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DOCUMENTOS DE TRABAJO
INSTITUTO DE ESTUDIOS SOCIALES DE LA CIENCIA Y
LA TECNOLOGIA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE QUILMES
GRUPO REDES
EL INCENTIVO A LA INVESTIGACIÓN UNIVERSITARIA
COMO INSTRUMENTO DE PROMOCIÓN Y GESTIÓN DE
LA I+D
Carullo, Juan Carlos; Vaccarezza, Leonardo
Documento de Trabajo:
Nº3
Fecha:
12/6/97
Rivadavia 2358, 6º piso, (1034) Capital Federal, Argentina.
Tel-fax: (54-1) 951-2431/8221, e-mail: iec@ricyt.edu.ar
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EL INCENTIVO A LA INVESTIGACIÓN UNIVERSITARIA COMO
INSTRUMENTO DE PROMOCIÓN Y GESTIÓN DE LA I+D.
Juan Carlos Carullo
Leonardo S.Vaccarezza
1. Introducción.
Las dos últimas décadas han sido testigo de una revalorización de la
universidad como centro de producción de conocimientos, punto de vista
que se refleja en el discurso político, en los instrumentos utilizados por los
gobiernos y las propias universidades, y en los esfuerzos de investigación
académica. La argumentación es básicamente simple: a) en la era de las
nuevas tecnologías y de la globalización, la ciencia y la tecnología adquieren
un papel estratégico en el desarrollo de la competitividad de las empresas y
las naciones; b) la competitividad se sustenta en una colaboración cada vez
más estrecha entre la ciencia básica, la investigación aplicada y la ingeniería,
y c) la universidad constituye el ¨locus¨ por excelencia de la investigación
básica y de la ciencia avanzada, por lo que su presencia en la sociedad y en la
economía resulta central en esta etapa post-industrial.
En el caso de Argentina, la argumentación adquiere valores propios: en el
contexto de debilidad estructural de la ciencia y la tecnología de la región,
algunas universidades ostentan la mayor concentración de capacidades en el
sector, destacando aún más el valor estratégico de la institución. Estos puntos
de vista vienen a auxiliar a la investigación en las universidades, en un
período en el que los recursos científicos decaen, al unísono con el prestigio
del investigador académico.
Si bien existen diferencias notables entre los países, incluso entre los
llamados “países grandes”, la Argentina presenta una situación extrema y
paradigmática, por el bajo grado de estructuración del mercado de las
profesiones académicas. Si es adecuado abordar el problema de la
investigación en las universidades en términos de la profesión académica
(Brunner, J.J., et al., 1983), las características y dinámica de su mercado de
posiciones ocupacionales ilumina aspectos interesantes de la función y
estructuración de aquélla. Algunos rasgos centrales merecen ser destacados:
a. Una cuestión notable es el problema de la dedicación a las actividades
académicas. Aunque existen miembros del plantel docente con
dedicaciones laborales altas a la universidad, una gran mayoría hace de su
trabajo académico un pasatiempo marginal en su vida profesional.
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b. Esta característica supone una debilidad estructural en la construcción
del rol académico. Tanto las normas y obligaciones de los académicos,
como los recursos para el ejercicio del rol, están difusamente formuladas o
son de aplicación eventual.
c. La no constitución del rol ahonda la fractura o división, en el mundo
académico, entre docentes e investigadores. Dada las dinámicas propias
del mercado de la profesión académica y de los mercados profesionales
externos a la universidad, la diferenciación y distancia entre ambas
funciones alimenta un conflicto, que jaquea la constitución de un rol
definido y hegemónico de la profesión académica.
d. El bajo salario de los docentes universitarios, cualquiera sea su
dedicación, es otro factor de debilitamiento del mercado profesional
académico.
e. Por último, si la profesión docente encontró su argumentación
funcional en la masificación de las universidades, la de investigador
universitario se debatió en un esfuerzo infructuoso por definir su función.
En las condiciones de Argentina, la debilidad de la demanda obligó a la
oferta a diseñar sus propios lineamientos y orientaciones, y la comunidad
de investigación creció como un grupo periférico y de baja relevancia de la
comunidad científica de los países desarrollados, sin de relevancia social.
La creación del rol de investigador y la estructuración de un mercado de la
profesión académica, surgió en nuestro país como resultante de políticas
explícitas de los gobiernos, dirigidas al desarrollo de la ciencia. En el caso de
la Argentina, la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico, creada a
fines de los años 50 por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET), constituyó un hito importante que repercutió
positivamente en el fortalecimiento de la estructura de la profesión
académica de las universidades, dada que la citada carrera fuer orientada
hacia el ámbito universitario.
Más recientemente, algunos gobiernos de la región instrumentaron
mecanismos de incentivo a la investigación, asignando un plus a los ingresos
de los docente universitario que demostraban dedicación a la investigación
científica o tecnológica. Debido a la debilidad estructural de la profesión
académica, y en particular, al bajo nivel de remuneraciones los sistemas
produjeron, en muchos casos, una suerte de compulsión a la adhesión al
programa. De esta forma, el incentivo fue percibido por un público amplio,
como una suerte de ampliación merecida del salario, que implicaba el
cumplimiento de nuevas obligaciones de investigación o la formalización de
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tareas de investigación llevadas a cabo de manera más o menos explícita,
ahondando el conflicto con el personal docente no-investigador.
En la Argentina, se instauró en 1993 un Programa de Incentivos a los
Docentes Investigadores de las Universidades Nacionales, cuyos principales
contenidos se describen en el punto siguiente. El objetivo de este trabajo
consiste en analizar algunos posibles impactos que el Programa produjo
sobre distintos aspectos de la actividad de las universidades. En particular,
interesa destacar su impacto sobre tres tipos de cuestiones:
a. La cantidad y calidad del esfuerzo de investigación que allí se realiza,
b. La constitución, transformación o consolidación de la profesión
académica en las universidades, y
c. Los cambios en la esfera de las políticas y gestión de la ciencia y la
tecnología universitarias.
La metodología utilizada consistió en la realización de entrevistas a los
funcionarios responsables de la gestión y administración de las actividades
de investigación y desarrollo, de cada universidad. Se trata de los Secretarios
de Ciencia y Tecnología y, en un caso, de Investigaciones y Posgrado, que en
la práctica institucional argentina son miembros de los gabinetes de los
Rectores.
