Edita: Instituto Juan de Herrera. Av. Juan de Herrera 4. 28040
MADRID. ESPAÑA. ISSN: 1578-097X
http://habitat.aq.upm.es/boletin/n19/arfri.html
Reinhard
Friedmann[1] y Margarita Llorens
Santiago de Chile, octubre de
2000[2]
La globalización significa, por sobre todo, una transformación radical de
nuestro marco de referencia. Cuestiona las formas heredadas de vida social y
exige una recomposición del vínculo social. El fenómeno de la globalización está
minando o disminuyendo la gobernabilidad, la capacidad colectiva. La pregunta
central que urge responder es la siguiente: ¿Qué nuevas formas hay para (re)
construir ciudadanía, para lograr unir el vínculo horizontal (el "estar y actuar
juntos") con la relación vertical gobernados-gobernantes en Chile?
Dentro de este contexto se ha puesto de actualidad un concepto tan antiguo
como el de "ciudadanía". El sistema político depende de la disponibilidad de los
ciudadanos a comprometerse en la cosa pública lo que implica la identificación
del ciudadano con su comunidad. El hecho de saberse y sentirse ciudadano de una
comunidad, puede motivar a los individuos a trabajar por ella.
El desafío presente y futuro del sistema político y de la convivencia
democrática no consiste sólo en recomponer su relación con la ciudadanía, sino
en apostar a la construcción de una ciudadanía capaz de ser agente de su futuro
individual y colectivo, así como de los espacios privados y públicos. Desde el
ángulo del ciudadano significa asumir el desafío de pasar de una conciencia de
los derechos a una conciencia de los deberes y responsabilidades. En última
instancia, el desarrollo humano es también una responsabilidad individual que
pasa, entre otras cosas, por asumir un rol activo en la esfera pública. Para
promover el desarrollo humano es necesario una "ciudadanía activa".
La participación política no sólo implica que las personas elijan a sus
autoridades y delegue en éstas toda la responsabilidad del gobierno y la toma de
decisiones, sino también importa una permanente actitud de colaboración y
cogestión en dicha toma de decisiones. Brünner concibe participación política
como la participación de los ciudadanos "en una actividad que intenta, o
tiene por efecto, influir sobre la acción del gobierno; ya sea directamente,
afectando la formulación o implementación de las políticas o, indirectamente,
influyendo sobre la elección de las personas que hacen esas políticas"
[Brünner, 1997].
En América Latina, son muchos los esfuerzos que se han intentado llevar a
cabo para el logro de una mayor participación y una mayor efectividad de los
mecanismos existentes de participación. Llama la atención que el porcentaje de
los ciudadanos que no participa activamente en la política es altísimo. El hecho
que sólo un pequeño porcentaje de la ciudadanía hace uso real de las formas
existentes de participación a nivel local indica que no da abasto a diseñar y
ofrecer nuevos mecanismos o mecanismos adicionales de participación. Es preciso
estudiar las condiciones y los obstáculos de la participación y diseñar
estrategias para superarlos.
La participación encuentra enormes escollos debido a que la estructura
existente del poder local en las comunas[3] dista
mucho de la norma (dimensión normativa-jurídica) o del modelo
democrático-representativo (pluralista). En las comunas existen estructuras del
poder local con un alto grado de centralización.
La participación ciudadana está frecuentemente obstaculizada por la
estructura no demócrática y no pluralista de los procesos decisorios políticos
en las comunas. De enorme relevancia es el "círculo de pre-decisores" que se
compone de un grupo muy reducido de personas y que juega un rol decisivo,
especialmente en la preparación de las decisiones locales (pre-decisiones). Este
círculo reviste rasgos oligárquicos. Dentro de este núcleo se toman la mayoría
de las decisiones relevantes. Este grupo de "pre-decisores" constituye una
especie de "gobierno local informal".
