劉宏恩
<<目 次>> 壹、緒論 一、研究動機與對象 二、本文架構 貳、公職人員財產申報法之應有定位 一、背景：金錢政治管制策略與手段之選擇 二、公職人員財產申報法之功能 三、公職人員財產申報法之侷限 參、各國立法例之比較 一、美國：Ethics in Government Act 二、日本：國會議員資產等公開法 三、南韓：公職者倫理法 肆、我國現行法之探討 一、立法粗糙 二、「四大強制」之合理性與合憲性 三、申報內容亟待補充：應申報來源、取得時間與方式，及兼職情事 四、施行細則及查閱辦法之檢討 五、相關制度之配合 伍、結語∼激情後的反省
<<本文>> 壹、緒論一、研究動機與對象
去年六月十五日，在國人對清廉政治的殷殷企盼下，立法院以極高的效率三 讀通過了我國第一部陽光法案----「公職人員財產申報法」。整個立法審議過程 中，其爭議對立之程度，以及民眾對其之關心矚目，恐怕是歷年各法案所罕見。 在民氣沛然莫之能禦的情況下，國民黨立院黨團運作失靈，黨籍立委或跑票、或 棄權，在野各黨派取得主導優勢。為求澄清吏治、一解長期忍受各式貪瀆弊案的 怨氣，本法彷彿成為人民心目中的「包青天」。而隨著立法程序的完成，所謂「 四大強制」等高度爭議，也逐漸為輿論媒體、甚至學界所淡忘；但對本法的批評 不滿，卻因高官家財的披露方興未艾。 公職人員財產申報法實施至今，已然接近半年，監察院公報也陸續出版了十 餘期的公職人員財產申報資料專刊。本法的實施成效及影響究竟如何？實施之後 是否更能突顯民意壓力下倉促立法的具體缺失？本法之功能定位應當為何？社會 原先對其是否有過多錯誤期待？凡此，皆為本文研究探討之對象。二、本文架構
本文首先就公職人員財產申報制度加以定性分析，嘗試釐清本法在國內討論 仍屬模糊的功能定位；其次，本文將介紹外國立法例（以美國法為主，日本、韓 國法為輔）做為參考座標；然後，依照此參考座標以及我國目前之實施經驗，詳 細檢討現行法之各項缺失與爭議；最後則是結論，並稍預測未來可能發展。貳、公職人員財產申報法之應有定位
一、背景：金錢政治管制策略與手段之選擇
（一）金錢政治管制之需要性與目的 所謂「金錢政治」係指：私人或財團藉金錢的投入，影響立法、行政決 策或裁量權之行使，以得取經濟利益（註１）。 誠然，在代議民主政治（ representative democracy）之下，民選之公職人員必定代表或反映某些「 利益」（interest），而經濟性利益毫無疑問係包含其中（註２）。 若根 據利益團體之多元主義理論，各個利益團體之間乃是一種競爭性的關係，彼 此間由「永無止境的交易妥協程序」（ endless process of bargaining ） 所連繫，政府對其於政治領域中之運作應抱持自由放任的態度，政治運作亦 有其市場機能，任何可能的缺憾皆可透過背後那隻「看不見的手」加以調節 （註３）。 但是，上述理想亦如同古典自由主義經濟學下之經濟市場運作 ，發生了資源壟斷與分配不均的嚴重弊端，政治變遷管道阻塞、使代議民主 政治的理想遭遇嚴重挫敗（註４）。 從上述角度來談，則金錢政治可能發 生的弊病不外乎：企業或財閥利用政府所擁有之資源分配、管制、與強制徵 收等權力，建立人為的市場進入障礙（entry barriers）或聯合壟斷，以獲 取獨占或寡占下的超額利潤，造成社會財富分配的扭曲、貧富差距的擴大； 也由於其規避了正常市場競爭法則的節制與淘汰，並使政府決策偏離理性與 公益考慮，結果造成資源的浪費與決策、生活品質的低落；更有甚者企業或 財閥為求進一步地攫取與確保己身利益，乾脆自己投入攻占各公職人員舞台 ，其雄厚財力與資源自是一般角逐者所難望項背，於是從經濟壟斷到政治壟 斷，而政治壟斷又強化經濟壟斷，週而復始的不公平競爭，形成民主政治空 前的危機（Crisis of Democracy）， 導致中下階層民眾的不滿與社會對立 衝突，國家機構之公正性遭到普遍懷疑，公權力難以有效行使，違法脫序現 象不斷出現，成為一個難以治理的（ungovernable）社會。（註５） 不過，從另一角度言，企業界積極參與政策的形成、制定與執行，並與 行政及立法部門維持密切關係，亦為強化或彌補市場機能之不足、追求經濟 蓬勃發展所必需，政府應及時推出配合產業發展需要與強化企業國際競爭力 的立法與措施。是故，本文並非否定一切之政商互動關係，而是主張建立一 良性之政商互動模式。從而推導出金錢政治管制之目的：去金錢政治可能之 弊，存良性政商互動之利。 （二）管制策略方向之選擇：「公開」或「禁止」 １、 完全「禁止」不可能且無必要 （１）實際上不可能 早在國府時代，便已訂定有甚多法律或行政命令，三申五誡，直 接禁止金錢政治的往來：民國二十八年公布施行「公務員服務法」， 三十二年、三十六年兩次修正（註６）；民國五十二年制定「貪污治 罪條例」，六十二年、八十一年兩次修正；民國五十八年頒布「行政 院禁止所屬公務人員贈受財物及接受招待辦法」；民國六十一年雷厲 風行「行政十項革新」；此後，每一任行政院長上台都會喊出肅貪的 口號，直迄於今。這些「絕對禁止」的管制措施成效如何，答案應該 是很明顯的。此一方面或是由於其忽略金錢政治的進行，在某些情況 應屬可容忍或必要；另一方面亦是執政者與執法者的心態與能力問題 ----心態上認為金錢政治能做不能說，且能力上確實難以全面監控。 由此失敗經驗亦可反證出改由全民公眾監督，而非單單仰賴強人或行 政當局肅貪之正當性。（註７） （２）理論上無必要 我們可以從兩方面來進行說明。一方面，在金錢政治及政商互動 關係的領域中，有許多是屬於價值判斷、倫理評價的問題，此灰色地 帶似宜留待社會公評，使政治防腐與民主選舉機制密切聯結、公職人 員為了延續政治生命自我節制，不宜以法律強硬、絕對地一律禁制； 另一方面，則是因為良性政商互動仍有其必要性，此點前文（一）已 經論及，茲不贅。 ２、採行「公開」管制策略 藉由「公開」可補強執政者心態與能力之缺失，使原先的檯面下交 易能受到公共監督，防止私相授受、暗中勾結，使利益角逐與折衝能在 透明的情況下進行，而非惡性競爭。尤其政治人物之前途，在現今民主 時代須建基於公眾之支持，「公開」之後其自會審酌社會大眾之觀感， 節制其行為；「公開」亦使灰色地帶有接受輿論及公眾檢視、做價值判 斷、加以澄清的機會。「公開」乃是強調民間與政府並重的政治防腐機 制。美國聯邦最高法院大法官Louis Brandeis名言：「民意是治療社會 疾病最好的處方，陽光是最好的殺菌劑」，意即在此。當然，從另一方 面言，「公開」亦具有貫徹民主原則、落實主權在民，使人民能真正監 督政府、並考核其施政的憲法意義。 （三）「公開」管制策略下執行手段之一：財產申報制度 「公開」應包括決策參考資訊的公開（資訊公開法）、利益團體遊 說施壓活動的公開（遊說法）、政治活動資金來源與使用方式的公開（ 政治獻金法）、行政與立法決策或裁量等過程之公開（行政程序法＆公 聽法）。還有，就是透過公開公職人員的財務狀況，以監督其是否受有 不當利益，或有利用職權來營利的行為----這也就是「公職人員財產申 報法」。整個陽光法案體系應包括公職人員靜態的財產身分、公職人員 動態的職務內外行為、以及執行機制三大部分。財產申報制度在本質上 應是屬於以第一大部分為主的基礎建制。二、公職人員財產申報法之功能