Con el propósito de obtener una visión amplia y cualitativa sobre la amplia
gama de consecuencias que produjo el programa sobre el sistema
universitario, se seleccionó un grupo de universidades con características
diferenciadas, como se verá en un próximo capítulo. Las Universidades
Nacionales seleccionadas son siete: Centro de la Provincia de Buenos Aires,
La Plata, Luján, Mar del Plata, Quilmes, San Juan y Sur.
La pretención de analizar el cambio producido por el PI puede ser excesiva.
Nuestras afirmaciones estarán basadas en las afirmaciones de los
entrevistados; por lo tanto, la supuesta causalidad atribuible al programa
puee tener los dos siguientes status metodológicos: es una causalidad
atribuida por el mismo entrevistado al Programa, o es una conjetura apoyada
en areciaciones situacionales y teóricas respecto a la ocurrencia concatenada
de acontecimientos. En ambos casos, las afirmaciones quedarán formuladas
en el nivel de hipótesis, ya que en ningún caso se utilizaron técnicas de
verificación.
2. El Programa de Incentivos a los Docentes-Investigadores.
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2.1. Elementos generales:
El Programa de Incentivos a los Docentes-Investigadores de las
Universidades Nacionales, fue creado por el Decreto 2427, del 19 de
noviembre de 1993. Parte de un enfoque integrado de la vida académica
universitaria, promoviendo que las mismas engloben actividades de
docencia, investigación, extensión y gestión. Su propósito es incrementar las
tareas de investigación y desarrollo a nivel nacional, la reconversión de la
planta docente en las universidades, el fomento de la mayor dedicación a la
actividad universitaria y la creación de grupos de investigación.
Para acceder al Programa, los docentes-investigadores deben reunir un
conjunto de condiciones, necesarias y suficientes. La condición necesaria es el
dictado de una cantidad determinada de cursos en las carreras de grado o,
hasta en un 50%, de cursos en carreras de postgrado o cursos de
especialización. La condición suficiente es la participación en un Proyecto de
Investigación y Desarrollo (PID) acreditado.
Un PID se considera acreditado cuando cumple los siguientes requisitos: ha
sido evaluado y aprobado por una Entidad Habilitada, que financia total o
parcialmente los costos de su ejecución. Al menos uno de los docentes
investigadores que participan en el proyecto debe poseer una Categoría
Equivalente de Investigación (CEI) no inferior a Docente Investigador B o
equivalente, y al menos uno de los docentes-investigadores debe
desempeñarse con dedicación exclusiva, o pertenece a una de las Carreras
del Investigador, de instituciones nacionales o provinciales reconocidas.
Las Universidades Nacionales pueden acreditar sus proyectos internos,
actuando como entidades habilitadas, organizando un sistema de evaluación
basado en la participación de jueces-expertos, garantizando que en todas las
evaluaciones participen como mínimo dos jueces expertos, el 50% de los
cuales deben ser externos a la Universidad, y en todos los casos, deben
poseer Categoría Equivalente de Investigación (CEI), ¨B¨ o ¨A¨.
El principal instrumento de promoción del Programa es un incentivo
monetario, para el personal -denominados docentes-investigadores- de las
Universidades Nacionales, que participen en proyectos de investigación y
cumplan funciones docentes en términos, condiciones y en base a normativas
definidas.
2.2. La Categoría Equivalente de Investigación.
Los docentes se categorizan en cuatro Categorías Equivalentes de
Investigación, denominadas Docente Investigador A, B, C o D, que son
asignadas por las respectivas universidad, sobre la base de criterios
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generales establecidos por el Programa. La Secretaría de Políticas
Universitarias está facultada para realizar el seguimiento y control de gestión
de estos procesos.
• La categoría B, se otorga a los docentes-investigadores que tengan
antecedentes como directores de proyectos de investigación y desarrollo,
acreditada a través de publicaciones, y experiencia en la formación de
recursos humanos en ciencia y tecnología.
• La categoría A, está reservada a los docentes-investigadores que,
además de las cualidades de la categoría anterior, demuestren también
una amplia labor científica o de desarrollo tecnológico de originalidad y
alta jerarquía reconocida o una larga trayectoria en la conducción,
planificación y coordinación universitarias o aportes significativos en
innovaciones curriculares o pedagógicas, patentes, innovaciones
tecnológicas, asesoramientos, consultorías, extensión.
• La categoría C corresponde a docentes-investigadores que han
realizado una labor personal científica o tecnológica creativa, demostrando
aptitudes para trabajar bajo la guía o supervisión de otros, con dominio de
las técnicas necesarias, o acrediten una antiguedad de 4-5 años de
participación en proyectos de investigación y en actividades y cursos de
postgrado acreditados.
• Finalmente, la categoría D está reservada a los profesionales
universitarios capacitados, por su formación, para participar en proyectos
de investigación.
2.3. Resultados de la aplicación del Programa en el sistema universitario.
El Programa, aunque creado formalmente en 1993, comenzó a operar
efectivamente durante el segundo trimestre del año 1994. Participan del
mismo docentes-investigadores de las 32 universidades nacionales de
Argentina, distribuidas en todo el territorio nacional. Los recursos aplicados
surgen de una partida fija, incluída en el presupuesto de la SPU, por un total
de $ 70 millones anuales. Esta cifra fue distribuída durante los años 1995 y
1996; en 1994, año en que solamente se abonó la parte proporcional de tres
trimestres, se distribuyeron $ 42 millones.
La distribución de este monto entre los docentes-investigadores
incentivados, permite establecer, para el año 1996, un promedio nacional de
aproximadamente $ 3.600 por investigador y por año. La cifra es engañosa,
porque el sistema concentra fuertemente los recursos en las categorías más
altas y en las mayores dedicaciones. Como ejemplo, un docente-investigador
con categoría A y dedicación exclusiva, percibe por 12 meses de incentivos,
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aproximadamente $ 11.160, mientras que un docente-investigador de
categoría D y dedicación simple, percibe, por doce meses, un monto cercano
a $ 485.
El número total de docentes investigadores categorizados se incrementó
sustantivamente durante los tres años de existencia del Programa, pasando
de los 14.727 registrados en 1994 a los 26198 que se contabilizan en 1996.
