제1편: 정책학의 정의와 연구방법론
1장: 정책학이란 무엇인가?
정책학이란 정책과제를 해결하기 위하여 과학적이고 체계적인 방법으로 선택거리를 준비하고 그 결정된 정책안의 인과관계와 효용을 평가하는 사회과학이다.
이러한 정책학의 가장 주요한 연구목적은 보다 합리적이고 원만한 방법으로 가장 적절한 정책정보와 지식을 제공하여 정책효용을 극대화하고자 하는 것이다. 이것이 그 실천적 처방과제이며 또한 동시에 정책이론의 과학화와 보편 타당성을 제고시켜야 하는 이론적 연구과제이기도 하다. 또한 정책학의 연구과제로서 이론적인 연구과제와 실천적인 처방과제로 크게 2가지로 분류해서 그 구체적인 내용을 설명했다.
첫째, 정책학은 개인이나 집단 또는 공공이 선택하고 결정해야 할 정책과제에 필요한 다양한 선택거리를 준비하는 사회처방(處方)과학이다.
둘째, 정책학은 다양한 선택사양을 어떠한 방법으로 그 메뉴를 준비할 것인가 하는 것에 관한 이론과 방법을 연구하는 학문이다.
셋째, 정책학은 준비되고 선택된 정책대안이 실제로 제공하는 정책효용에 관한 인과관계를 기술하는 설명과학이다.
2장: 정책학의 연구방법론
정책학의 대표적인 연구방법으로서, 1)과정연구는 현실적으로 정책이 어떻게 결정되는가 하는 관점에서 의제형성-정책안의 형성-집행-평가-종결 이라는 정책과정으로 정책학을 연구하는 것이 있다. 2)정책분석 접근방법은 정책문제의 해결수단인 정책안을 개발하고 이를 선택하는 과학적이고 합리적인 기준과 절차를 연구하는 것이다. 3)종합과학적 접근방법은 정책문제가 한 학문분야의 이론이나 방법으로 해결될 수 없기 때문에 제분야의 이론과 기법이 적용되어야 한다는 것이다. 4)사례분석적 접근방법은 개별적이고 구체적인 정책문제를 정책학의 이론과 방법으로 설명하거나 또는 이 연구의 결과로 새로운 정책이론이나 모형을 개발하고자 하는 접근방법이다.
제2편: 정책학의 연구과제
1장: 정책학에서의 정치현상
정치가 정책의 운명을 결정하는 것이기에 정치는 정책학의 기본적인 연구과제이다. 정치란 이익배분에 관한 기준과 절차와 방법을 정하는 것이라고 할 수 있다. 이러한 정의는 곧 수혜자 정치(client politics)란 의미이다. 그 현실적인 정치현상으로서는 이해관계의 상호작용과 협력결탁, 정책참여, 정치적 반대주의, 정책조정과 가치를 통합하기 위한 정치지도력 등을 들 수 있다. 이와 같은 정치현실을 정책학에서는 정책공유(政策共有), 정책과정의 민주주의, 정책의 전문지식과 동시에 정치지도력과 조정능력의 구비 등의 이론으로 설명할 수 있다. 정치현상을 설명할 정책학의 접근방법으로서 전통적인 고전이론인 사례분석과 순수이론형성의 두가지 방법을 들 수 있고, 이에 반해서 최근의 이론으로서 가치행동이론을 지적할 수 있다.