（一）靜態的資料管制 公職人員之財產申報資料，透過政府與媒體民眾的調查運用，靜態上 至少可發揮如下效果： １、做為其他管制法令的適用依據 例如公務員服務法§13 第 I項規定：「公務員不得經營商業或投機 事業。但投資於非屬其服務機關監督之農、工、礦、交通或新聞出版事 業，為股份有限公司股東，兩合公司、股份兩合公司之有限責任股東， 或非執行業務之有限公司股東，而其所有股份總額未超過其所投資公司 股本總額百分之十者，不在此限。」第III項：「公務員違反第一項之規 定者，應先予撤職。」由此條文之反面解釋可知：公務員所持有之公司 股份，不得超過其所投資公司股本總額的百分之十。而由於公務人員財 產資料的公開，吾人得以查知其究竟持有多少各公司股份，是否有超過 上述限額的情形。（註８）（註９） 又例如公務員服務法§17規定：「公務員執行職務時，遇有涉及本 身或其家族之利害事件，應行迴避。」以公職人員申報之土地、不動產 為例，都市計畫、地政等機關之公務員，倘於其轄區內擁有土地、不動 產，是否曾迴避參與執行職務，應予深入探究。（註１０） 另外，稅法方面----如遺產及贈與稅法§５第(3)款：「 以自己之 資金，無償為他人購置財產者，其資金以贈與論」。而在監察院所公布 的公職人員財產申報資料中，我們可以發現一個十分有趣的現象：上至 總統、下至地方議員，普遍皆有其配偶財產遠較本人為多的情形。舉其 犖犖大者：總統李登輝僅有存款一筆 3,300,423元新台幣，李曾文惠卻 有七筆、共計 41,073,838元，達總統本人的１２倍半； 而股票總價額 7,083,070元，全部為李曾文惠所持有（註１１）。以大部分官夫人自己 本身並無勞務所得或其他收入來源的情況來看，可能都會有遺產及贈與 稅法§５之適用；是否曾按規定申報與繳納贈與稅，值得進一步追蹤。 （註１２） ２、做為判斷是否適任、有無利益衝突的依據 此功能的第一層意義在於：將公職人員之財產狀況公開，可做為民 眾選舉及評價公職人員言行是否一致、是否適任時之參考。固然，有錢 並非罪惡，但我們社會畢竟還是以中低收入戶的選民佔大多數（註１３） ，許多政治人物看準了這一點，便喜歡宣稱自己是貧苦出身、深知民生 疾苦、可做民眾的代言人，藉此來討好選民，但實際上卻是家財萬貫、 富甲一方；更有甚者，則乾脆以家境窘迫做為其違法情事的合理化藉口 。此等近似欺騙的政客技倆，一旦將其財產資料公開，立即無所遁形（ 註１４）。就提昇政治文化及提供正確參考資訊給選民來說，將公職人 員（及候選人）之財產狀況公開，絕對有相當大的正面效益。 其次，公布公職人員之財產資料，可做為民眾及國會判斷其是否有 利益衝突問題的依據，這在選舉候選人或對被提名人行使同意權時特別 有意義。所謂「利益衝突」（conflict of interest）的問題在美國討 論甚多，最早是起源於一七八九年第一屆國會禁止財政部長(the secre- tary of Treasury)投資政府公債。 後來一八六三年訂定「聯邦利益衝 突刑法」（ the Federal Conflict of Interest Criminal Statues, 18 U.S.C.202∼209）做正式、完整而嚴格的規範。 廣義的利益衝突包 括角色衝突與財產利益上的衝突，後者又可進一步區分為來自公職人員 自身的財產上利益衝突、來自外在給公職人員的財產上利益衝突、時間 上的利益衝突（兼職問題）、身分上的利益衝突〔「旋轉門」(revolving door)的問題〕等（註１５）。以下僅就美國「聯邦利益衝突刑法」的 規定做介紹： （１）官員的職位不可直接、或可預期地，對其個人或配偶、未成 年子女有財產利益上的影響（18 U.S.C.208）； （２）官員不得接受非政府來源之薪金或酬勞，惟其前任雇主真誠 的（bonafide）養老金、退休金或其他福利津貼不在此限（18 U.S.C. 209）； （３）官員不得在其職務外，就涉及政府利益的問題，以一個直接 、具體的方式，接受其他人所給予的津貼，或為其利益擔任代表（ 18 U.S.C.203,205）； （４）本條即所謂的「旋轉門條款」（the "revolving door" law） 。官員不得於卸職後（post-employment）為涉及利益衝突的代表行為（ 18 U.S.C.207）。（註１６） （二）動態的行為管制 除了靜態的資料管制之外，公職人員財產申報制度尚可發揮較為積 極面的行為規整效果，個人認為主要有二： １、規範公職人員之交易及獲利行為 公職人員財產申報不僅包括靜態「財務資料」的申報，尚應包括動態 「理財行為」的申報，亦即對其財產取得或收入之來源、日期、型態、方 式的申報，不法交易或不當獲利行為，將可因而受到管制。財產定期申報 ，若有特別異動，皆會受到公眾及司法監察機關的注意，其可根據申報資 料判斷是否有財富的不合理累積，因此公職人員在處分及收受財物時，將 會格外留心其正當性與合法性。 ２、增加公職人員從事不法行為的成本 公職人員在受到政府與民間雙重監督的情況下，即使仍可能透過人頭 、洗錢等手法來從事不正之金錢關係，但困難度與心理壓力等成本都大為 增加，自會產生節制的作用。 （三）促進民眾參與、公共監督 「公開」符合民主政治、主權在民之原理，已如前述。事實上有意 願好好監督政府及公職人員的民眾或公益團體甚多，但是資料的欠缺常 使其有心無力或乾脆放棄。公職人員財產申報與公開，相當程度地彌補 了此一缺憾。而且以公眾及媒體監督來輔助檢調單位，也可說是必要的 ，因為即使我們不去懷疑皇后的貞操，檢調單位的人力、物力與時間， 的確也不太可能做到全面監控、過濾所有公職人員的地步。「公開」至 少使有意願的民眾與公益團體有一個開始的基礎。三、公職人員財產申報法之侷限