Debido a la estructura del Programa, no todos los categorizados perciben
incentivos. La cifra de los incentivados se incrementó desde 11.199 docentes
en 1994, hasta alcanzar los 19.067 docentes en 1996 (Cuadro 1). De este último
total, el 47% pertenece a la categoría D, el 29% a la C, el 18% a la B y el 6% a la
A. El 50% de los docentes-investigadores se desempeña con dedicación
exclusiva, el 28% con dedicación semiexclusiva y el 22% con dedicación
simple.
A fines de 1996, los proyectos de investigación acreditados son
aproximadamente 5.900, de los cuales el 33% corresponden a ciencias exactas
y naturales, el 33% a ciencias humanas y sociales, el 15% a ciencias agrícolas,
el 10% a ingeniería y tecnología y el 9% a ciencias médicas. La número global
de docentes-investigadores incentivados por proyecto es de 3,23 y el número
de incentivados A o B, por proyecto es de 0,81, en todo el país. En las
Universidades incluídas en el presente estudio, las proporciones son
similares, aunque con una relativa dispersión. (Cuadros 2 y 3).
2.4. Gestión y administración del Programa.
Las responsabilidades en materia de gestión y administración del Programa
se estan a cargo de las Universidades y de la Secretaría de Políticas
Universitarias del Ministerio de Cultura y Educación (SPU), que tienen
funciones diferenciadas y complementarias en esta materia. Las
Universidades son responsables de la categorización de sus docentes-
investigadores, de la acreditación de los proyectos y de la evaluación de los
informes de avance y final. La SPU se responsabiliza de la liquidación de los
beneficios, a partir de la información que remite cada Universidad y del
seguimiento y control de gestión.
La SPU requiere la información en un formato establecido, que le permite
comprobar que, para cada docente-investigador, se verifique el
cumplimiento de los requisitos de carga docente, participación en proyectos
de investigación acreditado y, en general, de las características que deben
reunir los proyectos; también se debe remitir la información referida al
procedimiento de acreditación utilizado, identificando a los evaluadores que
intervenieron en la consideración de cada proyecto.
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El proceso de categorización implicó la compatibilización de criterios y
experiencias para establecer equivalencias en la determinación del nivel de
docentes-investigadores de una amplia gama de disciplinas, ubicados
institucionalmente en distintos departamentos y facultades, con tradiciones
científicas de distinta estructuración y jerarquía y con distinto peso político
en el contexto de la universidad.
Al tratarse de una función no desarrollada por la universidad, las casas de
estudio no contaban con experiencia acumulada. En general, las
Universidades descargaron la responsabilidad sobre estos procesos en sus
Comisiones de Investigación, integradas por investigadores destacados, o
crearon Comisiones Ad-hoc. En todos los casos, las decisiones produjeron
distintos niveles de conflicto, cuya descripción se realiza en el capítulo
referido al impacto del Programa sobre las universidades en estudio.
Durante el segundo año de vigencia del Programa, la SPU realizó un
ejercicio de revisión de las Categorías Equivalentes de Investigación
otorgadas por las universidades, limitada a las categorías A y B. El resultado
de este proceso, que fue repetido pocos meses después con idénticos
resultados, demostró una gran disparidad en los criterios utilizados por las
Universidades para otorgar las CEI. Como consecuencia, se ajustaron las
definiciones de las categorías, en especial la B, y el Programa entró en un
proceso global de revisión, que debe concluir durante 1997, que puede
introducir algunas modificaciones sustantivas en su diseño y aplicación.
3. Marco general del trabajo:
El encuadre del análisis del impacto del Programa de Incentivos sobre la
investigación universitaria, se realizará a partir de un modelo simple de
relación entre tres actores de un sistema de interacción: la comunidad
académica de investigación, la política pública de ciencia y tecnología y la
administración de la institución universitaria.
La primera está compuesta por los miembros docentes de la universidad
que se autodefinen y gozan de algún reconocimiento como investigadores.
La comunidad académica de investigación forma parte, de hecho, de la
comunidad científica local e internacional. El límite entre una y otra, el
criterio de inclusión, es difuso en términos de interacciones relevantes,
aunque claro en términos de pertenencia formal institucional. En el juego de
interacciones que estamos formulando, la comunidad académica de
investigación tiene relación, en tanto comunidad científica local, con la
política de gobierno y, como comunidad identificada institucionalmente con
la universidad, con las autoridades de ésta.
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Con el término política pública se hace referencia a los organismos estatales
de política, planificación y promoción de la ciencia y la universidad y a su
productos -los programas, instituciones específicas, lineas de financiamiento,
etc.-. La relación de la comunidad científica con el gobierno está en el centro
de interés de este análisis. El programa de Incentivos, en tanto producto de
política estatal, constituye una pieza de intercambio entre el gobierno y la
comunidad científica. En tal sentido, el Programa de Incentivos produce
cambios en la definición, en la magnitud y en los parámetros institucionales
de la comunidad científica. A ello volveremos seguidamente.
Por último, el gobierno y la burocracia universitarios constituye el tercer
actor de la trilogía. Sabido es que un rasgo singular de la universidad
contemporánea es la relativa desarticulación entre gobierno y producción
académica. La autonomía de los diferentes sectores y grupos que componen
la comunidad académica, en la definición de modalidades de trabajo,
contenidos de enseñanza, temas de investigación, estructuras laborales y
jerárquicas de las cátedras y departamentos, uso de recursos, vínculos de
todo tipo extramuros, entre otros, conforman un proceso decisional
ampliamente descentralizado, que determinan una capacidad notablemente
limitada del gobierno central para definir los lineamientos de producción
académica de la institución y definir los roles y normas de la misma.
Una tesis de este trabajo es que el Programa de Incentivos ha producido
modificaciones significativas en la interacción entre estos actores. Lo que
podemos llamar el “modelo tradicional” de interacción se describe de la
siguiente forma:
a. La gestión de investigación en las universidades es una función débil,
por lo que el gobierno de la misma se considera prácticamente inexistente
(Musto, 1993, Alexander et.al.,1993 y von Vught, 1991).
b. La fortaleza de la comunidad científica se asienta en la relación con el
Estado (Rouban, 1988). La comunidad científica se gesta, primordialmente,
sobre la base de espacios abiertos por la política pública.
c. Comunidad científica y comunidad universitaria muestran un juego de
identificaciones particular: prácticamente no podemos hablar de
comunidad académica de investigación, sino como un sector de la
comunidad científica nacional, y en las disciplinas más relevantes en
Argentina, como el core set de esta última.
d. La relación entre gobierno y universidad tendió a prescindir de la
problemática de la investigación, en general. Las políticas pública se
concentraban en otros temas relevantes: matrícula, docencia,
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infraestructura, etc. y la demanda de los gobiernos universitarios se dirigía
solo excepcionalmente a la investigación.
