조직이론
(1) 정의
조직이론이란 조직에 관한 사실들의 집합이라기 보다는 조직에 대한 일종의 사고방식으로 조직을 바라보고 분석하는 방법이다. 즉 우리가 연구대상으로 하는 조직과 그에 연관된 요인의 상호관계에 관하여 체계적, 논리적으로 기술, 설명, 처방하는 이론이다.
(2) 일반적 분류
연구목적에 따라-
서술적 이론: 조직을 정확하게 파악하여 기록하고 설명하는 이론
규범적 이론: 조직의 미래의 상태를 처방적으로 설정하려는 이론
분석단위에 따라-
미시조직이론-조직내의 개인이나 소집단의 행동을 연구하며 조직구성원들의 학습, 지각, 성격, 태도, 욕구 및 동기 등과 집단 수준으로 조직 내의 여러 과정 등에 초점
거시조직이론-조직자체의 내부적, 대환경적 행동을 연구하며 조직의 목표, 조직구조, 조직환경 및 그 밖의 조직 전체 수준에서 중요시하는 개념인 조직의 효과성, 조직문화, 조직혁신 등에 중점
(3) 조직이론 분류-Scott의 분류방식에 따라
- 조직환경 개념의 포함 여부와 인간이나 조직을 합리적 존재로 보는지 또는 자연적 존재로 보는지를 기준
1) 폐쇄-합리적 조직이론- 과학적 관리법, 고전적 관료제론, 행정관리학파
2) 폐쇄-자연적 조직이론- 인간관계론, 환경유관론, McGregor의 XY이론
3) 개방-합리적 조직이론- 체제이론, 구조적 상황이론
4) 개방-자연적 조직이론- Weick 이론, 쓰레기통 모형, 환경조작론, 자연선택론, 그리고 상호작용론, 혼돈이론
(4) 행정이론의 발달과 접근방법들
1) 역사적 접근방법
정치 행정제도의 특성을 역사적 맥락에서 분석하는 방법이다. 역사적 발생순서에 따라 그
과정을 기술한다.
초기정치학의 연구방법. '역사는 과거의 정치이고 정치는 현재의 역사'라는 관점. 각종정치,
행정제도가 어떻게 형성되어 왔는지를 인식하는 수단을 제공해 준다. 정치, 행정사건에 대한
자세한 묘사-사례의 연구.
2)법률적, 제도론적 접근방법 - 행정학연구 초기의 방법.
법률 제도를 중심으로 행정현상을 설명하려는 접근방식.
법률 제도가 사회내에서 어떤 역할을 하는가
법률이나 제도의 발생동기, 과정, 성과등에 관한 연구
법률적연구 - 각종 정치, 행정제도에 대한 법률적 측면湧� 연구
제도적연구 - 입법, 행정, 사법부의 제도. 대통령의 역で�, 권력, 기능등에 대한 연구.
법률, 제도적인 연구 - 입법, 행정, 사법부사이의 관계. 각 부처간의 관계. 권한과 사무의 배
분등. 인사제도나 예산제도에 대한 연구.
제도 이면의 행정의 동태적인 측면을 파악하지 못한다.
cf. 신제도론자 (neo-institutional economics) - 경제적 생산활동의 결과는 경제활동과 사회
를 지배하는 정치적, 사회적 제도인 일단의 규칙에 크게 달려있다는 주장. 행위상황 <--
행위규칙, 즉 제도적 장치에 의하여 결정된다는 것. 따라서 제도론자들은 행정학자들이 관심
을 가져야 하는 것은 가장 높은 성과를 가져올 수 있는 제도적 장치의 마련에 있다
(Ostrom.1991) '인간복지에 장애가 되는 조직적 장치는 사회적인 병리이다'
3) 관리기능적 접근방법(management functional approach)
- 목표의 효율적 달성을 위한 합리적 조직구조의 개편, 기획, 예산 및 인사관리를 강조하는 전통적인 행정학의 연구방법
- 윌슨의 "행정학연구" 이후 행정의 효율성과 생산성을 높일 수 있는 일단의 행정원리를 발견하는데 많은 관심. 예: Taylor의 과학적 관리론, Willoughby의 행정원리, Gulick의 POSDCORB, Barnard의 관리자기능론 등.
- 외부환경요인, 특히 정치적환경과의 관련을 등한시.
4) 생태론적 접근방법 (ecological approach)
행정체제와 환경과의 관계에 연구의 초점을 둔 접근방법이다.
