정책의 의의와 정책문제

 

1. 정책의 의의

 

- 정책이란 사회변동을 계기로 미래 탐색을 위한 가치와 행동의 복합체이며 목표·가치·실제를 포함한 고안한 계획이다(Lasswell, 1951).

- 정책이란 매우 불확실하고 복잡한 동태적 상황속에서 국가 및 공공단체가 공익의 구현을 위해 만든 미래지향적인 행동지침이다(Dror, 1968).

 

2. 정책의 기본적 특성

 

- 정책은 공공재로서 비배제성, 비경합성, 무임승차성을 지니며 당위성, 규범성, 공공성, 공공이익이라는 목적을 강조한다.

- 정책은 사회가 나아가야 할 방향성, 상징성과 실제성, 행동성을 지니며 자연발생적이나 무의식적인 것이 아닌 의도성, 인위성, 의지성을 띤다.

- 정책은 환경관련성을 지니므로 동태적, 개방적, 유기적이며 다양한 이해관계자와 상호관련되므로 주관성, 가치성, 정치성, 복잡성을 띤 질적 가치를 지향한다.

 

3. 정책학의 대두배경

 

- 현대과학이나 행태론, 관리과학은 논리실증주의에 집착하고 계량적 검증에 의한 순수이론주의 성향이 강하다. 그래서 복잡 다양한 정치적, 사회적, 경제적, 행정적이고 가치 철학적인 문제를 등한시하고 제기되는 정책문제에 대한 실천적 지침에 대해서는 관심을 기울이지 않았다.

- 정책학이란 보다 나은 정책결정을 위하여 그 방법과 지식·체계를 다루는 학문이며, 보다 효과적·능률적인 정책을 통해 설정한 목표를 달성하는데 주안점이 있다.

- 정책학은 정책결정에 관한(on) 지식과 정책결정을 위한(for) 지식을 체계화하여 정책결정의 합리성을 향상시키기 위한 학문이다. 즉 정책의 바람직한 결정·집행·평가를 하기 위하여 필요한 지식을 제공하고 관련된 주요 이론·논리·기법 등을 여러 학문으로부터 받아들여 정책과정의 합리성을 증진하는 것이다.

- 정책학은 맥락성과 당위성, 문제지향성, 방법의 다양성이라는 특성을 지닌다. 즉 정책결정은 더 큰 사회적 과정의 일부이고 사회적 상호작용속에서 사회상황과 사회적 요구와 의미를 고려한 결정이며 인간의 삶을 바람직하게 구현해야 하는 당위성·인본위성·고객중심적인 성향이다. 정책은 복잡한 사회문제의 해결을 위한 수단이어야 하고 정책학에 활용되는 방법을 다양화해야 한다.

 

4. 정책과정의 실태

 

- 정책의 제 과정들은 논리상 구별되는 것처럼 보이지만 실제 기능면에서 보면 상호순환적 과정이다.

- 전통적 정책학(1950년부터 1970년대 이전까지)의 정책과정은 주로 정책결정(정책대안의 비교, 분석, 평가, 선택과정: 협의적 의미의 정책과정과 정책분석)을 중심으로 전개되었으나, 1970년 이후 정책학 연구가 보다 종합화·체계화되면서 정책문제, 정책의제, 정책집행이나 평가 및 환류가 보다 더 부각되기에 이르렀다.

- 1980년대말 이전의 우리나라 정책과정에 대한 관심사 주로 정책결정과정에 치중하였으나 최근 정책의제의 설정, 정책집행, 정책평가에 대한 관심과 노력이 증대되고 있다.

 

5. 정책문제의 의의와 특성

 

1) 사회문제와 정책문제

 

대학입시에 실패한 어느 여고생의 죽음으로 개인문제는 사회문제화되고(학부모들의 불안, 우울증, 청소년 문제), 이것을 많은 대중들이나 공중들이 중요하고 심각하게 인식하게 되면 공공 문제(public problem)되고, 정책입안자의 관심사가 되면 정책문제가 된다. Cobb과 Elder는 "일련의 정치적 쟁점거리로서 특정한 시기에 정치체제가 주목할 만하다고 판단하여 합법적인 범위에 속한다고 간주하는 문제"를 정책의제라고 했다. 낙동강 페놀사태, 고실업, 인플레이션, 수질오염, 노인문제, 학원폭력, 청소년 문제 등이 그에 해당한다.

 

2) 정책문제의 특성

 

정책문제는 공공성, 다양성, 복잡성과 상호의존성, 주관성, 인공성과 인과성, 동태성 등의 특성을 갖는다.

① 상호의존성: 하나의 정책문제(에너지 문제)는 다른 분야의 정책문제(보건, 복지, 문화, 의식주 해결 등)에 영향을 미친다.

② 주관성: 정책문제를 초래하는 외부적 조건은 주관적으로 정의·분류·설명·평가되어진다. 문제 그 자체가 객관적이 될지는 몰라도 자료의 해석은 주관적 가치판단에 의한다.

③ 인공성: 정책문제는 자연발생적이거나 꿈이 아니다. 인간의 주관적 판단의 산물이며 인간에 의해서 문제화된 상황을 바람직하게 변화시키는 판단을 내릴 때만 올바른 해석이 가능하다.

④ 동태성: 정책문제의 정의가 다양하듯 제기된 문제해결 방법도 다양하다. 또한 정책문제는 상황여건에 따라 변동하고 복잡한 상호연관성을 갖게 된다.

 

3) 정책결정의 유형

 

 정책 결정은 ① 정형적 결정과 비정형적 결정, ② 전략적 결정과 전술적 결정, ③ 개인적 결정과 집단적 결정, 그리고 ④가치결정과 사실결정으로 유형화되기도 한다.

 그 중 정형적 결정과 비정형적 결정을 살펴보면, 선례와 프로그램에 따라 기계적·반복적으로 행하는 결정을 정형적 결정 혹은 프로그램적 결정이라고 하며, 선례나 프로그램이 없었던 결정을 행하는 것을 비정형적 결정이라 한다. 조직고위층의 결정, 장기적인 전망과 관련된 결정, 선례가 없는 것, 불확실성이 존재하는 상황속에서 이루어지는 결정은 대체로 비정형적 결정이다. 정형적 결정에 비해 고도로 통찰력과 창의성이 요구되며 보다 쇄신적이며 발전행정에서 특히 강조되고 있다.

 

6. 정책결정의 주요 모형

 

산출지향적

 접근

행정학자

이상적·규범적·포괄적·총체적·연역적·낙관론적 접근

합리모형

절대적·경제적 합리성

인간의

전능성

미시경제학의 수리적

기법

현실적·실증적·한정적·귀납적·비관론적 접근(보수성)

만족모형

제한된 합리성

인간의

한계성

개인적 결정, 심리학적

접근

점증모형

정치적 합리성(현재+α)

다원화된 균형(민주)사회

절충·혼합적 접근

혼합모형

경제적 합리성(근본)

정치적 합리성(부분)

활동적 사회

최적화 접근

최적 모형

경제적 합리성(기본)

초합리성과 환류(특수)

초합리성(비합리적인

이상형)

과정지향적

접근

정치학자

제도모형

권위있는 기관(제도)의 활동 혹은 기관의 유지·활성화에 역점

체제모형

다양한 투입에 대한 산출활동

집단모형

대립되는 다양한 이익들간의 충돌·압력의 조정·협상(다원주의)

엘리트모형

대중과 엘리트의 역학관계에서 엘리트들의 강한 영향력(권력적 접근)

게임이론

상충된 상황속에서 객관적 확률에 의한 정책결정