한국 조직문화의 특징과 변화
1. 조직문화 고찰의 필요성
근래 미국, 유럽 등 선진국에서 고객지향적 정부, 성과지향적인 행정, 민영화 등의 각종 행정개혁이 공공부문에서 진행되고 있으며, 성공사례들이 많이 소개되고 있다. 앞으로 이러한 행정혁신은 계속될 것으로 전망된다. 이런 시대적 조류에 맞춰 우리나라에서도 각종 선진 행정관리제도의 도입을 준비하거나 이미 실시하고 있는 정책도 있다. 그러나 선진국에서 성공한 제도일지라도 우리나라에서 그 제도가 성공할 수 있을지는 신중히 고려할 사항이다. 실제, 도입을 했지만 그 제도가 우리실정에 맞지 않거나 사장되는 경우가 적지 않은 것이 현실이다. 이것은 우리가 외국제도의 도입에 앞서 그 나라의 역사 및 문화 등에 대한 구조적 이해없이 새로운 제도와 정책을 단순주입하는 유행개혁이 적지 않았기 때문일 것이다(이달곤 외, 1999: 31).
그러나 이제 외국의 행정개혁이 성공했다고 그대로 모방을 통한 도입이 아닌 우리 조직문화속에 체화될 수 있도록 실정에 맞는 제도적용이 필요하다. 이를 위해서는 우선, 우리나라의 조직문화의 특성이 무엇인지에 대한 논의가 필요하고, 이를 바탕으로 보다 실효성있는 제도나 정책의 도입방안을 모색되어져야 할 것이다.
2. 한국 조직문화의 특징
1) 조직문화의 개념
조직문화(organizational culture)에서 문화란 개념이 상당히 포괄적인 개념임에 따라 역시 조직문화를 한마다로 정의하기란 쉽지 않다. 그러나 일반적으로 조직문화란 조직구성원들이 준수하는 행동양식의 총제라고 볼 수 있다. 샤인(Edgar Schein, 1985: 1-22)에 의하면, 조직문화란 "조직의 구성원들이 공유하는 보다 심층적인 기본전체와 신념"이라고 정의하고 있다(오석홍, 1997: 3). 즉 조직문화란 사람들이 상호작용할 때 관찰할 수 있는 행동규칙성, 즉 사용하는 언어, 경의와 복종을 표현하는 방식을 의미한다. 그리고 조직구조는 조직구성원들의 유형화된 상호작용으로서 관행, 구조, 계층이 복합된 것이며, 이를 통해 정보가 이동하고, 조직은 유지관리될 수 있다(이달곤 외, 1998: 37)
2) 전통적 행정문화의 특성과 문화변동
그동안 우리의 관료적인 조직문화의 주된 특성으로 거론되는 것이 권위주의, 연고주의, 형식주의, 순응주의, 온정주의, 그리고 일반능력자주의 등을 지적한다. 이런 전통문화적 요인들은 서로 고립적이거나 배타적이지 않고, 서로 연과되거나 중첩 또는 상승작용을 하는 관계이다.
(1) 권위주의
권위주의는 위계질서와 지배·복종의 관계를 중요시하는 문화특성이다. 이런 권위주의적 행정문화의 긍정적인 면을 보면, 행정조직의 작동에 필요한 계서적 질서 내지 기강을 강화하고 상급자들의 통솔력과 지도력을 강화하는데 기여하였다. 또한 상급자들에 의한 가부장적 배려와 하급자들의 순종은 조직의 단합력을 향상시키고, 비생산적인 갈등을 억제하는데도 기여하였다. 즉 권위주의는 관료제의 집권적 구조를 뒷받침한 문화적 기반인 것이다.