1940-1950. 이념 과학기술 국민 재난 등의 요인이 행정을 결정한다는 관점.
행정이 종속변수로 취급되었다.
행정현상을 사회적, 자연적, 문화적 환경과 관련시켜 이해하려 한다. 서구행정제도가 후진국
에서 잘 작동되지 않는 이유를 이러한 환경적 요소에서 구한다. 최초로 1947년 John Gaus:
국민, 장소, 기술, 욕구와 이념, 재난, 개성 등.
5) 행태론적 연구방법
- 정치, 행정제도내에서 행정인의 행위나 활동등의 행태 연구에 초점을 두며 태도, 의견, 개성 등도 행태에 포함한다.
- 가치중립성이고 과학적인 방법, 계량기법의 활용하여 분석
- 1930년대 부터 유럽의 사회과학자들이 미국으로 유입되면서부터 미국에 소개되기 시작한
다. 1945년 Simon의 행정행태론. 1950년대부터 1960년대 전반까지 미국의 연구경향을 풍미.
5-1) 신행정학적 접근방법(후기행태론적 접근방법)
1960년대 중반부터 비판의 대상 - 경험적 보수주의, 본질이나 실체의 파악은 연구방법보다
중요하다. 급박한 사회문제의 연구에 소홀.
1960년대말 미국사회의 좌절 - 월남전의 좌절, 소수민족문제, 신구세대갈등 - 사회적 형평
성에 관심
행태주의에 대한 비판. David Easton 의 후기행태주의 (post-behavioralism). "사회과학은
급박한 사회문제를 연구대상으로 삼아 그 연구결과가 사회의 개선에 기여할 수 있는 적실성
있는 연구가 이루어 져야 한다" "가치의 연구도 독립된 연구의 대상"임을 주장. - 실증적
연구방법을 애용하면서도 이러한 방법을 사회적 문제의 해결을 위하여 사용할 것을 주장한
다. 정책연구지향적이었다. - 바람직한 사회문제에 대한 정열. 사회의 형평성등.
6)체제적 접근방법
체제란 전체가 각 부분으로 나뉘어져 유기적인 상호관계를 맺음으로써 전체의 안정성을 유
지한다는 생물학적 이론이 그 바탕
행정학에서 체제이론이란 행정조직도 하나의 유기체로서 안정을 유지하기 위하여 투입-전
환-산출체제를 가지고 안정을 유지한다는 시각
체제란 고유의 기능을 가지고 있는 여러 하위체제로 구성되어 있으며 상호간 연관성을 가지
고 계속 움직이며 그를 둘러싸고 있는 환경간에 상호 영향을 주고 받고 있는 것.
체제는 자기고유의 속성을 유지시키려는 성향을 가지고 있다. 이를 恒常性 (homeostasis)라
한다.
T. Parsons 파슨즈는 하위체제의 네가지 기능은 적응(adaptation), 목표달성(goal
attainment), 통합 (integration), 유형유지 (pattern maintenance)기능으로 분류.
투입 - 체제 - 산출
| |
+------<------+
환경
정치현상과 행정현상에 체제이론의 도입 - 데이비드 이스턴, 샤칸스키 (Ira Sharkansky).
정태성과 현상유지적인 성격 - 후진국의 급속한 발전을 설명하는데 부적합. 즉 행정의 환경
에 대한 독립변수적인 영향을 잘 설명하지 못한다.
7) 공공선택론적 접근방법
소비자선택이론-집단으로서의 공공이 행정을 효용에 근거해서 가장 합리적인 선택을 할 수
있도록 함에 목표를 두고 있다는 관점
공공선택론은 정치경제학에 바탕을 두고 있다.
정치경제학이란 정치현상을 경제현상과 동일하게 소비자의 효용을 극대화하기 위한 선택이
론에 적용시키고자 하는 정치학의 한 분파이다.
V. Ostrom, E. Ostrom, Dennis Mueller등 - "비시장적 의사결정의 경제학적 연구", "정치
학에 경제학을 응용하는 연구"
공공선택론은 정부를 공공재의 생산자이며, 시민들은 공공재의 소비자. 시민의 편익을 극대
화 할 수 있는 서비스의 공급과 생산은 공공부분의 시장경제화를 통해서 가능하다고 주장한
다. 공공서비스를 독점적으로 공급하는 전통적인 관료제는 시민의 요구에 민감하게 반응을
보일 수 없는 제도적 장치이며 조직화된 압력단체의 영향하에 공공서비스를 독점적으로 공
급하고 소비자인 시민의 선택을 억압한다는 것이다. 따라서 관료제 조직은 공공서비스의 공
급과 생산에 바람직한 제도적 장치가 되지 못하며 정부의 각 수준에 맞는 분권적이고 다양
한 규모의 제도적 장치가 마련되어야 한다고 본다. --- 신제도론적 접근이라고도 한다.
