Responding to the rise of intrastate conflicts with high level of violence in the post Cold War world, which are far more complex than in the past, international community is developing a research field related to conflict resolution. This article includes a description of some contents, tools and conditions of that field, focusing on its impact in the contemporary International Security.

No puede alegarse que la ONU haya permanecido inactiva frente al aumento de estos conflictos. La aparición de diferentes desarrollos conceptuales y programas asociados a la Seguridad Humana, la flexibilización de las tradicionales posturas de no intervención, facilitando misiones de naturaleza humanitaria, y la complejización de las operaciones de paz tradicionales, entre otros ejemplos, demuestran los intentos del organismo internacional por brindar respuestas al referido desafío.

Sin embargo, los éxitos obtenidos en la materia han sido limitados, circunstancia que favoreció la búsqueda de soluciones alternativas por parte de la comunidad internacional. En conjunto, esos esfuerzos han redundado en un avances de las técnicas de "resolución de conflictos".

El objetivo del presente trabajo consiste en describir algunos contenidos, fases y factores condicionantes de las técnicas de resolución de conflictos. A tal efecto, en primera instancia se establecerán algunas características de los conflictos intraestatales que nos ocupan, para luego concentrarnos en la resolución de conflictos propiamente dicha. Finalmente, se presentarán conclusiones sobre este tema tan importante para la Seguridad Internacional contemporánea.

Más allá de su natural heterogeneidad, suelen amalgamar al grueso de los conflictos intrestatales violentos que eclosionaron tras el fin de la Guerra Fría (y continúan haciéndolo) dos elementos básicos. El primero de ellos remite al fuerte contenido étnico que impregna las demandas y/o reivindicaciones de al menos uno de los contendientes. Esto, considerando que una etnia es "un grupo de personas con creencias y conductas comunes, que se manifiestan en patrones (tanto de conducta como simbólicos) de lenguaje, territorio, religión, economía y política". Desde esta perspectiva, una etnia se basa en el tiempo (historia) y el espacio (territorio); establece su membresía por nacimiento; y asegura su continuidad mediante la transmisión de creencias y conductas a sus descendientes (01).

La segunda característica básica de la mayoría de los conflictos intraestatales de la post Guerra Fría se refiere a que los mismos suelen involucionar hacia estadíos de Estado fallido. Aún a riesgo de simplificar un tema tan complejo (que no constituye el foco central del presente trabajo), digamos aquí que usualmente se le asignan a esta categoría de unidades políticas seis características básicas: mantienen escasas instituciones estatales en funcionamiento; ofrecen pocos o nulos servicios públicos; carecen de la autoridad necesaria para adoptar decisiones que alcancen a todos los ciudadanos; no pueden ejercer el control físico sobre su territorio; ven disputado su monopolio legal de la fuerza, y son incapaces de contener la fragmentación social (es decir, no cuentan con la capacidad para resolver sus propios problemas sin ayuda administrativa o presencia militar exterior). Desde esta perspectiva, la precondición para la viabilidad estatal es mantener un normal funcionamiento de cuatro instituciones políticas, cada una de ellas vital e imprescindible: las FF.AA., las FF.SS. y policiales, la administración pública y el sistema judicial (02).

Resulta evidente que en un Estado fallido se rompe el acuerdo de naturaleza contractual que existe entre la ciudadanía y el aparato estatal, por lo cual este último monopoliza la violencia. En otras palabras, desaparece la atribución clave que Hobbes le atribuye al Leviathan. De allí que un Estado fallido carece de un consenso político lo suficientemente sólido como para eliminar el uso de la violencia como un elemento central y continuo en la vida doméstica.

Una característica de capital importancia de los Estados fallidos es que los mismos, por lo general tras un proceso degenerativo de cierta duración, se tornan "incapaces de sostenerse a sí mismos como miembros de la comunidad internacional". De ningún modo esto significa la desaparición oficial del Estado; por el contrario, generalmente éste continúa existiendo oficialmente (siendo en esto de vital importancia el reconocimiento internacional), o más gráficamente "persisten", pero sin capacidades concretas (03).