Bachrach y Baratz [Bachrach, Baratz, 1962] han señalado la
existencia de formas de poder que no se manifiestan en el proceso decisional. Se
trata del "poder no visible" y se refiere al fenómeno de la "no toma de
decisiones" (non-decision-process). Sostienen que si bien es cierto que
se ejerce poder cuando A participa en la toma de decisión que van a afectar a B,
también se ejerce poder cuando A dedica sus energías a crear y reforzar un
sistema de valores políticos y sociales y de prácticas institucionales que
limitan el área del proceso político, de tal modo, que sólo aquellos asuntos que
no constituyen una amenaza seria para la posición, pueden ser sometidos a la
consideración pública. En la medida que A tiene éxito en lograr esta meta, B
quedará virtualmente incapacitado para organizar un debate público cuya
resolución podría ser perjudicial para los intereses de A. De acuerdo a esta
perspectiva, el verdadero poder a menudo se ejerce no tanto en la toma de
decisiones propiamente tales, sino restringiendo el debate a aquellos asuntos o
áreas que los sectores que detentan el poder consideran seguros o inocuos, en
los que la estabilidad del sistema que les favorece no está en juego.
Hay una serie de barreras mediante las cuales los individuos y grupos
marginados pueden ser impedidos de avanzar hasta la "arena decisional"
(decision-making-arena), logrando así la exclusión de sus intereses, a
saber:
El desarrollo de la administración municipal ha conducido a la rigidez
uniformista, a la burocracia pesada, a la insensibilidad social. La
administración local se halla constantemente en peligro de planificar de
espaldas a los ciudadanos, sin tener en cuenta sus ideas, ni reconocer
claramente los intereses que lesiona y, en la ponderación de los diferentes
deseos y necesidades, repartir erróneamente las prioridades.
El sistema institucional (burocracia) tiende a bloquear los mecanismos de
participación directa y a emplear y reproducir el sistema de representación
indirecta multiplicando los niveles electivos y las estructuras administrativas.
Se abren cauces para los grupos sociales más organizados y calificados y que de
hecho ya actúan a través de los procedimientos existentes pero, en cambio, es
muy difícil la utilización de las instituciones participativas por parte de los
grupos que más atención requieren (minorías étnicas o culturales, jóvenes,
indigentes, etc.).
La participación requiere una doble credibilidad de la administración local:
que se la considere honesta y transparente y que sea eficiente. Transparente en
su funcionamiento y gasto, flexible y dialogante en su estilo de relación con la
ciudadanía. Son condiciones previas al desarrollo de la participación
ciudadana.
Los partidos cumplen las funciones asignadas por la teoría democrática
representativa de manera muy deficiente. Algunos de los signos o indicadores
preocupantes en relación a los partidos son:
Otro agravante, son las deficiencias respecto a un eficiente control de los
incumbentes de cargos en la administración seleccionados por los partidos.
También la función de información es cumplida por los partidos de manera
insuficiente. Ellos obran más bien como una especie de "filtro" para las
informaciones. No garantizan una relación suficiente entre el político comunal
activo y la población no activa. También, en cuanto a la generación y la
formulación de metas políticas locales, (programas político-comunales) el
rendimiento de los partidos políticos es bastante insatisfactorio. Además, los
partidos políticos constituyen una especie de "correa de transmisión" para los
intereses de determinados grupos locales. Solamente, en casos excepcionales, los
partidos logran una ponderación de las demandas político-comunales en favor de
los grupos desfavorecidos.
En lo que se refiere a las organizaciones comunitarias, la mayoría de éstas
no se caracterizan por su representatividad; acusan normalmente una estructura
poca participativa y manejada por una élite.
Precisamente para superar esta situación deficitaria, se han desarrollado, en
los EE.UU. y en los países europeos, nuevas formas de participación. A
continuación presentaremos tres nuevas formas, a saber: la Planificación
Abogadil, la Célula de Planificación y el Taller del Futuro.
La "planificación abogadil" es un modelo de participación que ha sido
desarrollado a fin de garantizar una participación eficaz del ciudadano en los
procesos de planificación local. Aspira a activar y representar los intereses de
los ciudadanos afectados por decisiones político-locales (planificación local);
y en especial los intereses de grupos postergados que, a raíz de su situación
marginal, no tienen voz y que no son escuchados.
Según Peattie y Davidoff [Peattie, 1969]
[Davidoff, 1965], los creadores de este modelo participativo,
las formas tradicionales de participación tienen la desventaja de ser
aprovechados (instrumentalizados) por los grupos mejor organizados de la
comunidad. Ellos están en mejores condiciones de articular y imponer sus
intereses. Por otro lado, del proceso de participación están excluidos aquellos
grupos que, por razones de su condición social, su bajo nivel de educación y su
situación de dependencia (por ejemplo los grupos marginales) no están en
condiciones de articular sus intereses y hacerles ingresar al debate público.