시민 개개인의 선호와 선택을 존중하고 경쟁을 통하여 서비스를 생산하고 공급하게 함으로
써 행정의 대응성을 높일 수 있다고 주장. ex. School district.
이러한 공공선택이론은 시민들의 다양한 요구와 선호에 민감하게 반응할 수 있는 제도적 장
치를 마련하는데 관심을 나타내고 있어 민주행정의 구현이란 점에서 높이 평가될 수 있다.
그러나 모든 선택이 경제적 선택만은 아니라는 점.
8)현상학적 접근방법 (phenomenological approach)
- 실증주의와 행태주의에 대한 반론.
- 실증주의자들의 생각과는 달리 칸트는 궁극적인 실재는 인간이 감각기관으로 인식하는 관찰에 의존하는 것이 아니라 '정신'이나 '아이디어'에 의존한다.
- 사회적 실재란 자연현상처럼 동떨어진 객체로 존재하는 것이 아니라 참여자들의 의식, 생각, 언어, 개념등으로 구성되며 이들의 상호 주관적인 경험으로 이룩되는 것.
- Edmund Husserl. Alfred Schutz - 사회현상은 사람이 그 속에서의 경험에 부여하는 주관적 의미와 해석에 대한 이해를 통해서 이해되어져야 한다고 주장. 단지 외형에 대한 관찰에만 의존하는 실증주의적인 연구경향 대신 사회과학은 사회현상에 부여하는 개인의 의미, 행동에 대한 의미와 이해 등을 이해하여야 한다고 주장.
(5) 조직이론관점의 변천
조직이론 관점의 변천을 조직변화의 소재지에 따라 구분해 보면 닫힌(폐쇄)체제이론에 입각한 고전 및 신고전적 조직관, 열린(개방)체제이론에 입각한 환경적응관(adaptation view), 환경조작관(enactment view), 자연도태관(natural selection view), 조직과 환경의 상호작용관(interaction view between organization and environment), 그리고 혼돈이론에 입각한 자기조직화관(self-organization view)으로 나누어 볼 수 있다.
체제적 관점의 근본을 형성하는 몇몇 개념 중의 하나로 개방 및 폐쇄체제개념이 있다. 폐쇄체제는 구성요소의 기능과 그들의 상호관계가 주요 연구목적인 자기봉쇄적(self-contained) 실체를 묘사해 주는 은유이며, 폐쇄체제에 있어서는 체제를 기술하고 조종함에 있어 환경을 분석적으로 무시하는 방법으로 환경과의 관계가 규제되고 안정화된다. 이는 Weber(1947)가 이념형적인 관료제의 특징을 기술할 때 한 것과 유사하다.
폐쇄체제관점은 환경으로부터의 지지가 문제가 되기보다는 예측 가능하다는 가정에 입각해 있다. 따라서 체제의 자원은 균형 내지는 항상성(homeostasis)의 유지를 위해 사용되고 내부적 능률성에 관심의 초점을 맞추고 있다. 현대조직이론가 중 폐쇄체제적 접근법을 옹호하는 이론가는 거의 찾아 볼 수 없다. 이는 체제와 외부환경간의 관계에 대해 충분한 관심을 보이지 않는 이론적 관점에 대한 호칭에 불과하다(최창현 역, 1992).
균형모형(equilibrium model)이라 할 수 있는 체제이론(systems theory)적 관점에서 보면 조직이란 표준이나 규범으로부터의 이탈을 바로잡으려는 작용인 환류작용(feedback)을 통해 체제균형을 유지하는 자기규제적 체제(self-regulating system)로 파악된다. 긍정적 환류(positive feedback) 혹은 편차증폭환류(deviation-amplifying feedback)는 체제의 변화를 유발시켜 주며, 부정적 환류(negative feedback) 혹은 편차상쇄환류(deviationcounteracting feedback)기능과 내부안정화장치(built-in stabilizer)에 의한 환경으로부터의 개별성유지기능인 유형유지기능(pattern maintenance function 혹은 latency function)을 통해 항상성(Homeostasis)을 유지한다.