La instauración del Programa de Incentivos tiende a modificar las relaciones
del modelo en los siguientes términos :
a. La política gubernamental hacia las universidades se completa con la
incorporación explícita de elementos de estimulación y dirección de la
investigación universitaria; el Programa es una medida de política
focalizada con exclusividad hacia las universidades, a diferencia de
instrumentos de promoción anteriores, para los que las universidades son
un ámbito más de la promoción.
b. Los gobiernos universitarios incorporaron a sus funciones la
generación de políticas institucionales explícita en materia de promoción,
fomento, orientación de la investigación, incluyendo su vinculación con el
mundo académico externo y con el sector productivo. La incorporación de
esta función no está asociada con la existencia del Programa de Incentivo,
dado que muchas universidades comenzaron a ocuparse de la
problemática con anterioridad a la creación del mismo.
c. Lo anterior ha significado que la comunidad académica de
investigación ha incorporado un nuevo interlocutor: el gobierno y la
burocracia universitaria, ya sea como mediadores de la relación con el
Estado, ya sea como interlocutores finales de las demandas científicas.
d. El papel que ha adquirido el gobierno universitario en materia de
investigación y el impacto del Programa de Incentivos, generan una cierta
división en el seno de la comunidad científica, determinnado una nueva
forma de relacionamiento, que liga con lazos mucho más débiles, e incluso
contradictorios, a la comunidad académica con la comunidad científica
nacional e internacional.
4. Las Universidades Nacionales incluidas en el estudio.
Las Universidades consideradas tienen características similares en un grupo
de aspectos. La amplia mayoría no posee políticas de orientación y
priorización de actividades científicas y tecnológicas, o éstas so débiles y
poco efectivas.
En mayor o menor medida, la gestión y administración de las actividades
científicas y tecnológicas están estructuradas y se basan en los
procedimientos establecidos por el Programa de Incentivos. Los
instrumentos de promoción y fomento de las actividades de I+D poseen
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características bastante homogéneas, fuertemente concentradas en la
fianciación exclusivamente de proyectos acreditados.
Mas allá de las similitudes consignadas las universidades difieren
fuertemente en tamaño, antigüedad, oferta educativa, tradición científico-
tecnológica, producción científica, performance en programas conexos, masas
críticas globales y específicas y reconocimiento de la comunidad académica.
En función de estos elementos se diseñó una tipología que clasifica, a efectos
del análisis de impacto, a las Universidades en cuatro grandes grupos: a)
universidades de investigación; b) universidades cosmopolitas; c)
universidades regionales y d) universidades de creación reciente.
a. El primer grupo está integrado por universidades relativamente
antiguas, con una oferta educativa restrigida y una fuerte tradición de I+D
establecida, que abarca la mayor parte de la institución. Es el caso de la
Universidad del Sur.
b. El segundo grupo está integrado por universidades antiguas, que
poseen una oferta educativa más amplia y diferenciada. La tradición de
I+D está fuertemente establecidas, pero en forma diferenciada, según el
área de la universidad considerada. Es el caso de la Universidad de La
Plata y, con una masa crítica mucho menor, el caso de la Universidad de
Mar del Plata.
c. El tercer grupo está integrado por universidades de creación mas
reciente, con tradición de I+D poco establecidas y capacidades muchas
veces asentadas en la incorporación de grupos de I+D provenientes de
otras universidades. Son los casos de las Universidades del Centro y de
San Juan.
d. El cuarto grupo está integrado por universidades de reciente creación,
sin tradición de I+D. Su producción científico-tecnológica depende
centralmente de la actividad de algunos investigadores destacados, que
concentran el reconocimiento de la comunidad académica. Son los casos de
las Universidades del Lujan y de Quilmes.
5. Impactos del Programa de Incentivos en las universidades
En esta sección revisaremos los cambios producidos por el programa en
distintas dimensiones de la estructura y dinámica de las universidades. Para
ello nos basaremos en la tipología de universidades antes descripta.
1
1
La pretención de analizar el cambio producido por el PI puede ser excesiva. Nuestras
afirmaciones estarán basadas en las afirmaciones de los entrevistados; por lo tanto, la supuesta
causalidad atribuíble al programa puede tener los dos siguientes status metodológicos: es una
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5.1. Incremento de la planta de investigadores académicos
El acceso al status de investigador tiene connotaciones variables según el
significado que se le otorga al término, e inclusive desde el punto de vista
del procedimiento administrativo que se considera pertinente para definir la
función. En realidad, el concepto de investigador hacía referencia, hasta la
creación del programa, a un status informal: de acuerdo a la reglamentación
existente, todo docente con dedicaciones altas (particularmente exclusiva)
debía cumplir formalmente con la realización de investigaciones. Sin
embargo, no existía, en general, un control sistemático del cumplimiento de
la función ni una definiciónn común sobre dicha función. De hecho, el
establecimiento del programa obligó a explicitar las relaciones y
características propias del rol de investigador universitario y a desplegar un
aparato administrativo y legal que lo identificara.
La función de investigación y el nivel de dedicación formal al medio
académico mantienen entre sí una relación compleja. Por cierto, ni las normas
universitarias ni las del Programa exigen un nivel dado de ésta última para
ejercer aquélla función. Sin embargo, no solamente la máxima dedicación
implica obligatoriedad -aunque relativa- de producción científica, sino
también el hecho de realizar investigación constituye un argumento de
presión para conquistar posiciones de dedicación exclusiva. Algunas
universidades, como veremos, ampliaron la planta de dedicación exclusiva y
semiexclusiva como respuesta a esta demanda, por una parte, y a la filosofía
del programa de apoyo a la investigación académica, por la otra.
