가에는 합법성, 19세기 말 과학적 관리론 및 전통적 행정에서는 능률성, 인간관계론과 정치·행정 일원론은 민주성, 1960년대 발전행정론은 효과성, 1970년대 신행정론은 사회적 형평, 그리고 작고 강한 정부구현을 핵심으로 한 공공관리론에서는 생산성을 강조하였다.

- 행정이념은 상호중첩되는 면도 있고 복합적 특성을 갖고 있으며 국가의 성격이나 정치체제 또는 국가발전의 정도에 따라 행정이념의 우선 순위도 자연히 달라진다.

2. 합법성

- 19세기 입법국가에서 가장 중요시한 이념으로 20세기 행정국가에 이르러 행정인의 심리적, 윤리적, 자발적 책임에 대한 관심이 높아져 합법성의 비중은 현저하게 저하되었다.

- 합법성은 어디까지나 행정의 권리침해행위나 과오를 방지하기 위해 요구되는 것이지 국민의 자유나 권리를 규제하기 위해서 요구되는 것은 아니다.

3. 민주성

- 민주성이란 국민의 의사를 행정에 반영하고 국민을 위한 행정을 하자는 것으로 민주성의 핵심적 내용은 반응성이다. 행정의 재량영역과 가치창조영역이 확대됨에 따라 민주성이 강하게 요구되어 왔다.

- 후기 인간관계론, 신행정학의 고객중심적 행정, 현상학적 사회인식과 비판이론은 민주성과 긴밀하게 연계되고 있다. 민주성은 대외성과 대내성으로 나뉘는데, 대외적 민주성은 국민존중적이고 국민을 위한 책임있는 서비스 공급을 해야 하며 국민과 함께 하는 참여적인 행정을 구현하자는 것이다. 대내적 민주성은 공무원 존중적이고 참여적 행정이며, 공무원의 인간적, 사회적 욕구를 충족시켜 사기를 앙양해 주고 많은 공무원들이 함께 참여할 수 있는 여건을 조성하자는 것이다.

- 행정의 민주성에는 행정에의 주민참여, 행정의 공개성, 행정과정의 민주화, 행정의 공익성, 공평한 대우 등이 있다.

- 능률의 실질적 증진을 위해 민주적인 시민의식이 전제되어야 하듯이 민주성을 위해서도 능률이 요구되며 민주성과 능률성은 상호보완되어야 한다.

4. 가외성

- 복잡하고 가변적인 불확실한 상황, 다각적인 네트워크간의 유기적 연계가 요구되는 신경구조상황, 구성부문간의 유기적인 통합이 요구되는 체제적 문제, 최선책이 존재하지 않는 협상의 상황속에서 가외장치가 불가피해졌다.

- 가외성이란 중첩성(overlapping), 반복성(duplication), 등전위성(equipotential)을 지닌 장치로 권련분립, 견제와 균형, 연방제, 양원제, 삼심제, 합의제 등을 가외현상으로 지적될 수 있다. 이를 통해 불확실한 상황에 대한 신뢰성 제고, 문제해결의 안전성 증진, 정확한 정보의 확보, 체제의 적응력 향상에 기여, 다양한 의견수렴에 의한 창의적 행정에 기여한다.

5. 능률성

- 능률성은 투입(시간, 노력, 비용)에 대한 산출(성과, 업적, 소득, 평익)의 비율이며, 수단의 극대화나 수단적 합리성의 행동규범이다. 과학적 관리가 도입되어 행정의 합리화를 추진하던 전통적 행정학에서 강조되었고 Gulick은 최고의 선 및 제1의 공리라고 하였다.

- 능률성의 정도를 평가하는 기법은 SA, OR, 관리과학 등이며 평가모형은 비용·편익분석이 있다. 그러나 공행정에서 능률은 비용과 편익의 화폐가치로의 환산이 어렵고, 비용개념이 모호하여 그것이 이윤이나 효과성이 될 수도 있다는 점, 목표의 가시적 측정이 불가능하다는 점에서 적용이 제약된다.