체제란 부분요소들이 상호기능적으로 연결된 것이므로 전체적인 관점(holistic view)에서 파악되어야 하며, 항상성(homeostasis)의 유지를 통한 균형을 강조하는 자기규제적 체제(self-regulating system)이기 때문에 부정적 환류 혹은 편차상쇄환류기능과 내부안정화장치를 통한 안정과 타성이 지배적이다. 비록 갈등이 존재하나 제도화되거나 궁극적으로는 해소될 수 있다고 본다. 조직변화는 외부환경으로부터 점진적으로 발생한다. 대부분의 조직환경이론은 조직과 환경간의 적합도를 유지하면 궁극적으로 조직효과성을 제고할 수 있다고 본다.
1. 닫힌체제이론 : 고전적 조직관 및 신고전적 조직관
조직변화의 소재지에 따른 조직이론의 분류로 이론이 처방적인가 혹은 기술적인가 하는 차원과 체제 및 환경간의 관계에 대한 관점이라는 차원에 입각하여 조직변화의 소재지에 따라 조직이론을 분류한 것이다. 고전적 조직이론은 조직의 목적이 합리적인 방법에 의해 세부적인 과업으로 분할(분업의 원리에 입각한 세분화 및 전문화)될 수 있을 뿐만 아니라 조직의 총체적인 목적달성을 위해 재결합(통합 및 조정)될 수 있다고 본다. 이러한 개념의 발상은 전체가 원자로 분할될 수 있고 또한 그 분할된 원자는 다시 전체로 재결합될 수 있다는 원자론 및 기계론(atomism and mechanism)을 근간으로 단순하고 질서정연한 세계관을 갖는 Newton의 기계론적 패러다임(Newtonian mechanical paradigm)에 입각한 것이라 볼 수 있다. 이는 근대를 움직인 기본적인 사상체계로서 사회제반에 지대한 영향을 미쳤다. 조직론적 견지에서 볼 때 Weber는 이러한 패러다임에 의거한 법률적, 합리적인 관료제조직(legal-rational beaucracy)이 점점 증대되는 것은 역사적인 불가피성에 의한 것이라고 굳게 확신하고 있다.
상호작용분석은 Astley와 Van de Ven(1982)의 조직이론분류와 같이 더 구체적으로 세분화될 수 있다. 그들은 조직이론을 결정론적 혹은 임의론적 지향성, 그리고 거시적 혹은 미시적 분석수준이라는 두 개의 상호배타적인 차원에 의해 체제구조적 관점(system-structural view), 전략적 선택관점(strategic choice view), 자연도태관점(natural selection view), 집단적 행동관점(collective action view) 등의 네 가지 관점으로 구분한다.
고전적 조직론의 비인간화경향에 대한 우려가 증대됨에 따라 인간에 역점을 둔 조직적 인도주의(organizational humanism)가 대두되기 시작한다. 비록 일련의 인도주의운동이 인간적인 요소를 고양하려 했으나, 그 자체 목적이 되지 못하고, 조직목표를 달성키 위한 인도주의적인 수단으로 머물고 만다 이러한 초기접근법은 고전적 조직이론(Classical Organization Theory)으로 알려지기 시작했다. 고전적 조직이론으로 잘 알려진 이론가와 행정가로는 Frederick W. Taylor, M. Weber, Lyndall F. Urwick, Luther Gulick, James Mooney, Alan Reilly, and Henri Fayol 등이 있다. 이들을 결합시킨 것은 조직관리가 과학이며 획일적으로 적용가능한 법칙이나 원칙이 규명될 수 있고 이를 통해 가장 좋고 가장 능률적인 조직을 만들 수 있다는 신념이었다.
『과학적 관리의 원칙(The Principles of Scientific Management)』이라는 저서에서 Taylor는 조직 내의 모든 직무를 수행하기 위한 "단일최선방법"을 규명하기 위해 시간 및 동작 연구(time and motion studies)에 주로 의존하는 직무과정에 대한 분석을 강조한다. 일단 이러한 단일최선방법이 규명되면 관리자의 다음 단계는 직무를 최선의 방법으로 완수하기 위한 근로자의 과학적 선발 및 훈련이다.
Taylor는 근로자동기의 복잡성 및 미묘성을 등한시했다는 점에서 비판을 받아 왔다. Taylor는 이에 대해 근로자와 관리자는 상호공통적인 이해관계를 공유하고 있고 또한 그래야만 한다고 반박하는데 공동의 이해관계란 근로자에 대한 고임금 그리고 관리자에 대한 높은 이윤을 향한 열망, 즉 금전에 초점을 둔 것이다. 그럼에도 불구하고 Taylor의 근로자에 대한 접근법은 근본적으로 비인간적인 것이다.