（一）真實性與完整性之侷限：道高一尺，魔高一丈 要使公職人員財產申報制度發揮效用所面臨的第一個難題，就是公 職人員是否會誠實申報，蓋其乃上述功能得以發揮的關鍵。然而弔詭之 處就正在這裡：此一管制措施欲發揮效用，「必須」有受管制者的真心 合作；偏偏愈需要接受管制的不正公職人員，他愈不可能乖乖合作。因 為並沒有任何明顯的正面誘因存在----乖乖合作反而可能會有負面的喪 失利益、甚或坐牢等懲罰性後果。此點特徵於本法上恐怕較其他管制措 施更為明顯。 從最簡單的「脫產」（註１７）、「購買無記名公債」 （註１８）、「海外置產或存款」（註１９）、「人頭轉移或頂名投資 」、「隱匿不報」（特別是易於收藏的動產）（註２０），到手法繁複 的「洗錢」、「設立投資公司」，規避的途徑多不勝數。誠然，動態的 行為申報、資料查核及罰則等制度可相當程度地嚇阻公職人員虛偽不實 ，但仍然無法察覺的部分，恐怕不在少數。茲就前述較為複雜的最後兩 種手法加以說明。 「洗錢」可使一筆不正利益，搖身一變，成為完全合法的帳面記錄 。例如：某位官員收受一筆現金賄賂五百萬元，為免生疑，就安排用土 地買賣的方式，先高價低買以五百萬元的「契約價格」買進一筆土地（ 實際上給付原地主市價一千萬元），再於短時間內以一千萬元賣給第三 人，這位官員就可以在申報財產時說是因為理財行為賺得那五百萬元， 來源清白。資料查核時，亦很難發現有異。上述例子尚只是最簡單之不 涉國際金融體系者而已。 「設立投資公司」是在目前公布的幾批公職人員財產申報資料中， 已可看到的一種規避陽光照射的手法，與上述「洗錢」所不同的是：它 可說完全是合法的。設立投資公司後，設立者只要能掌握公司的大部分 股權，就可自由決定如何管理處分公司名下所擁有之各項財產，如此一 來，說是說公司擁有，其實與自己擁有亦所差甚微了（註２１）。而且 設立投資公司還有節稅避稅的妙用，稅負及許多費用都可由公司承擔， 當財產要移轉給下一代時，亦非常容易以移轉投資公司股權的方式達成 。問題就在於：這些投資公司通常並非股票公開發行公司，因此其財務 狀況及名下資產，外界難以得知。連戰家族的永勝投資公司、吳伯雄家 的至德投資公司，便為著例。（註２２）（註２３） （二）做為工具之一的本質上侷限：需其他制度配合 即使公職人員能誠實申報，然單獨公職人員財產申報法本身，倘缺 乏相當多的其它制度配合，恐怕亦無法發揮太大效用。除了前文所曾述 及之整體陽光法案架構中之其它法案外，以下另舉其犖犖大者。 獨立公正之司法、監察機關，其於金錢政治管制上所扮演角色的重 要性，應屬無庸置疑；而相關執行機制的配合，恐怕亦屬必要。例如刑 事訴訟法中舉証原則之規定----在我國現行法制下，即使發現公職人員 的財產有異常增加，可能亦無法奈之如何。因為依刑事訴訟法§154： 「犯罪事實應依證據認定之，無証據不得推定其犯罪事實」，此亦即所 謂「證據裁判主義」。換言之，是檢調單位要去證明該公職人員的突增 財產確實為非法取得，當事人自己是有權保持緘默、不需多做解釋的。 如此一來，公職人員財產申報制度所能發揮的效用大打折扣。反觀香港 及新加坡，則特別在貪瀆罪的偵辦上設有特別規定，財產一經登記，當 事人對他所增加的財產無法說出合理來源時，檢調單位可以逕行推定為 貪污、非法取得，然後移送法辦（註２４）。本文以為：在我國政商間 不正金錢關係如此嚴重的情況下，似可考慮引進此一立法例，以使公職 人員財產申報法的功能得以落實。 此外，例如「財產總歸戶」與「金融實名制」，亦可參考外國之實 施經驗考慮引進。簡言之，「財產總歸戶」是一種匯整全國地政、稅務 單位及金融銀行業等的資料，電腦連線建立資料庫的制度，日本已行之 有年（註２５）；「金融實名制」目前南韓正在推行，嚴格規定從事各 種金融交易必須出示身分証明、使用本人真名（註２６）。如此方能使 公職人員財產申報制度確實發揮效用。參、各國立法例之比較
由於公職人員財產申報制度濫觴自美國，且其它各國亦多係仿照美國法制立法 ，因此本文以下的介紹將以美國法為主，並輔以日、韓兩國與我國較為不同之立法 例。一、美國：Ethics in Government Act of 1978 (92 Stat.1824-1885)
1978年在水門事件之後制定，1979年、1982年、1983年、1990年多次增補 修訂。內容共分七部分，分別是： Title I ----Legislative Personnel Financial Disclosure Requirements 國會議員財務公開之要求 Title II ---Executive Personnel Financial Disclosure Requirements 行政官員財務公開之要求 Title III---Judicial Personnel Financial Disclosure Requirements 司法人員財務公開之要求 Title IV ---Office of Government Ethics 政府倫理局 Title V ----Post Employment Conflict of Interest 卸職後之利益衝突 Title VI ---Amendments to Title 28, United States Code Title VII---Senate Legal Counsel 以下僅將與本文主題直接相關之前三部分，整理摘譯於下。 （一）申報主體：立法、行政、司法各部門，俸級相當或超過１６職等人員（ 註２７），以及國會議員候選人、總統副總統候選人、總統 所提名人選，須申報其本人及配偶、未成年子女之財產。 （二）申報內容：因不同主體略有不同，但差異不大。 １、前一年中各種收入(income)的來源、數量、型態；各種酬金(honora- ria)倘累積超過 $100 U.S.以上時，亦須申報其來源、日期、數量。 ２、前一年中所受非至親所贈之交通、住宿與娛樂性質等禮品招待，累積 超過$250 U.S. 者；上述以外之各種贈與，累積逾 $100 U.S.者，亦 然。惟單價在 $35 U.S. 以下者，不在此限。 ３、逾 $250 U.S.之賠償金。 ４、交易、商業或投資之財產收益，逾 $1,000 U.S. 以上者。 ５、融資借貸逾 $10,000 U.S.以上者。但設定有抵押者，不在此限。 ６、逾 $1,000 U.S.以上之買賣及匯兌，其價值與日期。但專屬個人或其 配偶使用之不動產、有價證券及其他基金，不在此限。 ７、過去一年，在私人公司或非營利組織等其他非美國政府之機構中任職 之情事。但宗教團體等名譽性職位，不在此限。 ８、例外：信託之財產 （１）未為申報人或其配偶、未成年子女所知悉之信託； （２）「盲目信託」（ Blind Trust，又譯「放任信託」） 合格的盲目信託(qualified blind trust) 必須符合以下要件： ａ．受託人必須係獨立、超然，與當事人無關聯之財務機構、律師、 會計師或經紀人，且其須經政府倫理局等監督單位之認可。 ｂ．受託人不得諮詢或通知當事人關於託管財產之管理及監督；除當 事人為申報個人所得稅所必須之概要性資訊外，不得向當事人透 露任何資料；關於託管財產，當事人與受託人間不得有聯繫。 －－－以上兩種信託之財產，當事人毋須申報，僅須申報信託之所得利益 。 （三）報告之保存與公眾查閱：各部門均須將申報之財產資料公開，供大眾查 閱複印，但行政部門經總統核定，認若公布有 危及國家安全可能之情治人員資料，不在此限 。又：非法使用此等資料者，檢察總長可將之 起訴，法院得課以 $5,000 U.S.以下之罰款。 （四）報告之審核 １、立法部門：由國會所指定之委員會做形式審查。 ２、行政部門 （１）各機關所所指定人員及首長須於報告提出後６０天內完成審核， 包括形式審查與實質審查。（註２８） （２）前述人員、首長及政府倫理局局長，審核後若認有不足或不合規 定之處，應知會申報人補充或提出解釋。若仍認為不合規定，得 知會申報人報人採取下列措施： ａ．撤職 (divestiture) ｂ．復職 (restitution) ｃ．建立信託 ｄ．自動調任或辭職 （３）審計長 (the Comptroller General) 執行法定職權時，得查閱財 產報告。 ４、司法部門 （１）司法倫理委員會應於收到報告後做形式審查。 （２）司法倫理委員會應每年對司法人員之財產資料進行審核，檢視有無 利益衝突情形，並建議採取修正措施。 （五）拒提報告或不實報告之處理 １、檢察總長 (the Attorney General) 得對故意拒報或不實報告者起訴 ，法院得課 $5,000 U.S. 以下之罰款 ( a civil penalty in any amount not to exceed $5,000 )。 ２、行政部門各機關首長、政府倫理局局長，以及司法部門之司法委員會 ，對任何有理由相信是拒提報告或為不實報告者，得委請檢察總長處 理；行政部門另得採取適當之人事或其他措施。 以上是為美國 "Ethics in Government Act" 之內容介紹，其中完整的包 括「靜態的財務資料申報」與「動態的理財行為申報」兩大部分，尤以後者為 其特色。除此之外可參考的相關立法例尚有： "the Federal Conflict of Interest Criminal Statues, U.S.C.202∼209"（聯邦利益衝突刑法）及1989 年「倫理改革法」；參眾議院亦分別另訂有倫理內規（註２９）。限於篇幅， 在此無法多做介紹。二、日本：「國會議員資產等公開法」
1992年12月在 佐川急便、金丸信.... 等一連串醜聞之後的強大社會壓力 下制定。簡介其要點如下（註３０）： （一）申報主體：僅國會議員本人。地方自治團體人員準用之。 （二）申報內容：國會議員應每年定期分別向議長提出下列報告書 １、「資產報告書」：與美國 "Ethics in Government Act" 最大的不同 有兩點（１）毋須申報來源；（２）明定得讓與之高爾夫球場利用權 利必須申報。 ２、「年度所得報告書」：金額超過一百萬日圓時，應載明其原因事實。 ３、「關係企業（兼職）報告書」：凡領有報酬者，不論數目多寡，一律 必須申報。 （三）查閱辦法：於指定處所供民眾申請閱覽，惟細目不許複印。三、南韓：「公職者倫理法」（註３１）
在1981年全斗煥時期便已制定，1993年金泳三主政後最新修訂。 （一）申報主體：除公職人員本人外，尚包括配偶、直系血親尊卑親屬，以及 候選人、總統所提名之人選。 （二）公開方式：高級官員、國會議員等七千人強制公開，刊登公報；其餘人 員資料毋需公開。肆、我國現行法之檢討
雖然本法先天上可能就會有若干侷限存在，前文中已詳細論述。但是，我們仍應 力求其功能的最大化。本文仍然深信：公職人員財產申報法的制定決不僅止於象徵性 的意義，而是確能有其無法替代的效果存在。本文以下一方面就本法的數個重要爭點 提出討論，另一方面則在參考過外國立法例之後，檢討我國現行法中屬於可以改進、 期使功能更形健全的部分。一、立法粗糙
（一）審議過程草率 公職人員財產申報法審議期間，連續爆發「十八標」、「捷運弊案」 、「匈牙利公車採購弊案」、「停車計時器採購弊案」、「三五快砲採購 弊案」，而就在立法院開始進入實質審查、逐條討論的同時，赫然又爆發 「中油廢水處理工程弊案」。強大的「反金權」民意壓力，幾乎無人敢擋 。不少立委私底下都表示：「現在只好跟著輿論走了」（註３２），整個 審議過程中的理性討論空間大減。民進黨及新國民黨連線原本是故意抬高 立法標準，藉以做為籌碼，等待國民黨「殺價」，因此所提草案中有許多 條文都尚未修飾；然而行政院錯估形勢，堅不退讓、毫不妥協，於是民進 黨乾脆動議停止討論、逕付表決。計名投票之下，國民黨籍立委紛紛跑票 、棄權。一部未經充分交換意見、多項爭議未解、部分條文文義不清的公 職人員財產申報法，就此弄假成真、迅速通過。（註３３） （二）條文上之粗疏 茲舉其犖犖大者： １、「監察委員」----§2 第I項規定申報主體時並未將之列入，然而§6 第II項規定強制公開、刊登公報之對象時，卻又明文列出。根據法律解釋「明 示其一者，排除其他」的原則，竟可能得出監察委員毋須申報財產，卻須刊登 公報的結論，其不合理十分明顯。 ２、§7第I項規定：「總統、副總統、行政、立法、考試、監察各院院長 、副院長、政務官、立法委員、省（市）議員、縣（市）長應將其個人及配偶 、未成年子女一定金額以上之不動產及上市（上櫃）股票，信託與政府承認之 信託業代為管理、處分。」第III項：「 信託法及信託業法應於本法公布後一 年內完成立法，如屆時未完成立法時，得由律師、會計師擔任受託人。」 本條即所謂「強制信託」的規定，為舉世立法例所無、我國所獨創 。 不 但最受矚目、爭議最大，而且其規定之粗糙與文義不明，亦堪稱各條之最。 （１）所謂「信託」是什麼樣的「信託」？公職人員的信託需不需要符合 一定的要件、類似美國法（見前文參之一之（二））的規定？從本條根本 無從得知，不僅不同立場的人各說各話，就連原本支持「強制信託」的委 員亦各有見解；有人認為即是指「盲目（放任）信託」，有人認為只須是 一般信託，完全莫衷一是（註３４）。