La resultante de los distintos procesos que intervinieron en la demarcación
del status de investigador ha sido la conformación de una categoría social
(los “incentivados”) que internamente guarda disimilitudes profundas:
algunos gozan de dedicaciones exclusivas; algunos organizan su profesión
académica en torno a la investigación en tanto para otros ésta es una función
marginal, algunos perciben el incentivos como un beneficio económico
directo -representando una proporción significaativa del ingreso- en tanto para
otros es un canal de legitimación del status académico o un medio de presión
para obtener una mejor posición académica, etc. Aquí tomamos
operacionalmente el término investigador como una categoría
subjetivamente confeccionada por los informantes, independientemente de
que ello se refiera a docentes con niveles de dedicación específicos. Los tipos
de universidad antes delineados lograron resultados diferentes en la
ampliación del número de investigadores.
causalidad atribuida por el mismo entrevistado al programa, o es una conjetura apoyada en
apreciaciones situacionales y teóricas respecto a la ocurrencia concatenada de acontecimientos.
En ambos casos, las afirmaciones quedarán formuladas en el nivel de hipótesis, ya que en
ningún casos se utilizaron técnicas de verificación.
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Las universidades del primer tipo, con culturas fuertes de investigación, no
experimentaron un cambio significativo en la magnitud de investigadores
académicos ni el número de proyectos en ejecución. En estas universidades,
aún cuando existan docentes que no realizan investigación, la tradición llevó
a una clara demarcación entre ambas funciones. Como consecuencia se
produjo una baja apertura a la recepción de docentes a la sociedad de
investigadores. Incluso no existió una demanda significativa por cargos con
dedicaciones altas, por cuanto la investigación académica ya había
encontrado su desarrollo en una estructura extendida de altas dedicaciones.
En las universidades “cosmopolitas”, en cambio, la instauración del
Programa produjo un proceso de “colonización” del ambiente universitario
por parte de la función de investigación. El incremento de investigadores en
ámbitos académicos con escasa tradición en investigación (humanidades,
sociales, ingenierías, derecho, economía) ha sido un fenómeno destacado. La
explicación de este hecho puede encontrarse en la conjunción de varios
factores: el carácter masivo de los establecimientos implica una masa de
personal docente altamente diferenciada con respecto a las posibilidades de
inserción en los mercados profesionales respectivos o en los medios
académicos de investigación. Esto supone una masa “disponible” para
cambios de rol y función a partir de la existencia del programa, en particular
entre los miembros más jóvenes, con bajas posiciones en la jerarquía
universitaria y débil inserción en los mercados profesionales
2
.
Consecuente con ello, el poder relativo del sector universitario con alta
tradición en investigación es bajo, debilitado por distintos grupos sociales
diferentes: las autoridades políticas de cada facultad, departamento, etc. que
deben actuar en términos de satisfacción de intereses variados; la burocracia
universitaria, con cierto poder de condicionamiento a partir de la regulación
de los procedimientos de asignación y evaluación del status de investigador;
la presencia activa de docentes con baja o nula tradición en investigación, con
capacidad de cuestionamiento de las pautas para la definición del status de
investigador y de reclamo por su incorporación al Programa. De esta forma,
en estas universidades, el Programa actuó como ariete contra las murallas de
la investigación académica consagrada o tradicional, permitiendo el ingreso
de nuevos grupos sociales de la docencia universitaria.
2
Los primeros tres años de vigencia del programa, se produjeron
“oleadas” de ingresantes que no estuvo determinada por el crecimiento
vegetativo del sistema sino por el acceso de docentes a la actividad
de investigación. De hecho, estos incrementos fueron concentrados,
fundamentalmente en la categoría D, de menor nivel. Se observa,
asímismo, una notable dispersión de edades entre los beneficiarios de
tal categoría, lo cual indica el resago de muchos docentes a
iniciarse en la práctica de la investigación.
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En las universidades regionales y en las nuevas se encuentran situaciones
bastante diferenciadas: por una parte, universidades que tradicionalmente
han basado gran parte de su estructura docente en la alta dedicación y
profesionalidad académica; por la otra, universidades en que la dedicación
muy parcial es la pauta dominante, agravada por la presencia del profesor
itinerante. En términos generales, sin embargo, se ha observado un
incremento en el número de docentes con actividad de investigación,
paralelo al proceso experimentado por las cosmopolitas.
Las variaciones en el número de investigadores y de proyectos dieron lugar
a cambios en la composición numérica de estos últimos. Los modelos
generales, al respecto, han sido: a) atomización de la investigación por efecto
de la generación de nuevos proyectos en base a actividades individuales de
los nuevos investigadores incorporados por efecto del Programa. En las
universidades nuevas y regionales ésta ha sido la pauta dominante. En las
universidades de tipo cosmopolitas, la atomización fue la pauta de los
sectores académicos con menor estructuración de la investigación, no así, en
cambio, en los sectores con hábitos de investigación más consolidados,
donde no se experimentaron cambios significativos en la composición
numérica de los grupos de investigación por proyecto. Lo mismo cabe para
las universidades que aquí denominamos “científicas”.
b) Otro modelo de evolución es el de mantenimiento o aumento débil en el
número de proyecto e incremento promedio en el número de investigadores
afectados a cada uno de ellos. Esto implica, en opinión de los informantes, la
pauta de incorporación de nuevos investigadores estimulados por el
Programa a proyectos ya existentes, más que por una necesidad de ejecución
del mismo proyecto, por el cumplimiento del requisito de actividad que
exige el beneficio del incentivo. En el medio ello ha recibido la denominación
de “investigador colgado”, connotando el término un juicio negativo a esta
estrategia de acceso a la investigación. Este modelo, aparentemente, ha
menudeado en todos los tipos de universidad, sin constituirse en ninguna de
ellas en la pauta dominante
3
.
5.2) Cambios en la producción científica
El Programa produjo un efecto positivo estimulando el aumento de las
publicaciones de artículos e informes de investigación. Este aumento, sin
3
Por fuera de estos modelos “espontáneos” derivados de la implantación del Programa,
algunos universidades han venido propugnando la fusión de proyectos en unidades
operativas mayores. Ello ha formado parte de un doble movimiento en la política científica de la
universidad: inducir a una mayor concentración de recursos de investigación (eventualmente
para orientar a una agenda de investigaciones en el marco de políticas explícitas), y facilitar la
administración de los proyectos mejorando las funciones de asignación, control y evaluación
por parte del gobierno universitario.