다른 고전이론가들은 조직구조의 원칙에 초점을 맞추는데, 그들의 조직개념은 "통솔범위", "명령단일", "스칼라체인", "분업", "목적, 과정, 장소 혹은 고객에 의한 조직화" 등이다. Taylor가 직무를 수행하기 위한 단일최선방법이 있다고 확신했던 것처럼 그들도 조직구조를 설계하기 위한 단일최고방법이 있다고 확신한 것이다. 그 결과 이들은 단순하고도 비현실적인 접근법이라고 비판받아 왔다.
가장 혹독한 비판 중의 하나는 그들의 과학적 원리가 마치 격언 같다고 설득력 있게 주장한 Herbert Simon으로부터 비롯되었다. "거의 모든 원칙에 대해서 상충적인 원칙을 발견할 수 있다. " 그러한 비판에도 불구하고 이러한 원칙은 현대조직이론 특히 공공조직이론에서 계속 중요한 역할을 하고 있다. 계층제적 명령구조와 제한적인 통솔범위에 의해 그 권력이 강화되는 강력한 단일행정부(executive)에 대한 주장이 주정부 및 연방정부를 개편하자는 지속적인 시도에 아직도 중요한 사항으로 남아 있다. 그 이유는 단일관료에게 책임을 집중시킴으로써 민주적인 책임성을 고양시킬 수 있기 때문이다.
행정관리원칙에 집착함으로써 비롯되는 조직구조는 Max Weber의 저서에서 규정되고 기술된 고전적 관료제이다. Weber의 "이념형"적 관료제에 대한 분석은 후세의 조직이론에 기초가 된다. 1921년 처음 발간된 관료제에 대한 Weber의 논문은 1920년대 후반에 와서야 영어로 번역된다.
관료제가 널리 퍼짐에 따라 조직이론가는 관료제의 가장 큰 장점으로부터 또한 가장 큰 역기능(dysfunctions)이 초래된다는 점을 실감하게 된다. 관료제에 필수불가결하고 관료제를 특징지우는 규칙, 비인격성, 고정된 명령체계, 전문화는 번문욕례(red tape), 비인간화, 경직성 및 비융통성, 그리고 따분하고 단조롭고 불만족스러운 직무를 종종 초래한다. 관료제가 이러한 수준으로 전락하면 관료제의 합리성 및 능률성은 감소되고 조직이론의 임무는 관료제에 내재된 역기능을 해결하는 방법을 발견하는 것이 된다.
이러한 시도 중 첫번째는 Elton Mayo, Fritz Roethlisberger, 그리고 William Dickson의 인간관계적 접근법이다. Weber와 고전적 이론가들에게 핵심적인 조직개념은 기계관료제이며 그러한 기계에서 일하는 인간은 중요하기는 하나 교환가능한 부품으로서 간주되는 경향이 있다. 인간관계론자는 조직을 조직내부의 집단이나 비공식기구에 의해 또는 조직외적인 요인에 의해 형성되는 개인의 태도, 가치, 신념 및 행태로 구성되는 사회체제로 간주한다. 조직이론의 초점이 비공식조직으로 옮겨짐에 따라 공식조직 또한 목적달성을 위해 이를 이해하고 활용할 방법을 개발하려 한다.
Newton의 기계론적 패러다임(Newtonian mechanical paradigm)에 입각한 고전적 조직이론 및 신고전조직이론(인간관계론)의 공통된 특성은 모든 조직체가 동일하다는 가정에 입각하여, 좋은 행정관리원칙은 어떤 조직에도 보편타당하게 적용될 수 있다고 본다. Simon등을 위시한 의사결정학파는 행정관리원칙이 마치 격언과 같이 상호모순적일 수도 있다는 점을 지적하면서 조직분석의 초점을 처방적 관리원칙의 제시보다는 의사결정과정에 대한 기술적 분석으로 전환할 필요성이 있다고 주장한다. 신고전적 조직이론에 지대한 공헌을 한 Barnard(1938)와 의사결정학파의 결성에 기여한 Simon(1976)은 모두 기여-유인-만족 균형체제(contribution-inducement-satisfaction equilibrium system)의 유지를 강조하여 조직의 내적 역동성만을 중시했기 때문에 균형모형적 폐쇄체제이론가로 불리어진다.