El área analítica que ha dado en llamarse "resolución de conflictos" revela tres características generales: su objetivo primario es lograr una solución permanente a un conflicto (en este caso, intraestatal), a menudo atacando sus causas profundas; sus enfoques y abordajes provienen de diferentes ciencias y disciplinas, tornando a la resolución de conflictos en un área multidisciplinaria; finalmente, esa resolución afecta diferentes niveles, desde el individual hasta el global, pasando por instancias intermedias como el Estado y entidades étnicas subestatales.

En su gran mayoría, los estudios sobre resolución de conflictos reconocen en esos eventos tres fases diferentes aunque concatenadas de manera sucesiva: sus instancias previas, su desarrollo, y las etapas post conflicto. En esta línea resulta útil el abordaje de Fetherson, para quien las mencionadas fases constituyen un proceso de "manejo de conflicto" (conflict management) cuya tipología incluye prevención, encauzamiento (conflict settlement) y resolución propiamente dicha.

Es claro que la prevención remite a actividades previas a la eclosión del conflicto. El encauzamiento apunta a "forzar" la suspensión de las hostilidades y el restablecimiento de la paz, promoviendo un compromiso entre las partes en disputa; su naturaleza es coercitiva, en el sentido que una o todas las partes enfrentadas en el conflicto están forzadas a hacer (o dejar de hacer) algo contrario a su voluntad. La resolución, por su parte, no es coercitiva y suele involucrar un actor externo cuyos buenos oficios facilitan a los contendientes el logro de una paz duradera que satisfaga a todas las partes (04).

Aún cuando el grueso de los enfoques consideran a la prevención como la primera fase del proceso de resolución de conflictos, no puede negarse que a lo largo de todo ese proceso están presentes las acciones preventivas; más aún, le asiste la razón a Väyrynen cuando caratula a todo el proceso de resolución de conflictos como una gran "prevención de conflictos". Para este investigador finés, tipologías como la de Fetherson pueden entenderse también como "prevención de conflicto" propiamente dicha; "prevención de escalada", en relación al crecimiento vertical y horizontal de las hostilidades; y "prevención post conflicto", que apunta a evitar el resurgimiento de la violencia (05).

La primera etapa del manejo de un conflicto, su prevención, paradójicamente ha sido escasamente desarrollada hasta el momento. Algunos trabajos que se han concentrado en esta falencia, la han imputado a la interacción de diferentes factores. El primero de estos factores, y tal vez el más importante, tiene relación con la inexistencia de consenso respecto a las razones y la dinámica de los conflictos intraestatales de la post-Guerra Fría. Esta carencia se traduce en un problema informacional, relativo a la disposición de información sobre inminentes conflictos intraestatales en cantidad y calidad suficientes; y en un problema analítico, asociado a la capacidad para interpretar adecuadamente la información arriba mencionada.

A caballo del primer factor, un segundo elemento apunta a que algunas "señales" de eclosión de conflictos intraestatales suelen ser desatendidas debido a la simultánea ocurrencia de eventos que concitan una mayor atención por parte de la opinión pública internacional. Entre estos casos, se han mencionado los del inicio del colapso estatal de Somalía, entre 1990 y 1991, desatendido en beneficio de la invasión de Irak a Kuwait; y, en sentido inverso, el agravamiento del conflicto intraestatal somalí en la segunda mitad de 1993, captando la atención pública internacional en detrimento de Ruanda.

Naturalmente estos dos factores, la inexistencia de consenso sobre cómo analizar los conflictos intraestatales y la desatención de sus primeros síntomas visibles, conspiran contra una exitosa intervención preventiva de la comunidad internacional (06).

Sin embargo, conviene señalar que algunos autores han diseñado modelos analíticos orientados a solucionar tanto el problema informacional como el problema analítico a los que hemos aludido antes, en lo que hace a Estados fallidos, teniendo en cuenta la relación de éstos con los conflictos intraestatales.

Como ejemplo, una propuesta apunta al diseño de una suerte de "tablero de control" compuesto por nueve variables, agrupadas en tres categorías principales. La primera analiza las tendencias en las condiciones de vida de la población de un Estado, con énfasis en los indicadores económicos; la segunda categoría mide la capacidad del sector privado para contribuir a una mejora en la calidad de vida, en forma contínua durante períodos prolongados; por último, la tercera categoría mide la capacidad del gobierno para proporcionar o mantener la infraestructura económica necesaria.