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embargo, se produjo, fundamentalmente, en los bordes del sistema de
investigación académica. En efecto, en las universidades “científicas”, no se
registraron variaciones significativas en las magnitudes de artículos
publicados por investigadores de disciplinas duras y grupos de
investigación consolidados, que tuvieron un crecimiento “natural” (Cuadro
4). En algunas disciplinas con baja tradición académica, y algunos
investigadores de las ciencias naturales y tecnológicas de pobre trayectoria
científica, se volcaron a la publicación en revistas con referato dudoso o sin
referato.
En las universidades cosmopolitas este fenómeno tuvo una presencia más
significativa. La fragmentación de la administración de la ciencia permitió
que se multiplicaran revistas “propias”, publicadas por los mismos grupos
de investigación o sectores determinados de la universidad. Esta pauta, sin
embargo, ha sido frecuente entre las disciplinas humanas y sociales, y
prácticamente inexistente entre las ciencias naturales y exactas.
Las universidades nuevas y las regionales, por su lado, estimularon como
una medida más consecuente de la política de la misma universidad, la
creación de revistas propias. Predominó en ello los medios de las áreas
sociales y humanas; pero también se desarrollaron esfuerzos -no siempre
continuos- de edición de revistas dedicadas a las disciplinas duras.
De lo dicho se desprende que el aumento de publicaciones se ha basado,
tendencialmente, en la pauta de “auto o endorreferencialidad”, ésto es,
promoviendo la publicación por sí mismo (o por el propio grupo), sin hacer
intervenir al editor científico como pieza fundamental del control de la
ciencia.
Por otra parte, el hecho de que el Programa no estableciera cambios
significativos en los criterios de evaluación tradicionales del quehacer
científico, hizo que la publicación fuera asimilada por los distintos sectores
de la investigación académica como el mecanismo básico de legitimación de
la actividad. Así, la presión del Programa llevó a una conducta de
homogeneización de la difusión de resultados: toda investigación que
merezca el mecanismo del incentivo debe finalizar en un tipo de publicación
con características académicas e imbuidas del ethos mertoniano (en
particular, en cuanto a una comunicación abierta de los resultados y el
desinterés del investigador respecto de beneficios extracognitivos).
En este aspecto, el Programa habría forzado una tendencia retroactiva de las
predominantes en las políticas científicas y tecnológicas y en las formas de
estructuración de la investigación científica contemporánea (Gibbons et al.,
1994). Para algunos informantes esto tiende a cercenar otros mecanismos de
Page 17
15
difusión de conocimientos vinculados a la investigación aplicada y
desarrollos tecnológicos.
5.3. Cambios en los criterios de status en el medio académico.
Posiblemente uno de los efectos más relevantes del PI ha sido en la
valoración de las actividades de investigación como fundamento del status
de prestigio social en el medio académico. Esto se inscribe en una densa
historia de la tensión entre creación y difusión de conocimientos, entre
investigación y docencia, entre el laboratorio y la cátedra.
El prestigio de la investigación es, por cierto, variable según distintos
contextos: disciplinas científicas dominantes, historias organizacionales,
medios geográficos, etc. Sin embargo, en general, con la excepción de algunos
ámbitos más o menos específicos, la actividad de investigación formó parte
de subsistema relativamente cerrrado y autónomo y, por lo tanto, con raíces
ajenas a la universidad. El mismo hecho de que las universidades argentinas
carecieran de una estructura de cargos que refirieran de manera directa a la
función de investigación revela la externalidad de esta función.
Si la investigación ha tenido una presencia importante en facultades de
ciencias exactas y naturales, medicina o algunas disciplinas humanistas, el
hecho de formar parte de un sistema externo independiente de la misma
universidad reducía la significación de dicha función en la universidad. En
última instancia, los investigadores desarrollaban su trabajo en el locus de la
universidad pero con prescindencia de cualquier mecanismo de control que
ésta pudiera implementar, con apoyos y fondos provenientes del mundo
externo y con sus propios mecanismos de prestigio, poder y estratificación.
La más reciente valorización de la investigación universitaria no puede ser
atribuido al PI; pero éste sumó su impacto a un proceso en el que muchos
gobiernos universitarios habían puesto atención creciente al desarrollo de la
actividad científica de intramuros. El programa, sin embargo, introdujo
elementos claves que redefinieron, en el conjunto del medio académico,
nuevos criterios de valoración: en particular, generó una identidad
institucional a la investigación introduciendo el concepto de “docente-
investigador”.
El término introduce una modificación sustancial en la estructura social
académica: no se trata de docentes que hacen investigación, sino de
investigadores universitarios de pleno derecho; ya no se trata de
investigadores de otra organización (CONICET) que enseñan en la
universidad, sino de investigadores de la misma universidad. En segundo
lugar, introduce una escala de jerarquización del rol de investigador, las
denominadas CEI. Nuevamente, el prestigio del investigador no deviene de
Page 18
16
los atributos definidos por instituciones externas (la Carrera del Investigador
Científico del CONICET), sino de una escala específica para las
universidades, paralela pero equivalente a la escala docente, al punto que
entre ambas se producen permanentes situaciones de tensión, en especial
conflictos que surgen a partir de evaluaciones de docentes con altas
categorías que reciben categorías bajas en investigación.
Estos hechos han otorgado a la función de investigador y a su escala de
jerarquización un valor social novedoso, actuando como polo de atracción
para la redefinición de las representaciones sociales del mundo académico.
De esta forma, se habría producido un desplazamiento en los criterios de
asignación de prestigio de la función docente a la función de investigación.
Este parece ser un fenómeno generalizado al conjunto de universidades,
aunque su importancia es claramente menor en el tipo de universidad
“científica” y en los ambientes con mayor tradición en investigación en las
universidades cosmopolitas y regionales. La razón es obvia, por cuanto el
programa ha venido a actuar, en estos casos, sobre una estructura social
predominantemente basada en la cultura de la investigación. El cambio
notable se produjo, en cambio, en universidades y facultades o
departamentos con mayor orientación profesionalista y bajo valor funcional o
productivo de la investigación. Aunque en estos casos, inscribiendo el
proceso en una serie de conflictos en torno a la definición de investigador, a
los criterios adecuados de evaluación de los científicos y sus productos y al
valor de las nuevas estructuras de la investigación académica (Fernández
Berdaguer et al., 1996).