6. 효과성

- 효과성이란 목표의 달성도를 의미하는 기능적 개념이며, 목표와 수단간의 인과적 관계가 명확할 때 목표의 극대화나 도구적 합리성의 판단기준이다.

- 능률적이면서 효과적이지 못한 경우도 있으나 대체적으로 수단의 극대화가 전체목표달성에의 극대화로 연계되므로 양자는 상호보완적 관계이며 양자를 결합한 이념이 효율성 혹은 생산성이다.

7. 생산성

- 1970년대 말 이후 국가경쟁력을 향상하기 위해 기업가적 정부의 등장과 더불어 강조된 이념이 생산성이다.

- 생산성은 원래 능률성을 의미하였으나 공공행정에서의 생산성은 효율성과 유사하며 최소의 투입으로 최대의 산출을 기하되(능률성), 그 산출이 조직의 본래적 목적이나 만족도를 달성하는 정도를 극대화(효과성)한 상태인 능률성+효과성의 상태이다.

- 작고 강한 정부관에서 생산성은 능률성+효과성+서비스의 질(서비스 질 향상, 사업평가, 업무측정, 직원유인, 관리효과성, 정치적·사회적 환경간의 유기적 관련)을 생산성이라고 한다.

- 한편 정치권력성, 무형재, 다목적성, 타기관과의 외부적 상호작용 등으로 인해 공공부문에서 생산성의 측정이 용이한 것은 아니다.

8. 중립성

- 행정의 중립성은 행정이 고유한 자기영역과 활동을 지켜야 한다는 점에서 행정의 자율성과 상통하고 있다. 행정이 중립성을 지킴으로써 행정의 안정성, 계속성, 합리성 및 능률성을 확보할 수 있다.

- 행정의 중립성이나 자율성을 보장시켜 주는 수단으로서는 공무원의 신분보장, 전문화, 실적주의, 직업윤리 등을 들 수 있다.

9. 사회적 형평

- 정치적, 사회적, 경제적 불평등의 심화는 사회적 약자들의 분노 및 좌절을 해결하고 배분상의 정의를 구현하기 위해 사회적 형평에 대한 관심이 1970년대 신행정학에서 고조되었다.

- 사회적 형평은 공정성, 혹은 사회정의 등 윤리적, 철학적, 규범적, 포괄적인 이념으로서 그 규명이 매우 어렵다.

- Rawls의 정의론

 ① 정의의 제1원리(개인 자유의 평등한 보장)

모든 사람은 다른 사람의 유사한 자유와 상충되지 않는 한도내에서 최대한의 기본적 자유에의 평등한 권리가 인정되어야 한다는 것이다. 자유와 같은 기본적 권리들은 절대적으로 모든 사람에게 평등하게 주어져야 하며, 개인 이익을 위해서건 사회 이익을 위해서건 결코 교환될 수 없다는 주장이다.

② 정의의 제2원리(기회 균등의 원칙-> 차등의 원리)

경제적, 사회적 불평등이 정당하게 인정받을 수 있는 만족조건에 대한 것으로 지위나 직무는 기회균등의 원칙에 의해 모든 사람들이 접근할 수 있도록 해야 하며, 이러한 조건속에서 경제적, 사회적 불평등은 가장 불리한 처지에 놓인 사람들까지도 도리어 이익을 얻을 수 있다고 인정되는 공감대를 갖는다면 이를 정당한 정책의 기준이 될 수 있다는 입장이다.

-> 결론: 경제적 이익을 위해 평등한 자유를 제약할 수는 없고, 자유의 제한은 전체적 자유체제의 강화를 위해서만 가능하다는 주장이다. 바람직한 정책기준은 큰자유(전체적 자유) > 자유의 평등한 보장(제1원리) > 기회균등 > 차등의 원리(제2원리) > 효용성이나 총이익의 극대화 순이다.