2장: 정책이론에서 가치와 철학의 중요성
정책의 최종적인 목적은 윤리적으로 타당하고 정당한 정책을 결정하는 데 있다. 따라서 정책이론의 타당성과 정당성의 근원도 정책가치에 윤리성에 달려 있다. 이러한 것을 연구하는 것이 정책철학이다. 그러나 지금까지 정책철학의 이론이 크게 발달되지 못한 주요 이유는 가치와 사실의 二元論적인 입장에서 정책학을 연구하는 실증주의의 영향 때문이라고 이라고 할 수 있다. 최근에는 그러나 계량적인 정책이론이 현실적인 효용에 한계가 있다는 것이 증명되는 많은 사건과 사고와 사례가 대두하자 정책학에서의 철학론이 크게 강조되고 있다. 정책철학의 이론적인 기초는 공리주의와 형식주의 그리고 정의론 등이다. 그러면 정책철학을 어떻게 정의할 것인가 하는 것은 실천적인 관점에서 윤리강령이나 윤리기준 등으로 구체화되고 있다. 또한 정책학에서의 윤리나 철학을 연구하는 방법도 다양하나 이것을 크게 3가지로 나누어 볼 수 있다. 즉 정책결정자나 분석가의 개인적인 가치특성을 조직이나 환경과의 상호작용관계로 연구하는 접근방법과, 일반적인 정책의 결정과정에 따라서 윤리적인 요소가 어떻게 분석되고 설명될 수 있는가 하는 서술적인 접근방법, 그리고 처방적이고 실천적인 관점에서 정책결정상황에 필요한 원칙과 기준을 연구하는 규범적인 접근방법 등이다.
3장: 정책비용과 혜택의 형평조정
정책의 비용부담과 혜택에 관한 정보는 무엇보다도 구체적으로 정책대안을 준비하고 이 중에서 가장 바람직하고 훌륭한 정책안을 선택할 때 가장 필요한 것이다. 또한 그 정책으로 비용을 부담하고 혜택을 받게 될 원인과 결과를 명확하게 확인하고 정의하는 일도 중요하다. 이러한 정보가 있어야만 정책의 비용부담자와 수혜자의 이해관계를 형평(衡平)하게 조정할 수 있다. 이것이 실패하면 어떠한 정책도 성공할 가능성이 희박해진다. 정책비용과 혜택의 유형을 무엇보다도 구체적이고 실증적으로 파악하고 이에 기초하여 그 정책의 비용과 혜택의 인과관계(因果關係)를 분석하는 일이 현실적으로는 중요하다. 이러한 인과관계의 자료를 기초로 해야 만이 정책의 비용부담과 혜택수혜의 불균형과 불평등과 부조화(不調和)를 해결할 수 있는 방법을 찾을 수 있을 것이다. 그러나 정책비용과 혜택의 형평론은 일반체제이론의 균형론이나 비용-편익분석의 비용과 효과의 비교분석 그리고 공공선택론의 개인행태론과는 차이가 있다. 이러한 내용을 핵폐기물처리장(場)의 결정이라는 정책사례를 예시하여 설명하였다.
4장: 정책리더십
전통적인 리더쉽이론은 리더와 추종자의 이원관계를 중심으로 정치학이나 조직학에서 크게 발달되었다. 그러나 정책학에서의 리더쉽이론은 정책담당자와 대상자 그리고 정책환경과 가치를 상호융합하고 그에 따라서 합의를 도출하여 정책책임과 역할을 공유하는 리더쉽을 강조하는 이론이 되어야 한다. 따라서 정책리더쉽을 정책환경에서 정책목표를 창조적으로 설정하고 목표를 달성하기 위한 정책수단을 정책담당자와 원만하게 합의하여 개발하고 정책수단의 우수성과 우선순위를 주창하고 선도하며 정책실현에 필요한 자원을 동원하여 정책대상의 지지와 동원을 유도하고 형성할 수 있는 정책조직이나 개인의 능력과 자질이라고 정의할 수 있다. 이러한 정첵리더쉽을 연구하는 접근방법으로서 정책혁신자의 역할과 가능을 강조하는 공공Entrepreneurship 접근방법과, 정책담당자나 대상자의 이해관계를 균형적으로 조정하는 정책브로커나 정책균형자 또는 조정자의 역할을 강조하는 정책촉진모형 접근방법, 그리고 정책을 주창하고 선도하며 Setting하는 리더쉽을 설명하고자 하는 정책창도 접근방법 등으로 크게 나누어 볼 수 있다.