5.4. Impacto del PI en la política y gestión de la ciencia en las universidades
Como fue ya mencionado, las gestión del programa se volcó, en gran medida,
a las estructuras existentes en las universidades. En general las universidades
actuaron al límite de su capacidad de esfuerzo habida cuenta de una
magnitud de procedimientos que posiblemente no fue previsto al inicio del
programa
4
.
Independiente del problema de la dotación de recursos de gestión, el
programa indujo, para atender sus requerimientos, rutinas administrativas y
de control nuevas. Rutinas de recepción de gran número de solicitudes y su
4
El problema más acuciante es el relacionado con la evaluación de los proyectos y de sus informes y su
principal cuello de botella, radica en el fuerte incremento de la demanda de evaluadores con categoría A
o B. El funcionamiento adecuado del Programa requiere la evaluación de 5.900 proyectos de I+D, y de 2
informes cuatrimestrales y 1 informe final de cada uno de ellos, con la intervención de al menos 2
evaluadores por proyecto, con categoría A o B. Esta demanda debe ser atendida, cada año, por algo
más de 5.000 docentes-investigadores, que deben actuar en base a cronogramas rígidos y a
procedimientos normalizados, trabajando ad-honorem.
Page 19
17
procesamiento informático, de evaluación académica en términos de
curricula y proyectos, de resolución de juicios dispares, de selección de
jurados y remisión de informes, de atención de apelaciones ante resultados
inaceptados por los interesados, son algunos de los nuevos trámites que la
organización de algunas universidades debió incrementar.
Esta relativa “autonomía de gestión” del programa por parte de la
universidad ha generado, sin embargo, tensiones con el organismo
responsable de la gestión del programa a nivel nacional. Las
recategorizaciones efectuadas por éste, provocando un número immportante
de bajas en las categorías asignadas por las mismas universidades, muestran
un aspecto del problema que se jalona con sospechas sobre el correcto
cumplimiento de las pautas operativas del programa. Un nudo central de las
tensiones generadas por el programa en la relación entre las instituciones
involucradas se encuentra, entonces, en la función de control de la actividad
científica.
Si el programa ha tenido un impacto ineludible en las funciones
administrativas, de gestión y de control, de manera prácticamente
homogénea en el conjunto de universidades, diferente ha sido en relación con
la generación y reorientación de las políticas científicas de la universidad.
Sugerimos clasificar los productos de la política científica de las
universidades en tres categorías de decisiones: a) mejorar las condiciones de
aplicación del programa; b) ampliar los efectos del programa en términos del
mejoramiento de la producción científica que aquél alienta; c) orientar la
investigación temática y funcionalmente.
Algunas universidades establecieron medidas para mejorar las condiciones
de aplicación del programa. La acción más generalizada ha sido extender la
dedicación horaria a la universidad como medida para reforzar el rol de
investigador, si bien la asignación de dedicaciones exclusivas careció de la
sistematicidad que se empleó para la asignación de las CEI. De todas formas,
es claro que la acción emprendida por las universidades en materia de
extensión de las dedicaciones reforzó la política de refuerzo del rol de
investigador y de creación de una comunidad académica de investigación.
Estas medidas fueron significativas en las universidades cosmopolitas y en
las regionales. Las científicas ya gozaban, relativamente, de un equilibrio
entre investigación y dedicación exclusiva, lo que obvió la necesidad de
expandir ésta para favorecer el acceso a la investigación de docentes no
investigadores. Entre las universidades nuevas, algunas contaban con una
política fundacional orientada a fortalecer la dedicación exclusiva de sus
docentes.
Es menor el número de universidades que produjo decisiones del segundo
tipo: en efecto, éstas se orientaron a tres aspectos: la concentración de grupos
Page 20
18
de investigación, de tal forma de superar la atomización típica de la
investigación académica -y en parte animada por el programa-, el
mejoramiento de la calidad de la investigación a través de la adecuación de
los mecanismos de evaluación y, sobre todo, la ruptura de la circularidad
endógena de la evaluación, y la difusión de los productos de las
investigaciones estimulando la publicación de trabajos, financiando la
participación en congresos para la presentación de ponencias y apoyando la
creación de medios de publicación propios.
Con respecto a las acciones tendiente a la concentración de equipos de
investigación el resultado parece incierto; ésta no ha sido una medida
frecuente y el informante de la única universidad que lo intentó no indica el
resultado obtenido. La mejora de la calidad a través de mecanismos
adecuados de evaluación constituye un instrumento propio del programa.
Sin embargo, algunas universidades habrían puesto más atención en ésto,
aunque en los casos identificados se trata de una decisión de política previa
al establecimiento del programa. Por último, el apoyo a la difusión, en efecto,
es instrumentada por algunas universidades como una respuesta al
programa, en la medida que la cualidad de investigador se sostiene en la
capacidad de publicación de los resultados de su actividad. Prácticamente
todas las universidades consultadas han puesto alguna atención a esta
cuestión.
Por último, la tercera categoría de decisión política -la referida a la
orientación temática o funcional de la investigación- no se ha observado que
el programa las haya inducido. De hecho, el mismo programa prescinde de
definir esta cuestión, encuadrándose más en una política para la ciencia que
en una política orientativa de la actividad científica. En tal sentido, en cada
universidad el avance de la función de investigación por efecto del programa
no habría hecho otra cosa que afianzar las asimetrías existentes entre
disciplinas, campos de aplicación y función del conocimiento.
6. Conclusiones
En el presente trabajo se intentó mostrar el papel jugado por el Programa de
Incentivos a docentes-investigadores de las universidades argentinas en dos
niveles de estructuración: por una parte, el programa tiende a redefinir las
relaciones entre actores relevantes para la actividad científica: el estado en
tanto productor de políticas específicas, la comunidad científica centrada en
la institución universitaria y el gobierno de estas instituciones. Por la otra,
nos interesó indagar el impacto del programa sobre algunos aspectos de la
vida académica y de las universidades, en particular, sobre la producción
científica, la consolidación de la investigación en la profesión académica -en
cuanto actividad y organización, y en cuanto el ordenamiento normativo y
Page 21
19
los valores que rigen dicha profesión-, y la organización y planificación
institucional de la actividad científica al interior de las instituciones
académicas.