- 사회적 형평의 유형

① 수평적 공평은 "동일한 것은 동일하게 취급되어야 한다"는 것이고, 기계적(절대적) 평등과 연계되며 수혜자 부담의 원칙이다. 수직적 형평은 "다른 것은 다르게 취급되어야 한다"는 것이 배분적(상대적) 정의와 연계되고 능력부담의 원칙에 해당한다.

② 인간은 인격과 존엄은 동일하기에 평등하게 취급되어야 하며(수평적 형평), 다른 한편으로 실적과 결과 등의 차이가 존재하므로 이를 고려하는 판단을 해야 한다는 것이다.

③ 수평적 형평은 모든 선거권자에게 일인 일표의 투표권, 의무교육제, 동일한 차량에 대해 동일한 통행료수납 등과 같이 기회를 제공해 주고 차별하지 않는 것이 이에 해당한다.

④ 수직적 형평성은 정치적, 경제적, 사회적 약자를 보호하고 배려하는 정책과 관련된다. 장애인이나 비수혜계층(여성, 소외지역사람)에게 공직채용이나 국공립대학입학에 일정한 궈터를 확보해 주는 대표 관료제의 구현, 중소기업 지원, 누진세율 등이 이에 해당한다.

10. 행정의 제 이념간의 관계

 ① 나라마다 시대마다 그 우선순위가 다르기 때문에 이론적인 근거에서 그 우선순위를 결정할 수 없다. 오늘날 선진국은 20세기 중반부터 어느 이념보다 민주성을 강조하는 경향이 있다. 국민의 요구에 쉽게 반응하고, 국민의 뜻을 행정에 반영하며, 분권화, 권한의 위임, 집단토론 및 자아실현을 강조한다.

 ② 이념간의 갈등문제

- 같은 방향으로 나가는 경우- 합법성/민주성, 능률성/효과성, 능률성/중립성

- 대립의 방향으로 나가는 경우- 능률성/민주성, 민주성/효과성, 합법성/효과성, 민주성/중립성

- 행정이념간에 갈등가능성이 상존해 있지만, 그때 그때의 시대정신에 비추어 강조되는 이념을 중심으로 구심적으로 조화될 것이 요구된다.

II. 합리성

1. 합리성의 개념

1) Karl Mannheim

(1) 실질적 합리성

어떤 특정 상황에서 여러 가지 사건이나 요소간의 상호관계에 대해 지적 통찰력을 나타낼 수 있는 사고 작용

(2) 기능적 합리성

정해진 목표의 성취에 순기능적 행위를 할 때에 나타나는 합리성

2) Herbert Simon

(1) 내용적 합리성

경제학적 개념으로 목표성취에 기여하는 행위

(2) 절차적 합리성

심리학적 개념으로 의식적인 사유과정을 말함. 어떤 행위가 의식적인 사유과정의 산물이거나 인지력과 결부되고 있을 때 절차적 합리성을 띰

3) Paul Diesing

(1) 기술적 합리성

하나의 목표를 성취하기 위해 여러 가지 행위가 취해질 때 나타나며, 수단·목표의 계층적 구조가 기술적 합리성의 골격을 이룸

(2) 경제적 합리성

비용·효과의 비교개념에서 목표를 선정하고 평가하는 과정에서 나타남.

(3) 사회적 합리성

사회 체제의 구성요소간의 조화있는 통합성을 말한다. 사회내에 여러가지 힘과 세력들이 질서있는 방향으로 처리되고, 갈등이 해결될 수 있는 장치를 가질 때에 나타난다.

(4) 법적 합리성

인간생활의 규범적 측면에서 갈등을 해결할 필요성이 있을 때 나타나며 인간행위를 예측가능하게 함

(5) 정치적 합리성

정책결정구조의 합리성을 말하며 보다 낫고 올바른 정책을 결정할 수 있는 구조적 장치가 마련되어 있으면 정치적 합리성이 나타나게 됨

2. 합리성의 제약요인

1) 감정적 요소

2) 가치 선호의 갈등

3) 지식 및 정보의 불완전성

4) 기존의 가치체계

5) 비용의 과중

6) 습관과 기억

7) 관성적인 현상