一條直接涉及人民權利義務的法律 規定，其不確定性竟然到此地步，令人難以想像。 （２）本條條文可以有三種以上的解釋，即使民進黨內部亦有多種意見， 從「強制信託」到完全相反的「自願信託」，本條都可以說得通（註３５ ），其含混不明的程度，由此可知。現分別說明如下： ａ．第一種解釋認為：上述公職人員自本法施行日起，即須實施強制 信託，因為第一項中便已有一「應」字，而第三項並未將之限制 或排除，僅規定一年內未完成立法時，得由律師、會計師擔任受 託人而已。 ｂ．第二種解釋認為：未來一年內為緩衝期間，尚未開始實施強制信 託，一年後則無論信託法及信託業法是否已完成，皆須強制信託 ，並得以律師、會計師為受託人。 ｃ．第三種解釋認為：一年內為緩衝期，上述公職人員尚無須信託； 一年後若仍未完成信託法及信託業法之立法，則仍屬「得」以律 師、會計師為受託人之自願信託。 以上三種解釋ａ．、ｃ．二者在邏輯上是絕對不可能相容的，而ｂ． 卻是熔二者於一爐，前半段採ｃ．，後半段卻又採ａ．，甚為矛盾。很 奇怪的，大部分強制派的委員是採ｂ．的見解。許多國民黨委員則採ｃ． 之解釋。嚴格言之，文義解釋上似以ａ．較為正確。二、「四大強制」之合理性與合憲性
（一）強制申報：此點爭議並不大，執政黨最後亦完全同意此原則。但行政院 原先所提草案卻任由公職人員自願申報，如此一來，心虛的 人---事實上即本法真正想規範的人，當然不會自動去申報； 會去申報的則往往是較為清白的公職人員，根本不可能達成 監督、管制的效果。為使本法制定具有實益，強制申報確屬 必要。 （二）強制公開：爭議性稍大；以下分兩點討論之。 １、強制公開之必要性 沒有公開就沒有公共監督，財產申報制度無論是靜態資料管制的功能 或動態行為管制的功能全部大打折扣。沒有公開就無法取信於民，令人懷 疑會官官相護（註３６）。請參照前文貳之一之（二）關於管制策略宜採 「公開」之論述。事實上若僅須申報，而毋須公開，則類似的制度早在十 多年前便已建立，成效卻甚為不彰。民國７１年開始施行之「稅務關務人 員服務獎懲辦法」，其中便有申報財務狀況專章，規定稅務關務人員必須 每年申報其本人、配偶及同居受扶養親屬之各項財產，甚至必須申報其取 得之資金來源，要求遠較本法為嚴格。然而其所申報資料全部列為機密， 由申報人自行密封，非經財政部長核准，不得調閱或洩漏，完全無法防範 於未然、進行長期的管制與監督，對不肖之稅關務人員幾乎毫無赫阻力。 此一不公開之財產申報的不成功經驗，可做為財產申報資料應予公開之佐 証。 ２、限制隱私權之合憲性 強制公開公職人員之財產狀況，很明顯地構成對公職人員隱私權的限 制，因此便產生了合憲與否的爭議。現行法針對不同身分的公職人員有兩 種不同的公開方式，以下分別探討其合憲與否的問題。 （１）依公職人員財產申報法§6第I項，受理申報機關應於收受申報後一 定期限內，將申報資料審核，彙整列冊，供人查閱。本文以為：衡 諸前述公開所能達成之公益效果，以及此種公開受有「必須提出申 請」（見審核及查閱辦法§13）與「不當利用將受處罰」（見本法 §11 第IV項）的限制， 對公職人員的隱私權已提供相當保護，故 應屬可以接受的合憲規定。 （２）公職人員財產申報法§6第II項：「總統、副總統、行政、立法、 考試、監察各院院長、副院長、政務官、立法委員、國民大會代 表、省（市）議員、縣（市）長等人員之財產申報資料，並應定 期刊登政府公報。」此點曾為執政黨所全力反對，甚至比反對強 制信託還要堅持（註３７），而其也的確構成對公職人員隱私權 的進一步侵害。然而，此等公職人員皆屬志願性之公眾人物，其 較一般人民享有較高之聲望與社會地位，且有更大的權力與更多 的機會，打消不實言論或反制隱私權的被侵害，故對其隱私權的 保護可做較多的限制（註３８）。同樣衡諸前述公開所能達成之 公益效果，以及不當利用此公開之資料者將受處罰的保護規定（ §11 第IV項）， 本文仍做出其屬合憲之結論。 （三）強制處罰 對於拒絕申報或不實申報之公職人員應加以處罰，其實並無爭議；有 問題的是究應採刑事罰或行政罰。本文不擬涉入行政罰與刑事罰區分理論 的長篇論戰，而是欲從區分實益的觀點來探討本法規定。 行政罰與刑事罰區分的實益在於：倘就行政管制的角度言，前者有較 後者為高之效率，蓋後者之行使不但需檢察官之起訴，且需經法院判決； 曠日廢時之外，是否起訴、是否判決，以及如何起訴、如何判決，皆非管 制主管機關所能掌握。反之，行政罰之行使時機、方式、內容，則完全可 由管制主管機關決定掌握。不過，刑事罰的確也有行政罰所無法替代的功 能，特別是自由刑的部分。因此，究應採取刑事罰或行政罰，宜衡量「效 率」與「可非難性」此二價值後決定。（註３９） 依本法§11規定：公職人員無正當理由不為申報或故意申報不實者， 初次處以罰鍰（行政罰），若屬特定身分之公職人員並公告其姓名；經通 知限期申報或補正而仍不為之者，始處以刑罰。本文以為此規定尚稱允當 ，蓋前者求其效率，而後者則罰其可非難性已屬重大也。 （四）強制信託 此點為本法爭議最大、最受矚目之處，前文已經論及。以下試檢討§7 規定之合憲與否問題。 １、信託之意義與目前實務見解 （１）「信託」係源自英國法之一種為他人利益管理處分財產之制度，其 基本要件為：財產所有人（委託人）將其財產權（信託財產）移轉 或設定於有管理能力且足以信賴之人（受託人），使其為一定之人 （受益人）之利益或為特殊目的，管理或處分該財產。我國現有之 信託投資公司，其所經營者僅限於銀行金融業務，其實並非真正的 信託業務（註４０）。 （２）目前我國各項法律對於信託之定義及其法律關係，並無明文規定。 法院實務上則有若干判例肯認此種無名契約，如62台上2996、66台 再42、66台上3461。綜言之，實務上認為信託之內部關係應類推適 用委任的規定；受託人之外部行為（如處分已移轉其名下之受託財 產）皆屬完全有效，僅受託人得依內部關係求償而已。 ２、財產權與強制信託 財產權之內容應包括個人得自由使用、收益、處分其財產的權利，以及 私法自治、契約自由之制度保障（註４１）。而強制信託之規定強制特定身 分之公職人員必須締結信託契約，將其財產移轉或設定於受託人，由受託人 管理處分，此明顯已構成對公職人員財產權之限制。合憲與否？以下乃依法 治國家拘束立法與行政之「比例原則」（Verhaltnismassigkeit）進行審查 。（註４２） （１）合目的性（Geeignetheit）：強制信託意在防止公職人員利用職 權之便謀利，蓋公職人員有甚多機會與權力得知或參與影響市場之政策決 定。