그러나 이런 권위주의는 오늘날의 급변하는 현 시대상황에서 이점보다는 많은 병폐를 안겨주고 있다. 첫째, 권위주의는 집권주의적 조직운영을 강화시켜, 의사결정시 계서제의 최상층에서 독단되고, 참여는 배제된다. 따라서 의사결정이 폐쇄화되고 밀실화된다. 두 번째, 권위주의는 지위체제를 과잉경직화시킨다. 사람들의 권력집착을 조장하고 지위향상을 위한 경쟁을 과열시킨다. 이로 인해 인간적 소외를 심화시킨다. 세 번쩨, 상위자에게 맹종하는 과잉동조, 과잉충성과 같은 형태를 조장한다. 사람들은 주체성을 상실하고 피동화되며, 창의성은 억압된다. 네 번쩨, 대내적으로 남녀차별과 같은 여러 가지 차별주의를 조장할 수 있다. 대외적으로는 관존민비적 형태를 조장하고, 관료들의 책임의식을 마비시킨다. 다섯째, 조직내외에 걸쳐 통제와 규제를 과다하게 하고 번문욕례를 조장한다. 법률은 인권보호를 위한 것이라가 보다 국민을 지배하는 수단이라고 인식한다.
(2) 연고주의
연고주의는 가족·족벌 등의 학연, 지연, 직업관계 등의 일차 집단 집단적 유대를 다른 사회적 관계보다 중요시하고 일차집단 구성원으로서의 행동양식을 다른 사회관계에까지 확장 또는 투사하는 문화적 특성이다. 연고주의의 문화적 특성은 귀속성, 정실성, 특수성, 산만성이 높은 문화이다. 연고주의의 이점은 직장내에서 가족적·친화적 분위기를 조성하여 인간관계를 개선하는데 이비자할 수 있다. 그리고 작업집단의 응집성을 높일 수 있다.
그러나 이에 반해 부정적인 측면이 더 많다. 첫째, 공사의 분별을 못하는 미분화된 형태를 조장하고 가부장적 지배체제를 강화할 수 있다. 두 번째, 조직내의 공평한 관리작용을 방해하고, 파벌적, 할거주의적 형태를 조장할 수 있다. 특히 인사행정의 공평성을 저해한다. 실력보다는 줄을 잘서애 출세한다는 '연줄주의적' 분위기를 조성할 수 있기 때문이다. 세 번쩨, 국민을 위한 위한 정책수행에서 공익성, 공평성, 합리성을 저해한다. 정책결정자들이 자기의 연고관계에 집착하여 개인적 선호를 앞세우면서 공익을 해치는 정책결정이 나오게 되기 때문이다. 이와 마찬가지로 정책집행과정에서도 재량권을 남용하여 편파적인 결과를 초래 할 수 있다.
(3) 형식주의
형식주의는 외형과 내실이 괴리되는 문화적 특성으로 외형과 형식에 치우친다는 의미를 지닌다. 이러한 형식주의는 지나친 의식주의뿐만 아니라 다른 여러 이유때문에도 조성된다. 국가목적과 조직목적의 내재화 실패, 능력과 자원의 부족, 윤리성 타락, 지위체제의 과잉경직화, 비현실적 복무규정, 행정절차의 경직성, 통제기준의 비현실성, 과욕적 사업설정, 권위주의적, 불신주의적 관리체제 등이 모두 형식주의의 원인이 된다.
이러 형식주의의 폐단은 첫째, 행정의 목표나 실적보다 형식과 절차를 더 중요시하는 목표대치를 조장한다. 법규적 절차의 준수에 역점을 둔 통제활동을 조장하여 행정의 목표를 왜곡시키고, 그것이 다시 형식주의를 확대시킨다. 두 번째, 형식에 얽매이는 형식주의는 변동저항적 행태를 양성한다. 세 번째, 체면체레, 헤례허식, 외화내빈, 번문욕례와 같은 폐단을 수반한다. 각종 행사나 지위상징, 상징물 등 외모가꾸기에 과다한 경비를 지출함으로써 낭비와 행정효율성을 초래 할 수 있다. 네 번쩨, 겉과 속이 다른 형태의 이원화구조를 조장한다.