제3편: 정책과정-분석 이원론
1장: 정책과정론
정책과정론은 일반체제이론과 점증주의에 그 이론적인 기반을 두고 있다. 정책과정을 다양한 단계로 세분화할 수 있으나 일반적으로 5가지 단계로 나누어서 설명할 수 있다. 즉 정책의제의 형성→정책대안의 탐색과 선택→선택된 정책대안의 집행→집행과정(형성발달평가) 뿐만 아니라 집행효용(최종요약평가)의 평가→평가정보에 의해서 정책의 존속과 종결 등으로 나눌 수 있다. 정책대안을 탐색하고 결정하는 단계는 정책학의 핵심적인 이론분야이다. 이 단계에 관련된 가장 중요한 이론으로서 대안탐색의 과정과(이를 정책분석론으로 설명한다) 정책결정의 이론적인 모형을 이 단계에서 설명하고자 한다. 왜냐하면 정책분석은 정책안을 형성하고 결정하는 방법이기 때문이다. 따라서 대안의 형성은 문제나 목표의 확인과 정의, 정책대안의 설계와 준비, 각 대안의 결과를 예측하고 분석, 각 대안의 결과를 비교하고 이에 따라서 순서화, 최종대안의 선택 이라는 일련의 과정을 겪게 된다. 정책대안을 준비하고 결정하는 이론적인 기준틀로서 합리모형, 점증모형, 이 두 가지를 절충하는 전술을 취하는 혼합-주사모형과, 만족모형, Garbage-Can 모형, 최적모형, Allison 모형 등을 들 수 있다.
2장: 정책과정-분석 이원론
정책학은 그 태동에서부터 정책과정에 관한 이론과(정책과정론) 그 과정에 필요한 이론(정책분석론) 으로 양분(兩分)되어 발달되어 왔다. 현실적으로도 정책학 연구자의 학문적이고 경험적인 다양한 배경 덕택으로 정책과정과 분석이론으로 二分되어 발달될 수 밖에 없는 상황도 있었다. 그러나 이 二分(dichotomy)에 따른 문제점과 비판이 제기되어 정책학이라는 하나의 우산 밑에 兩者를 학문적으로 체계화할 수 있는 이론과 방법이 필요하게 되었다. 이것을 여기서는 정책과정의 한 단계인 "정책대안의 탐색과 결정" 편이 곧 정책분석론의 핵심이라는 구도로 정책분석론과 과정론을 통합(synthesizing)하고자 하였다.
3장: 정책과정론의 비판과 대체이론
단계적인 heuristic방법이면서 또 비민주적일 수 있는 정책결정과정을 정당화시킨다는 비판을 받고 있는 교과서적인 접근방법인 정책과정론을 수정하고 보완하고자 하는 대체이론들이 여러가지가 있다. 그 대표적인 것으로서, 개방적인 정책결정과정을 비교연구할 수 있어야 한다는 개방체제론, 정책결정자 개인이 정책결정상황에서 제도적인 규칙과 틀속에서 상호작용한다는 제도-합리선택론, 정책결정의 각 과정에 문제와 정책과 정치의 3가지의 흐름을 설명하는 정책흐름논, 정책결정의 하위체제와 여기에 참여하는 자들의 연합형성과 그에 미치는 항구적 변수와 외부변수를 설명하는 연합형성론, 그리고 정책결정과정을 정치과정 뿐만 아니라 경제과정과 심리 및 사회과정으로 확대해서 지고(至高)한 목표를 달성할 수 있어야 한다는 초최적(超最適)해결론 등을 들 수 있다. 그러나 이 다양한 접근방법이 전통적인 정책과정론을 진정한 의미로 대체한다기 보다 과정론의 문제점을 수정하고 보완하는 성격의 이론들이라고 하는 것이 더 타당할 것이다.