然而，本法§７所規定之「信託」究竟須是「放任信託」，亦或是毋 需符合特定要件之「一般信託」即可，根本無從得知、莫衷一是，前文已 詳細論述。倘係一般信託，則委託人與受託人間仍可有聯繫、有指示（ 註４３），則上述防止內線交易的目的根本無法達成，反而使受託人因此 可以得到「消息來源」、大大獲利，徒生更多弊端，完全違反合目的性原 則。反之，倘係「放任信託」，應可達成目的，惟仍須進行下一步必要性 之審查。 （２）必要性（Enforderlichkeit）：為防止公職人員藉機謀利，強制 性的放任信託（盲目信託）是否為侵害最小之手段？ ａ．強制性的放任信託所造成之侵害 首先，強制締約將會使公職人員居於締約之弱勢地位，在信託 關係是以當事人間之信任關係做基礎的情況下，此點侵害可謂相當 嚴重。況且財產權之保障除有形之保障外，尚應包括充分掌控個人 所擁有財產之安全感，強制性的放任信託亦對之造成侵害。 再者，倘公職人員於擔任公職期間，因故急需用錢，則可否與 受託人中途解約？雖說可設定若干要件、程序准其為之，但是否會 緩不濟急？必須強制放任信託之此等公職人員，有許多是來自民選 ，如此是否會造成對於現任公職人員而欲尋求連任者，其與全新參 與角逐者競爭上的不公平待遇？蓋其資金調度較為困難？（註４４） 尤其嚴重的是：倘一年後信託法及信託業法尚未完成，依本法 §７仍須強制信託，屆時只好依目前實務見解運作，換言之，受託 人之外部行為（如：處分已移轉其名下之受託財產）皆屬完全有效 ，受託人僅得依內部關係求償而已，對公職人員（受託人）而言， 甚無保障。 即便信託法能於一年內通過，但強迫公職人員成為社 會一般皆不熟悉之信託制度的「白老鼠」，而且還是毫無置喙餘地 的「放任信託」，其對公職人員基本權利的侵害，應是十分明顯。 ｂ．其他侵害較小之手段 本文認為美國立法例藉由繁複之行為管制申報手續，誘使公職 人員自願採取可免此勞苦之放任信託，此一誘因體系一方面仍可達 相當之管制效果，另一方面亦可減少強制信託對公職人員所造成之 侵害，故不認為採行強制性的放任信託確有必要。此外，對不動產 及股票交易採用事前申報、事後公告的管制措施，亦為可以考慮之 侵害較小手段（註４５）。 ３、合理性及明確性問題 本條規定文義相當不明，且審議過程草率，前文已經詳述。且其並 未考慮實施強制信託之國內現實社會環境（註４６），其是否堪稱為「 合理的」（reasonable）立法，頗值懷疑。故除恐無法通過比例原則之 檢驗外，本文認為亦有違反「法明確性原則」（void for vagueness） 及「正當手續原則」（due process of law）的問題。三、申報內容亟待補充：應申報來源、取得時間與方式，以及兼職情事
現行法僅規定公職人員應申報財產，並未規定須申報其財產之取得來源、 時間與方式，使本法幾乎不具任何動態行為管制的功效，立法實益大減。我們 看得到的只是每位公職員分別擁有那些財產，卻無從得知其取得途徑究竟如何 ，其結果除了引發民眾的好奇心，各媒體爭相製作「官員民代財富排行榜」、 大幅報導「誰最有錢」之外（註４７），根本無法發揮全民參與監督公職人員 是否有不法或不當利得的真正功能。本文以為：吾人不能一味苛責民眾及媒體 無法體會本法的真正精神；我們必須了解，在現行制度下畢竟只提供了如此有 限的素材。毋須申報來源、取得時間與方式的結果，更有可能傷害有錢但卻無 辜的公職人員。有財倘若取之有道，當然不該是一種罪惡；然而在社會反商情 結高漲的情況下，上述立法缺失將使公職人員財產申報資料容易流為含沙射影 、互相攻訐之最佳工具。事實上日前所進行的縣市長選戰，已經出現過這種例 子（註４８）。也難怪部分公職人員為求自保，紛紛公開澄清「我的財產被高 估了」，甚至強烈反彈，指控替媒體估價其財產的業者為「誹謗」、「ｘｘ黨 陰謀」了（註４９）。 或有論者以為，本次財產申報只是做為爾後監督公職人員財產異動的基準 ，故過去係如何取得，應非探究重點（註５０）；此等說法形同替不肖公職人 員的以往不法與不當利得以國家法律「背書」，本文無法接受。另一方面，亦 有立法委員表示，上述缺失乃是施行細則與申報表格設計失當所致，立法並無 問題（註５１）；本文亦不以為然。申報取得來源、時間與方式乃進一步的課 予公職人員義務，構成對公職人員權利的進一步侵害，在母法未有任何規定、 當初審議過程亦無任何共識的情況下，行政機關實不宜、也自然不會規定公職 人員必須申報。立法者實不應推卸自己立法疏漏的責任。 要之，現行規定使不肖公職人員容易打混、無辜者容易受害，申報內容亟 待補充。（註５２）四、施行細則及查閱辦法之檢討
（一）行政院心態問題
本法審議過程中，行政院所提立法意見幾乎全軍覆沒，急思翻案、企 圖扳回劣勢是很自然的反應，途徑不外乎提覆議案、由黨籍立委復議或提 請大法官會議解釋。然而上述方法皆有風險或時效性的問題，執政黨最後 決定全部不採取，而計畫在一年內修改部分條文（特別是強制信託）；而 在修法之前，將採取最為「方便」的作法－－「在施行細則中詳加規範」 （註５３），其企圖不言可喻。事實上，目前的施行細則中根本未針對本 法強制信託的條文做落實的進一步規定，便為明證（註５４）。 （二）申請查閱之限制過嚴 在上述心態之下，行政院對於母法中已明文規定的必須刊登公報的部 分固然無從置喙，但是對於本法中僅規定「供人查閱」的部分，則於施行 細則中做出十分嚴格的限制，特別規定「查閱人不得將資料抄錄、攝影或 影印」（公職人員財產申報資料審核及查閱辦法§16），且對查閱次數嚴 格限制為「每次僅得查閱一人、同一人每年僅得查閱一次」（公職人員財 產申報資料審核及查閱辦法§17、18）。如此一來，所謂「公開」的意義 大打折扣，公共監督的功能大失。是否有違背母法之嫌，值得進一步思考 。（註５５）五、相關制度之配合
除前文貳之三之（二）所述，以及部分專家學者所提之估價師估價、會計 師簽證等制度（註５６）外，本文特別強調應參考美國立法例，增加財產申報 資料的實質審查程序與建制。雖然本法§6 規定受理申報機關「應將申報資料 審核」，然而依公職人員財產申報資料審核及查閱辦法之規定，受理申報機關 主動為之者，僅限於形式審查，實質審查則以被動（如有陳情）為原則，而且 監察院公職人員財產申報處編制僅十餘人、並屬尚未法制化的黑機關，凡此種 種，皆應迅速檢討改正。至於是否要仿美國法，對國會人員與行政人員加以區 別對待，亦值進一步研究。基本上本文持保留態度，蓋我國之國會乃金錢政治 之大灶，而國會自律仍未成熟也。伍、結語∼激情後的反省