(4) 순응주의
순응주의는 주체성이 빈약한 행동양식이다. 따라서 인간생활에 대한 통제력의 위치를 내재적·주체적인 것이 아니라 외재적인 것으로 보고, 외재적으로 설정된 조건에 맹종하는 행동양식이 특징적이다. 물론 순응주의자들이 조직의 질서에 순응하기 때문에 조직의 안정에 기여할 수 있고, 상명하복의 계서적 질서유지에도 기여할 수는 있다.
하지만, 현대 민주행정의 물결속에 전혀 맞지 않는 문화를 조장할 수 있다. 첫째, 책임있는 능동성과 자율규제능력을 약화시킨다. 무사안일주의의 원인이 된다. 두 번째, 성취의욕과 진취적 개혁의욕을 좌절시키다. 세 번째, 과학적이고 창의적인 업무수행을 좌절시키다. 네 번째, 순응주의자들은 주체성이 빈약하기 때문에 자기비하에 빠지거나 반대로 허세를 부리고 체면치레를 더 중시하기 때 다수의 위치가 되면, 횡포를 부린다.
(5) 온정주의
그런데, 이러한 조직문화는 우리 사회와 행정이 급속한 변화를 경험하면서, 내생적 변동야기, 환경변화의 영향, 외래문화의 전파 등에 의해 문화변동을 겪게 된다. 따라서 새로이 추가되거나 누적된 행정·조직문화가 민주주의사상과 인권존중사상, 과학주의, 실용주의, 개척정신, 보편주의 또는 평등주의, 생산적 능률주의 등을 들수 있다. 그러나 이러한 긍정적 특성들이 아직 정착시기에 들어서지 못했다. 오히려 부정적인 특성으로 배금주의, 이기주의, 쾌락주의, 근시안적 사고방식이 새로이 조장되고 있다.
3. 현대 한국 조직문화의 특성
(1) 제도: 형식적 의미의 법치주의
법치주의와 민주행정의 가장 기본인 법에 의한 지배가 이뤄지지 못하고 있다. 합법성의 가면을 쓰고 실제로는 그 합법성을 권력의 행사수단으로 사용하고 있으며, 합법성의 근거가 없으면서 권력을 행사하고 있다(이달곤 외, 1998: 37)
결국 행정제도와 운영의 괴리가 있다. 법은 통제와 합리화의 수단에 불과하고 실질적인 법치주의가 확립되지 못하였다. 헌법이나 각종 법들의 기본이념은 민주주의를 구현하는 것이나 실제 행정운영에서는 법제의 도구화가 초래되었다. 두 번재, 외형상 행정제도 및 조직은 정비되었으나 행정운영에 필요한 기초적인 여건이 미비하다.(한국행정연구원, 1998: 97-98)
(2) 조직구조: 낮은 공식화, 권력집중
첫째, 공식화을 제대로 이뤄놓지 않았다. 즉 조직내에 규칙, 절차, 지시 및 의사전달이 명문화된 정도가 미흡하다. 법률적 측면에서 보면, 직제에서 분장사항의 기술이 개괄적으로 되어 있다. 이 과정에서 어떤 직급의 사람으로 보직할 수 있는 지를 규정하고, 과에 몇 명의 정원이 있는 것으로 규정하기 때문에 과원들에게 구체적 업무가 할당되지 않는다. 또 관라자의 업무처리 방식이 다르고, 승진, 전보 등 인사상의 이익이나 불이익이 예측불가능하고 일정한 틀이 없기 때문에 비공식적 수단이 동원되는 것이 일반적이다. (이달곤 외, 1998: 38)
두 번째, 집권화정도가 강하다. 따라서 권력의 수직적 계서화, 유교적 인관관계가 유지된다. 법률적 측면에서 관료조직의 계서상 장들에게 권한이 집중되어 있는 것이다. 권위주의적 집권주의적 조직운영하에서 의사결정은 계서제의 최상층에게 독단되고 참여는 배제된다. 그리고 의사결정은 폐쇄화, 밀실화 되기 쉽다. 그리고 지위체제를 과잉 경직화시킨다. 따라서 사람들의 권력집착을 조장하고 지위향상을 위한 경쟁을 과열화시키다. 그로 인해 인간의 소외감이 심화될 수 있다. 따라서 상위자에게 맹종하는 과잉동조, 과잉충성을 유발시킬 수 있다.(오석홍, 1997: 22)
(3) 조직구성원의 성향
첫째, 주인의식이 결여되어 있어 책임있는 행정구현이 쉽지 않다. 즉 문제가 생가면, 책임회피에 급급하다. 그리고 조직의 의인화로서 개인의 실수에는 책임추궁을 하지만, 조직의 실수에는 아무도 책임지려 하지 않는다.