제4편: 정책학의 새로운 지평선
1장: 정보사회에서의 정책학
농경사회와 산업사회를 배경으로 하여 탄생되고 발달된 정책학이 정보사회에서도 그 이론과 방법론이 계속 타당하고 적실(適實)할 것인가 하는 의문이 정책학의 이론적이고 실천적인 연구과제로 등장하고 있다. 정보사회에서 정보정책의 가치는 정책결정자와 정보이용자의 정보이용기준에 따라서 규범적, 현실적, 주관적 가치 등으로 나눌 수 있다. 그런데 정보사회에서 가장 핵심적인 것은 정책정보를 이용할 정책담당자의 정보능력과 이를 도와 줄 정보체제의 네트워크화 정도이다. 그 중에서도 정책정보를 실제로 정책결정에 이용하기 위한 정책정보의 분석은 점점 신축적이고 개인적이 될 경향이 있다. 또 시민의 입장에서도 풍부하고 다양한 정보를 시장에서 획득할 수 있기 때문에 알고 정책에 참여할 수 있는 기회가 많아지고 있다. 정보사회에서 정보를 생산하고 가공하여 저장관리할 정보정책을 현실적으로 결정하고 시행하기란 쉽지 않다. 왜냐하면 그 추구하는 가치와 철학이 서로 갈등적이기 때문이다. 즉 개인의 사생활의 보호라고 하는 가치는 국민의 알권리와 정보공개원칙과 충돌할 수 있고, 정보의 공개와 접근에의 자유는 정보의 안정성과 기밀이라는 가치와 배치될 때도 있다. 또 정보의 소유권을 강조하다 보면 정보를 소유하고 이용할 수 없는 기술적이고 경제적으로 열악한 계층은 정보사회의 정보복지를 향유할 수가 없게 되는 새로운 갈등문제가 발생하기 쉽다.
2장: 지방화시대의 정책학의 과제와 방향
지방화시대에 정책학의 연구과제는 지방정부의 정책결정과 정책효용에 관한 것이다. 따라서 지방정부는 주도적으로 자신의 정책과제를 선택하고 이를 해결할 방법을 찾아 그 대안을 시행할 사명과 능력을 소유하고 있어야 한다. 그러나 지방정부의 정책결정권의 정도는 곧 중앙정부나 기타 상위(上位)정부의 정책결정에 대한 간섭과 통제로부터 독립성의 정도를 의미한다. 그래서 이것이 지방화시대의 지방자치의 본질적인 내용이다. 그러나 지방정부 수준에서 완벽한 의미의 지방자치 즉 독립적인 정책결정권을 행사할 수 없는 경우가 많다. 왜냐하면 내적(재정력의 한계, 정책전문성과 정책인력의 부족, 장의 정책역할의 한계) 및 외적(중앙정부의 정책간섭과 통제, 원만한 정부관계의 어려움, 법령과 기능상 지방정부의 정책결정범위의 제약, 복잡하고 광범위한 정책문제) 제약요인이 있기 때문이다. 이러한 제약요인이 있다는 것은 곧 지방자치에 대한 제약이며 이를 극복할 방법과 전략은 지방정부의 정책결정의 전략과 방법이다. 이때의 주요한 가치기준으로서 민주주의, 능률, 복지 등 3가지를 대표적으로 제시할 수 있다. 또 지방정부가 정책을 결정하는 유형으로서 정책결정권자 개인수준에서의 정책결정과 국과를 중심으로 하는 기관수준의 정책결정유형으로 나누어 볼 수 있다. 이 때 각 국과가 취하는 정책전략으로서는 발전과 변형, 보호와 정치의 전략 등을 들 수 있다. 지방정부의 정책결정에서 가장 중요한 위치를 차지하고 있는 것은 역시 지방자치 단체장(團體長)이다. 이들은 최고정책결정권자로서 주민에 대한 직접적인 정치책임을 지고 있을 뿐만 아니라 지방행정의 수반으로서 정책을 성공적으로 시행할 집행책임도 가지고 있다. 단체장의 이러한 정책역할을 정책Setter, 정책프로그램 개발자 및 조정자의 역할 등으로 대별할 수 있다.