Nuestro argumento es que, a pesar de los grados variables de impacto, los
resultados aún inciertos respecto a tales efectos e incluso la continuidad
misma del programa, éste constituye un hito en el desarrollo de la
investigación científica en las universidades. A lo largo de la historia de la
educación superior en la Argentina son perceptibles algunos momentos
históricos significativos que han transformado el papel y significación de la
investigación en la universidad (Myers, J., 1992). Estos hechos son de
naturaleza diferente, pero han constituido momentos clave en dicho proceso.
Algunos pertenecen a la acción directa del estado, otros a la acción directa de
los actores sociales comprometidos, en tanto otros constituyen fenómenos de
nivel micro que simbolizan un cambio sustancial en la cultura académica.
La creación de la Universidad de La Plata en el último cuarto del siglo XIX
sobre la base del modelo humboltiano, apoyada en la actividad de
investigación, corresponde al primer tipo, en el cual la dirigencia política
parecería haber jugado el papel principal. Las reformas producidas a partir
del movimiento estudiantil del año 18 tiene la virtud de sentar las bases
ideológicas y expandir la resignificación social de la universidad dentro de la
cual la investigación científica encuentra un lugar de mayor relevancia. El
triunfo de Bernardo Houssay en el concurso de cátedra de Fisiología en la
Universidad de Buenos Aires en 1919 con un programa centrado en el papel
de la investigación en la universidad adquiere un valor simbólico como acto
inaugural de un proceso que fue ganando nuevos espacios con
posterioridad (Buch, A.,1995). La creación en 1958 de la Carrera del
Investigador Científico en el seno del CONICET vinculándola al desempeño
de la cátedra universitaria fue un acto evidente de política estatal; sólo que
en este caso intermediado y protagonizado por una comunidad científica
desarrollada y consolidada a lo largo de la primera mitad del siglo XX.
En esta trayectoria -de la cual sólo señalamos algunos momentos y
obviamos los altibajos de otros hechos con impacto inverso-, la instauración
del PI adquiere un sentido de continuidad histórica. En este caso, es
nuevamente la dirigencia política que protagoniza un intento de cambio en la
dirección de afianzar la investigación en la universidad, movida, por cierto,
al impulso de nuevos discursos y modelos internacionales y de la iniciativa
autónoma de algunas universidades que, en la misma dirección, se generaron
durante los años 80. El esfuerzo parece estar acotado a un dimensión limitada
-si bien, relevante, como es el ingreso económico de los investigadores. El
hecho de no encontrarse acompañado de otras dimensiones de la política
científica en las universidades, se corre el riesgo de que aquél quede
instalado como un mecanismo de compensación salarial, de magnitud
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20
relativamente marginal, pero de bajo poder para ayudar a constituir y
reforzar una profesionalidad académica con alta dedicación a la producción
de conocimientos y orientaciones temáticas y funcionales legitimadas
socialmente.
Page 23
21
7. Bibliografía
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política de la educación superior”, en E.Tenti Fanfani (comp.) : Universidad y
empresa, edit. Miño y Dávila/CIEPP, Buenos Aires.
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Fernández Berdaguer, L. y Vaccarezza, L (1996): “Estructura social y
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Von Vught, F.(1991), Autonomía y responsabilidad en la relación gobierno-
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Bajos, Univ. of Twente (mimeo)
Page 24
22
8. Cuadros.
Cuadro 1
Número de Docentes Investigadores Incentivados, según CEI, por año.
Universidad
Año
CEI
Total
A
B
C
D
Centro
1994
26
83
106
170
385
1995
27
86
117
243
473
1996
26
87
131
268
512
La Plata
1994
97
292
399
722
1510
1995
106
335
520
1055
2016
1996
165
329
599
1072
2165
Luján
1994
12
47
50
66
175
1995
11
49
60
80
200
1996
17
52
78
99
246
Mar del Plata
1994
42
106
269
165
582
1995
44
112
293
281
730
1996
48
132
359
368
907
Quilmes
1994
0
11
10
12
33
1995
0
14
17
26
57
1996
2
23
27
32
84
San Juan
1994
11
68
81
111
271
1995
17
93
139
227
476
1996
15
55
222
324
616
Sur
1994
32
89
165
120
406
1995
40
109
213
200
562
1996
51
134
247
226
658
Total
Nacional
1994
859
2644
3122
4574
11199
1995
952
3214
4345
7389
15900
1996
1128
3488
5546
8887
19065
Cuadro 2
Número de Proyectos de Investigación por Areas Disciplinarias, 1995
Area
UNdel
C
UNLP
UNLu
UNMP
UNQ
UNSJ
UNSur
Page 25
23
Cs. Básicas
20
221
34
68
14
34
77
Cs.
Aplicadas
111
125
19
91
2
67
63
Cs. Sociales
61
84
23
19
11
26
14
Cs.
Humanas
32
140
23
29
1
13
20
Cs. de la
Salud
0
54
2
3
0
3
0
Total
224
624
101
210
28
143
174
Cuadro 3
Número de Docentes-Investigadores por Proyecto, Año 1995
UNdel
C
UNLP
UNLu UNM
P
UNQ
UNSJ
UNSu
r
Nº de Proyectos
224
624
101
210
28
143
174
Nº de
Incentivados
473
2016
200
730
57
476
562
Nº de
Incentivados AoB
113
441
60
156
14
110
149
Nº de
Incentivados/
Proyecto.
2,11
3,23
1,98
3,48
2,0
3,32
3,23
Nº de
Incentivados AoB
/ Proyecto
0,50
1,41
0,59
0,74
0,5
0,77
0,86
Cuadro 4
Número de Publicaciones en el Science Citation Index, por Universidad y
por año.
Universidad
1992
1993
1994
1995
1996 (e/j)
Totales
UN del Cen.
7
1
1
6
8
29
UNLP
209
197
244
291
169
1110
UNLu.
8
7
4
9
1
29
Page 26
24
UNMP
39
19
30
50
32
170
UNQ
-
-
2
4
5
11
UNSJ
s/d
s/d
s/d
s/d
s/d
s/d
UNS
-
86
76
94
73
329
Total
Univers.
1037
1242
1430
1690
1027
6431
Total país
1932
2193
2374
2723
1580
10802
Page 27
25
Otros Documentos de Trabajo
- Nº1: “Indicadores en CyT: reencuentro de la política con la gestión” (Mario
Albornoz; Ernesto Fernández Polcuch)
- Nº2: “Ciencia y representaciones sociales: ¿es posible la divulgación
científica?” (Leonardo Moledo; Carmelo Polino)