"La gente que se ubican en los niveles más bajos de la sociedad", afirma
Lisa R. Peattie, es decir, "aquellos que carecen de educación y conocimientos
técnicos, [...] tienden a ser desfavorecidos dentro del marco político"
[Peattie, 1969].
La planificación abogadil busca representar los intereses de estos grupos.
Según Davidoff, estos grupos requieren de un experto, de un especie de "abogado"
que se encarga de articular sus ideas e intereses y de hacerlos valer en el
proceso político (proceso de planificación local)
[Davidoff, 1972]. El abogado de planificación tiene la tarea
de defender los intereses de aquellos ciudadanos que se encuentran en una
posición social débil y ha de desarrollar propuestas alternativas en la
planificación local.
Con esto se recoge de la teoría jurídica, la idea de la representación de
intereses y se la transfiere a la práxis de decisión y planificación local.
Señala Davidoff, "el abogado legal ha de abogar por la defensa [...] de la
propiedad legal o la justicia del cliente. El planificador como abogado tendría
que defender el punto de vista del cliente que éste tiene en cuanto a una buena
sociedad" [Davidoff, 1972]. Así, el abogado de
planificación se pronuncia en favor de los grupos no privilegiados; los moviliza
y organiza, tratando de mejorar sus posibilidades en el proceso distributivo,
razón por la cual juega un claro rol político.
El "abogado planificador" (planning advocate) utiliza sus
conocimientos técnicos para defender los intereses de los grupos no
privilegiados frente a la administración municipal. Además, no actúa sólo como
"asesor"ñ, sino también como "educador" de éstos. La idea es lograr habilitarlos
para la "autoayuda", para poder articular solos sus intereses en el futuro.
La célula de planificación (planificacion cell) es un instrumento
relativamente nuevo de participación ciudadana local. Ha sido desarrollado y
testeado en numerosos municipios por Peter Dienel
[Dienel, 1991]
La Célula de Planificación es un grupo de ciudadanos (aprox. 20 personas),
que, seleccionados al azar, trabajan voluntariamente por un determinado período
de tiempo (de uno hasta cuatro días), en la solución de un determinado problema
de planificación local, para lo cual cuentan con la asistencia de asesores y
expertos.
La Célula constituye un nuevo paso en el desarrollo de métodos de
investigación empíricos al combinar discusión grupal, con la técnica del
"survey". Este enfoque metodológico tiene varias ventajas:
La célula de planificación presenta una serie de ventajas respecto de las
otras formas de participación, a saber:
Una de las innovaciones más interesantes en la participación ciudadana local
es la aplicación de la técnica del Taller del Futuro. La técnica fue
desarrollada y aplicada exitosamente por Robert Jungk y Nobert Müllert en la RFA
[Müllert, 1997]. El Taller del Futuro es "una técnica social
de solución de problemas y un instrumento de trabajo grupal creativo". Apunta al
desarrollo de la fantasía social y la aplicación de sus resultados en la
práctica.
Se basa en el principio de máxima "tensión creativa", combinando métodos
racional-analíticos con métodos emocional-intuitivos y creativos (por ejemplo
brainwriting, torbellino de ideas, actuación/juego de roles,
meditación, collages, etc.).
El Taller del Futuro consta de las siguientes fases:
Señala el autor intelectual del Taller del Futuro: "Nos interesa difundir el
concepto del Taller del Futuro, como oportunidad de democratización. Nuestra
utopía es: talleres del futuro en cada ciudad y en todos los lugares donde
surgen problemas sociales".
A manera de conclusión: La potenciación de la vida local implica, entre otras
cosas, una mayor participación y representación, sobre todo a través de nuevos
cauces; destacándose especialmente que la participación es, además, un estilo de
gobernar diferente y que implica un desarrollo de la tarea educadora de la
ciudadanía local y de su cultura cívica. La representación y la participación
ciudadana en la vida local debe ser plural y diversa, como lo es la propia
realidad sobre que la que intentan influir; manifestándose en las diversas fases
de la vida pública y de las políticas públicas locales, es decir, no sólo en las
fases decisionales sino también, en las de ejecución y en las de evaluación.
Este último aspecto adquiere cada día mayor importancia en el control actual de
la acción de gobierno, como complemento de la democracia representativa
institucional, a fin de poder juzgar tanto su eficacia como su legitimidad.
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