두 번째, 전문성이 부족하다, 일회성의 편협한 전문성이 많으며, 깊이 있는 행정전문성이 미흡하다. 이런 이유로는 공무원들의 가장 큰 관심사가 인사에서 전문적인 지식보다는 인간관계가 중요하게 작용하기 때문이다. 따라서 주어진 업무에 대하여 주체적으로 생각하고, 적절한 문제해결을 찾기보다는 인사권자에게 잘 보여 전보, 승진 등 인사상의 혜택을 받고자 하는 욕구가 큰데 기인하다(한국행정연구원, 1998: 100)
세 번쩨, 권한과 지위 중심의 업무수행으로 인해 권력지향성과 출세주의적이다(이달곤, 1998: 37-39). 네 번째, 형식주의로 외형과 내실이 괴리되는 것이다. 이런 형식주의는 행정의 목표나 실적보다 형식과 절차를 더 중요시하는 목표대치를 조장한다. 그리고 형식에 얽매이는 형식주의는 변동저항적 형태를 양성한다. 체면치레, 허례의식, 외회내반, 변문욕례와 같은 폐단을 수반하며, 이원화구조를 조장한다.(오석홍,1997: 21)
(4) 기층문화: 분파주의, 신뢰의 부재
첫째, 분파주의는 크게는 우리의 역사적 과정에서 형성되었고, 관료제의 운영상에서 나타나는 폐쇄성과 할거주의주의에 의해 강화되고 있다. 이로 인해 각 영역별로 벽을 쌓고 제국형성에 몰두하고 있다.
두 번째, 신뢰의 부재는 이로 인해 모든 것을 형식적인 법규에 의존하려고 하며, 객관적인 기준을 맹신하며, 권한과 지위중심의 업무수행이 이뤄어진다. 특히 신회를 이중삼중으로 확인하고 보장하기 위한 개인간 관계유지에 들어가는 시간과 노력이 과중하게 된다. 신뢰의 부족으로 자율성, 재량권을 부여하지 않기 때문에 통제의 강화되고 계서위주의 조직구조로 분권화의 저해, 그리고 공무원의 전문성이 떨어진다. 또한 정부개혁이 번번이 실패하는 이유들 중에서 정부와 국민간의 시회적 수준에서의 성숙한 신뢰관계가 없기 때문이다(한국행정연구원, 1998: 95).
4. 새로운 조직
1) 知識組織(knowledge organization)
드러커는 '지식사회정부론'에서 지식조직의 특징을 다음과 같이 보고 있다.
1. 탈자본주의사회를 이끄는 것은 '勸力'이 아니라 '責任'이다. 지식사회는 책임에 기초한 조직을 요구한다. 따라서 그 권한의 한계에 맞는 책임을 지어야 한다. 지직에 기초한 조직은 조직구성원 개개인의 목표에 대한 책임을 지고, 조직에 공헌하며, 행종에 대해 책임을 지어야 한다. 더 나아가 자신의 업무성과를 목표와 비교해 과업을 통제할 수 있어야 한다.