本文認為：現行公職人員財產申報法所遭受到的批評與爭論，肇因於立法本身缺 失者有之；相關制度未能配合者亦有之；而對於本法的功能定位模糊不清、以致存有 過多期待，無寧是另一因素。粗糙之現行法將予以修正可謂各黨之共識，且應該會在 § 7 III所規定之時限前進行。屆時又會有一場大規模的政治角力。期盼本文所提到 之若干缺失都將能獲得改正。
（註１）參考學者朱雲漢，「如何面對民主時代政商關係的挑戰」，國家政策雙週刊 ，３７期，８１年６月３０日，頁６之定義，惟將部分詞彙改成中性字眼， 理由見後。 （註２）E.BEARD & S.HORN，CONGRESSIONAL ETHICS 17 (1975). （註３）D. HELD，MODELS OF DEMOCRACY 189 (1987)； 另請參考 楊泰順,「利益團 體的理論」, 中山社會科學季刊, 7卷 4期, 頁9。 （註４）Sunstein, Interest Groups in American Public Law, 38 Stan. L. Rev. 47 (1985). （註５）參見朱雲漢，前引註１；陳淞山，「我國公職人員財產申報與公開制度問題 之研析」，立法院院聞，21卷 8期，頁74。 （註６）本文所指的主要是公務員服務法§13∼18、§21之規定。 （註７）參考中國時報，82.6.09，4版之民意調查：４０．１％受訪者表示其本人或 親友曾有送禮或紅包給公務人員的經驗； 此外，中時晚報，82.4.15，2版 ：４８．４％受訪者認為政府並沒有在大力抓官商勾結。天下雜誌一九九三 年國情調查更顯示: 有三成以上的民眾認為過去一年國內金權政治的問題更 形惡化，有四成以上的民眾不滿政府肅貪的結果，見自立早報，82,12,30， 2版。 （註８）例如：行政院長連戰、內政部長吳伯雄，皆分別持有數千萬甚至逾億之公司 股份，倘該公司之股本總額未達其所持股份數之十倍，則有違反公務員服務 法§13之虞。參見監察院公報，公職人員財產申報資料專刊第一期，頁50及 70。 （註９）當然，公務員服務法§13之規定是否妥當周延，亦值探討。事實上若不及於 公務員之配偶，該條規定所收實益甚小。一般認為係連戰家族所經營擁有之 永勝投資公司，其17,955,440股股份全數被登記在連方瑀名下，因此可免受 該法規範，便為著例。參見監察院公報，公職人員財產申報資料專刊第一期 ，頁51 。 （註１０）例如: 某直轄市政府之地政處處長, 其於所轄境內擁有數百筆土地, 然以 以未曾聞及其有迴避之記錄。此部分公務員因非屬政務官, 故無法從監察 院公報中得知財產狀況, 此資料乃筆者立法院同事親往該市市政府政風處 申請查閱所得。 （註１１）見監察院公報，公職人員財產申報資料專刊第一期，頁3∼5。 （註１２）令人錯愕的是：賦稅署長及財政部長都先後強調，絕不會利用公職人員財產 申報資料來查核逃漏稅，其理由為 一、財政部所能掌握的資料遠比監察院 院所擁有者完整豐富，故無此必要； 二、公職人員財產申報的目的是在防 範金權政治，而非查稅（見 自由時報及青年日報,82.9.02, 3版; 聯合報, 82.10.21, 6版）。 就第一點理由言，似乎顯示我們的財政官員基本上是不 太敢相信公職人員財產申報資料的，箇中原因頗值玩味。然而，稅務機關依 稅捐稽徵法 §30 以下之規定，本有調查各種課稅資料之職權與義務，倘知 有逃漏稅之犯罪嫌疑，並得聲請司法機關簽發搜索票實施搜查；因此，除了 怕引發政治風暴或官官相護之外，個人實在想不出「絕對」不可以拿公職人 員財產申報資料來加強勾稽的理由----更何況部分財政官員私底下亦承認： 公職人員財產申報資料對稅務查核「確有很高的參考價值」、「有部分財產 申報資料（如股票）, 財政部財稅資料中心並沒有」，但因為上級長官未有 指示，故而「不會自討苦吃」、「暫時按兵不動」（見 聯合報,82.10.10, 3版; 新新聞, 1993.6.20∼26, 頁64）。 至於第二點理由，表面上似乎有 些類似「不當聯結之禁止」原則的說法，然而「不當聯結之禁止」原則在這 裡是否有適用餘地已值懷疑，此其一；即使有適用餘地，公職人員財產申報 的目的雖然主要是在防杜金權政治之弊，但藉之來考核公職人員的違法或誠 實與否，亦絕非「不當」或「不合立法目的」的，更何況逃漏稅本身就是一 種使不法金權關係得以隱藏的「犯罪黑箱」。 （註１３）根據行政院主計處的最新調查：去年我國最高與最低家庭之平均所得差距已 再創新高，見自立早報，82.12.29，1版；另請參見行政院主計處, ８１年 個人所得分配調查報告, 頁9∼11及19 ; 聯合報, 82.10.10 , 2版。事實上 筆者相信, 近年來我國貧富差距不斷擴大, 是導致民眾普遍厭惡金權政治、 有所謂反商情結形成的主因之一, 也因此使得許多政治人物刻意隱瞞、甚至 欺瞞自己財產狀況。這個問題, 後文肆、還會再論及。 （註１４）例如: 因佔用官舍險遭彈劾的考試院長邱創煥, 當時懇請大家不要逼他這個 無殼蝸牛露宿街頭, 引來一些同情; 財產一公布, 卻赫然發現其擁有一億五 千萬以上的資產。參中國時報, 82.10.10 , 2版。 （註１５）E.BEARD & S.HORN，supra note 2，at 19∼42. （註１６）Walter， The Ethics in Goverment Act, Conflict of Interest Laws and Presidential Recruiting，41 Public Administration Review 659， at 660∼663. 又：國內亦已有立法委員提出「公職人員利益衝突迴避條 例」草案，見自立早報，83.1.05，1版。 （註１７）法務部次長甚至在公職人員財產申報法開始施行前，公開表示公職人員為 免財務狀況曝光而進行「脫產」，是屬於合法的行為（見 經濟日報, 82. 8.31, 3版）。姑不論其法律見解是否正確，身為執法人員卻講出此等有 誘導或鼓勵公職人員違反陽光法案精神的話，實屬可議。 （註１８）參見 中國時報，「『陽光』普照債券買斷交易走俏 交易量大幅上揚至 三千億」，82.8.27 ，17版 。 （註１９）即使規定公職人員應申報海外資產，恐怕亦是徒具虛文，司法與監察機關 根本無法充份掌握，只能各憑公職人員良心申報。 （註２０） 關於動產的申報，恐怕有更大的立法與查核的技術上困難，因為動產毋 需登記、上面又沒寫名字，因此是否能得到公職人員的誠實申報，似乎 並不太樂觀。