Dentro de la primera categoría (condiciones sociales) las variables son pobreza, alfabetismo y mortalidad. En la segunda categoría (sector privado) son inflación, emigración e infraestructura. Finalmente, en la tercera categoría (gobierno) las variables son control fronterizo, imposición de la ley y el orden, y acción de gobierno (ergo gobernabilidad).

Los distintos valores que puede recibir cada variable, en las tres categorías, son medidos en colores: "rojo", indicando una condición que es peor que el promedio de las situaciones de los Estados con desarrollo similar; "amarillo", indicando una situación cercana al mencionado promedio; y "verde", cuando el estado de cosas es cualitativamente mejor que tal promedio. En palabras de los autores de esta propuesta, la combinación de los resultados obtenidos en todas las variables es "un mosaico de colores que representa la salud del Estado", siendo obvio que un escenario de Estado fallido se asocia a la predominancia de colores rojos (07).

Existen otra sugerencias de corte similar, aunque con diferencias en lo que hace a la cantidad de variables a tomar en cuenta. Los ya citados Baker y Ausink, por caso, seleccionaron una decena de indicadores cuyo monitoreo permanante y sistemático, así como la forma en que interactúan entre sí, podrían alertar sobre la inminencia de una situación del tipo Estado fallido. Éstos son: presiones demográficas; movimientos masivos de refugiados que intensifican las presiones demográficas; desigual desarrollo económico entre grupos étnicos; conflictos de raíces profundas entre grupos étnicos; criminalización y/o deslegitimación del Estado; crisis económica profunda y severa; emigraciones masivas; deterioro profundo o eliminación de servicios públicos; suspensión de derechos y garantías individuales; finalmente, la existencia de un aparato de seguridad que opera como "un Estado dentro del Estado" (08).

Una tercera y última propuesta a citar es el proyecto "Falla Estatal" (State Failure), desarrollado en 1994 en respuesta a un requerimiento específico formulado a la comunidad académica por el entonces vicepresidente de EE.UU., Al Gore, para prever este tipo de casos. El grupo creado ad hoc para desarrollar el proyecto identificó en primera instancia varios modelos de previsión de un Estado fallido. En un extremo del espectro, el modelo más complejo reconocía un total de 31 variables, combinables entre sí en grupos de dos a cuatro variables; en el otro punto, el modelo más simplificado incluye sólo tres variables: apertura al comercio internacional, mortalidad infantil y solidez de las instituciones democráticas (09).

En lo que Fetherson identifica como la segunda fase de una resolución de conflictos intraestatales, orientada a un encauzamiento del mismo que se exprese en el cese de empleo de la violencia y la promoción de un compromiso entre las partes, han sido revalorizadas las iniciativas internacionales de mediación. Entendemos como tales a los "procesos de gerenciamiento (management) de conflicto donde los contendientes buscan la asistencia o aceptan una oferta de ayuda de un individuo, grupo u organización para solucionar su conflicto o resolver sus diferencias sin apelar a la fuerza física ni invocando la autoridad de la ley" (10).

En el orden emergente de la post Guerra Fría, parte de los esfuerzos de mediación de la comunidad internacional se han canalizado a través de la ONU. En algunos casos, la mediación ha sido exitosa, desde el momento en que fomentó entre los contendientes del conflicto intraestatal una "cultura negociadora" que abriga esperanzas del abandono del empleo de la fuerza en la relación bilateral, aún en ausencia de terceras partes mediadoras; en otras circunstancias, la mediación internacional sólo ha logrado estabilizar zonas de conflicto en forma transitoria y coyuntural, sin modificar el contexto estructural en el cual tales conflictos se desarrollan.

Generalmente, las citadas mediaciones internacionales fracasan parcial o totalmente en conflictos intraestatales tipificados como "intratables" o "de raíces profundas". Hablamos aquí de "conflictos de raíces profundas" en el sentido en que lo hacen Burton y Mitchell y Banks, es decir, conflictos entre partes que sostienen valores que, claramente, no son negociables (11); en similar sentido, calificamos como "conflictos intratables" a aquellos en el cual los actores perciben que no pueden correr el riesgo de aportar la alta dosis de confianza necesaria para pasar de la situación de conflicto a acuerdos que modifiquen la distribución de poder entre las partes y contribuyan a superar la situación conflictiva (12).