3장: 국제화시대의 정책학의 새로운 패러다임
농경사회와 산업사회를 배경으로 하고 발달된 정책학의 이론과 방법론이 국제화시대의 정책문제와 과제를 해결할 수 있을 것인가 하는 것이 정책학의 주요한 연구과제이다. 따라서 국제화시대의 정책학의 이론적 타당성과 현실적 적용가능성을 높이기 위해서는 국제사회의 정책환경을 설명하고 정책문제를 해결할 이론과 방법론이 개발되어야 한다. 즉 정책학의 새로운 지평선을 개척(開拓)할 파라다임이 있어야 한다는 의미이다. 정책의 외부환경적인 국제화의 4가지 변수인 세계경제, 세계환경, 세계기술과 정보, 세계민주화 등에 의해서 정책결정의 계층은 국제연방주의로 변화될 것이며 국제사회가 정책의 주요 결정자로 등장하게 되고 전통적인 국가중심주의 정책결정권에는 한계가 있게 될 것이다. 따라서 세계중심주의에서 정책은 법령의 형태로서 보다는 협약이나 조약, 규약, 선언, 강령 등의 다양한 형태로 나타날 것이다. 국제화시대의 정책가치는 전통적인 가치판단의 기준인 경제적인 합리성에서 생태적인 합리성으로 변화될 것이고 공존공영과 지속가능성, 동반자정신에 의한 이웃에 대한 배려와 인도주의를 강조하는 이웃가치들이 중요한 정책가치로 등장할 것이다. 따라서 정책결정자의 역할은 정책을 세계적으로 공유하도록 할 수 있는 정책균형자의 역할로 변화된다. 정책분석가의 역할도 경제적인 합리성을 가치중립적으로 추구하는 역할에서 벗어나서 무엇이 지구인을 위한 것이고 이웃사회를 위한 것인가를 판단할 수 있는 역할로 변화된다.
4장: 정책이론과 실제의 조화
이론과 실제의 괴리현상은 특히 사회과학의 공통적이고 숙명적인 연구과제이다. 그러면서도 아직까지 이론과 실제의 二元현상을 극복할 연구는 계속되고 있는 실정이다. 여기에서 정책학도 예외는 아니다. 오히려 정책이론과 정책실제의 괴리현상이 타 학문에 비하여 더 큰 문제점으로 지적되고 있다. 왜냐하면 정책학의 발달역사가 짧은 탓도 있지만 원래 정책학은 정책문제를 종합과학적으로 설명하고 해결하고자 하는 실천처방과학으로 탄생되었기 때문이라고 할 수 있다. 그러나 최근에는 정책이론과 현실의 이원현상을 극복하고 이론과 실제를 통합하기 위한 많은 노력과 연구가 있었다. 그 대표적인 것으로 정책학운동이나 설계과학이론, 정책연구론, 정책구성론 등 정책학이 탄생되고 발달된 서양 특히 미국에서 발달되는 이론들을 들 수 있다. 이러한 연구들은 정책이론과 실제의 조화를 달성할 서구적인 접근방법의 대표적인 것이고 이론과 현실의 상대성을 극복하려는 정책이론과 정책현실의 상대적인 개념을 전제로 하고 있는 접근방법들이다. 여기에 동양의 중도론(中道論)과 사법계이론(四法界理論)인 이론과 현실의 상대성을 그대로 인정하면서도 동시에 이론과 현실의 상대개념을 초월하는, 이론과 실제 그 자체를 포섭하면서 동시에 존재시키는 중도사상이 서양의 접근방법과 접목되면 정책학의 이론과 실제의 통합을 연구할 수 있는 새로운 접근방법을 제공할 수 있을 것으로 여겨진다.