然而這不僅僅是公職人員誠實與否的問題，也是因為立法 技術上的侷限如此。舉例來說，動產申報勢必限於一定金額或價值以上 ，不可能巨細靡遺、連日常用的小東西都必須申報，但是財產價值往往 要在發生交易時才能掌握，尤其是字畫、古董、藝品等，結果只得任由 申報人自由心証、以決定其是否具有一定價值。當然，隱匿不報者今後 自然不敢示以他人，這對珠寶首飾等炫耀財來說，可算是不小的「懲罰 」。 （註２１）例如許多人都說：立法委員曾振農擁有一架直昇機，事實上是他所掌控的 中興航空公司名下有一架直昇機。見 聯合報, 82.10.10, 3版。 （註２２）參見 中國時報, 82.10.10 & 82.10.11 , 3版 。 （註２３）或有論者以為：只要將申報主體擴及於此等投資公司，問題便可迎刃而解 ，這恐怕忽略了問題的複雜性及如此規定的可行性、妥當性。事實上為了 防止類似的規避現象，各國立法例大都已將申報主體擴及於公職人員的配 偶與未成年子女，然而各種「人頭」、「頂名」、「移轉投資」......不 計其數、牽連極廣，如何可能一一事先設想、有效規範？更何況將申報主 體擴及於非公職人員的其他對象，還有是否違反比例原則的問題必須認真 思考。 （註２４）參見林山田, 「論貪污犯罪及其防制之道」, 收於氏著 社會問題與法治 現況 一書, 民國71年。 （註２５）參見台灣日報, 82.6.9, 2版社論； 聯合報, 82.6.6, 2版。 （註２６）參見財訊，1993年10月號，頁115。 （註２７）美國常任文官最高為１８職等。參見 人事月刊，14卷 3期，81年 3月， 頁42。 （註２８）之所以在立法上，將立法部門人員與行政部門人員財產報告的審核，做此 等寬嚴有異的區別對待，這或許是因為美國係嚴守三權分立的國家，十分 強調國會自律、不輕易讓外力介入。也可能是因為考量到國會議員自有選 民及競爭對手監督，故公開資料便為已足，毋需再做實質審查。 （註２９）Standing Rules of the Senate, Rules XXXV∼XXXVIII； COMMITTEE ON STANDARDS OF OFFICIAL CONDUCT，ETHICS MANUAL FOR MEMBERS,OFFICERS, AND EMPLOYEES OF THE U.S. HOUSE (1987). （註３０）參見 陳彩霞，「日本國會議員公開資產之法律」，萬國法律，69期，民 國82年6月； 新新聞，1993.6.20∼26，頁65以下。 （註３１）參見 魏鏞，「南韓公職者倫理法的第一線觀察」，中國時報，82.6.14， 4 版。 （註３２）見 王建瑄，「所謂財產申報，大家知多少？」，中國時報，82.6.7，2 版； 聯合報，82.6.10，11版。 （註３３）關於本法的審議過程,見立法院公報82卷35期下、82卷36∼39期； 另可參 考中國時報、聯合報、自立早報、中時晚報，82.6.09 ，2版；自立晚報， 82.6.09，3版 & 82.6.13，2版。 （註３４）參見 自立晚報、台灣日報，82.6.11，2版；聯合報，82.6.12，2版。 （註３５）參見 聯合晚報，82.6.12，3版；自由時報，82.6.12，2版。 （註３６）參見註７。 （註３７）參見 中國時報，82.6.05，2版。 （註３８）可參考林子儀，「公眾人物的隱私保障與言論自由」，美國月刊，3卷6期 ，頁15以下。 （註３９）參見葉俊榮，「環境問題的制度因應：刑罰與其他因應措施的比較與選擇 」，臺大法學論叢，20卷 2期，頁102-105。 （註４０）黃子能，行政院８１年度公務人員出國專題研究報告----信託制度之研究 ，民國81年11月，頁1 。 （註４１）參見陳新民，「憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念」，政大法學評 論，33期，頁193以下。 （註４２）參見憲法§23；盛子龍，比例原則作為規範違憲審查之準則，台大法律研 究所碩士論文，民國78年；陳新民，行政法學總論，民國80年，頁59-63。 （註４３）參見「信託法」草案§15、18、31、32（法務部，民國82年5月）；另可參 見中時晚報，82.4.15，2版。 （註４４）另一方面，由於有財產的人會因上述諸多問題而產生甚多顧忌，因此將有 是否違反服公職之平等權保障的問題。 （註４５）參見中國時報，82.6.04，2版；新新聞，1993.6.13∼19，頁26。 （註４６）除了「信託」的觀念與制度尚未為社會一般所能了解與接受之外，國內業 者的能力更是值得擔心。尤其是不動產的信託，由於其市場較為狹小，資 金龐大而短期周轉不易，就連日本此一引進信託制度已逾百年的有經驗國 家，都是到五年前才敢開放土地信託業務，更別說我國了。事實上國內一 家著名的信託業者代表，便曾在公聽會中公開表示：「強制信託....不動 產信託，根本就行不通」。見中國時報，82.6.19，6版。另請參考：台北 市信託投資商業同業公會美日信託業務考察報告，民國79年11月，頁51。 （註４７）各大報皆如此，無一例外。值得注意的是：隨著公布次數的增加，相關新 聞所佔的篇幅與所受的矚目已愈來愈少，此或係由於民眾的「窺視慾」已 獲滿足，新鮮感與好奇心已漸淡去。 （註４８）如國民黨宜蘭縣縣長選舉文宣，見中央日報，82.11.05，2版。 （註４９）尤以蘇貞昌、游錫坤反彈最力，見自立早報，82.11.09，4版。 （註５０）見中國時報，82.10.10，4版；聯合報，82.10.11，3版。 （註５１）中國時報，82.10.11，3版。 （註５２）此外，參考美、日立法例規定申報兼職情事亦至為必要，否則所能發揮的 靜態資料管制的功能，將會十分有限。請參考公務員服務法§13、14、17 之規定。 （註５３）見 中國時報，82.6.10 & 82.6.11，2版；聯合報，82.6.16，2版。 （註５４）參 自立早報, 82.8.07, 3版。 （註５５）另外亦有針對施行細則中將申報對象之「軍事單位首長」界定過狹之批評 ，如：自立早報，82.12.03，2版。惟本文以為：此點恐怕亦係立法倉促下 的另一疏漏，不能完全歸咎於施行細則。此疏漏的嚴重性，在海軍上校尹 清楓命案與軍事採購弊案爆發後，更為明顯（現行法僅就少將編階以上做 規定）。未來應速增訂少校以上之主計、採購軍官亦須申報的修正條款。 （註５６）參見王永珍，「財產申報法的立法缺憾」，會計研究月刊，95期，頁150； 自由時報，82.10.19，24版。 《註釋》