2. 조직의 기능은 지식을 작업에 연결시키는 것으로 조직은 끊임없이 변화에 대응할 수 있고, 혁신을 도모할 수 있도록 설계되어야 한다. 모든 조직은 '變化管理機能'이 있어야 한다. 따라서 조직은 끊임없이 개선, 개발, 혁신을 배워야한다.
3. 조직은 분권화가 되어야한다. 탈자본주의사회에서는 조직은 신속하게 의사결정을 내려야 한다.
4. 정보가 조직의 구조적 유기적 요소로 도입됨으로써 중간 관리계층들이 축소될수 있다.
2) 학습조직의 구현
조직구성원의 지속적 학습노력과 의식적 노력이 없다는 어떤 훌륭한 제도도입이라도 체화시키기 어려울 것이다. 결국 학습이 없는 조직이나 개인은 과거를 답습하게 되고, 설사 변화가 있더라도 피상적인에 그처 성과나 개선에 이르기 또한 어렵다.
이에 학습조직을 구축하기 위해서는 ① 구성원들의 학습과 창조성이 발휘될 수 있는 조직여건이 구축되어야 한다. ② 체계적인 문제해결과정이 조직내에 체화되어야 한다. ③ 업무수행과정상 얻어진 학습의 결과, 즉 새로운 지식, 정보, 경험, 아이디어를 체계적으로 정리하고 데이터베이스화하여 구성원들이 공유, 확산될 수 있도록 해야 한다. ④ 학습조직을 구축하기 위해서는 리더의 근본적인 역할변화가 요구된다. 구성원 스스로 문제를 해결할 수 있도록 지원해 주는 창의적, 방향제시적 리더로 전화되어야 한다. (한세억, 1999: 477-478)
3) 지식경영
지식, 지식노동자의 중요성을 기반으로 하는 지식경영은 고도의 문제해결 능력 및 경쟁력의 원천으로서 조직 내 지식을 파악하고 이를 효과적으로 관리함으로써 조직목적을 달성하는데 주안점을 둔다.
지식경영의 실천적 의미에서의 주요 현안은 1) 조직관점에서 유익한 개인의 지식을 조직의 지식으로 전환하는 것이다. 지식은 본질적으로 개개인에게 속해 있다. 그러나 조직속의 개인 지식이 그 상태로 머물러 있다면 개개인의 신상변동에 따라 가치있는 지직이 변형, 손상되거나 상실될 수 있다. 이러한 측면에서 조직은 개인이 창출하고 보유하고 있는 지식중 가치있는 것을 획득하여 조직 공동체가 활용할 수 있는 공적 지식으로 전환하다.
2) 지식의 재활용성을 보장, 증대시키는 것이다. 지식경영의 중요한 목적중 하나는 지식을 갖지못하는 사람이 관련 지식이 필요한 경우 이를 효율적으로 재활용할 수 있도록 하기 위함이다. 이러한 지식의 재사용을 통해 관련문제 해결능력 및 속도를 증진하는 것이 지식경영의 중요한 목적이다.
3) 지식의 재창조를 촉진시키는 것이다. 지식도 시간이나 상황에 따라 변화하게 된다. 과거의 지식은 새로운 상황속에서 개인이나 집단을 통해 새로운 지식으로 진화되어야 한다. 이 과정을 보다 원할하게 하고 지식창조를 위한 창의적 활동과 내부 조직구성원간 혹은 내부, 외부간의 원활한 의사소통을 지원한다.
이를 위해서는 조직문화의 변화에서부터 관련 법령이나 조례, 업무진행 방식, 개인평가 및 보상제도의 변화가 수반되어야 하며, 특히 적합한 지식경영시스템의 활용이 매우 중요하다.