El punto es que las negociaciones que se encaran bajo los auspicios de la ONU deben mantener cierto grado de coherencia con las posturas generales del organismo, que abogan por un mantenimiento de la actual cartografía política internacional. Se ha citado reiteradamente como ejemplo el caso de los kurdos, cuyos reclamos son atendidos en el mencionado foro multilateral, aunque el resultado invariablemente es la exigencia a Turquía de un mayor respeto a los Derechos Humanos de esa nación; esto, que parece lesivo a los intereses del régimen de Ankara, en realidad es una implícita ratificación de su soberanía sobre territorios y habitantes del Kurdistán occidental. Situaciones como ésta han puesto en tela de juicio la real voluntad de la ONU para encontrar soluciones profundas y duraderas a los conflictos intraestatales, siendo que sus mediaciones constituyen una suerte de "diplomacia de status quo".

Un ejemplo de esta postura se observa claramente en el siguiente comentario efectuado por Boutros Boutros Ghali en 1995, en su rol de Secretario General de la ONU, en el cual no contempla siquiera la posibilidad de ceder a las demandas planteadas por un protagonista no estatal de un conflicto intraestatal de raíz étnica (13):

Frente a esa "diplomacia de status quo", definida así por Richmond, este autor aprecia que en el actual sistema internacional un esfuerzo de mediación sólo es exitoso cuando es protagonizado por un actor estatal (y no por el andamiaje institucional de la ONU) con intereses involucrados en el conflicto; con una clara postura a favor de su resolución; con recursos de poder para influir en los contendientes; y, como consecuencia de esto último, con capacidad para incidir en el desenlace del conflicto. En otras palabras, las mediaciones encaradas por Estados pequeños y sin poder no tienen éxito, y sí pueden tenerlo las mediaciones encaradas por Estados capaces de ejercer poder ("mostrar sus músculos", dice el autor) político, militar o económico sobre las partes en conflicto. En este caso, el paradigma de una mediación exitosa estaría dado por los acuerdo de Camp David en 1978, entre Egipto e Israel bajo mediación norteamericana (14).

El primer objetivo de un tercer actor estatal que se involucra en un conflicto intraestatal en calidad de mediador, es obtener un cese de fuego. Y puede buscarlo a través de dos estrategias mutuamente excluyentes, que un investigador ha identificado como "manos adentro" (hands on) y "manos afuera" (hands off), respectivamente. Una estrategia de manos adentro implica que un mediador se involucra de manera directa en el conflicto, incluso empleando el poder militar, mientras intenta orientarlo hacia una desembocadura pacífica.

Por el contrario, en una estrategia de manos afuera el mediador intenta mantener cierta distancia del conflicto, evitando involucrarse de manera directa. Si en la estrategia anterior el cese de fuego podía ser producido por el mediador, en esta segunda opción éste surge de uno de los bandos en disputa, o de todos, aunque atrás de esta decisión está el poder ("los músculos" que menciona Richmond) del mediador. Precisamente, este poder es ejercido sobre uno o más contendientes de tres formas básicas, que Väyrynen denomina reaseguro, disuasión y compulsión.

La aplicación de técnicas de reaseguro en el marco de una estrategia de manos afuera consiste en que el mediador exprese, de manera clara y creíble para todos los contendientes, que las posibilidades de obtener una satisfacción a sus demandas disminuyen si se continúa empleando la violencia; o expresado en sentido inverso, el mediador debe ofrecer a los bandos en pugna interesantes incentivos para abandonar el empleo de la fuerza. Si este mensaje es condiderado creíble por los contendientes y éstos se convencen de su conveniencia, automáticamente surgiría en ellos la intención de cesar las hostilidades.

En una disuasión, el mensaje que el mediador envía a las partes enfrentadas sugiere que la continuación del empleo de la fuerza será desfavorable a todas ellas, en una ecuación costo-beneficio; la disuasión, que puede dejar abierta la posibilidad de un empleo de la fuerza por parte del mediador, tiene una connotación preventiva pero expresada pasivamente. En cambio, una compulsión es una medida activa en la cual el mediador no sugiere, sino que exige; en este caso, que el mediador use su fuerza deja de ser una posibilidad, para tornarse en el escenario inevitable si uno o más contendientes (según a quien esté dirigido el mensaje) no altera radicalmente su conducta (15).

La experiencia recogida en los conflictos intraestatales que emergieron en la post Guerra Fría, y en los cuales se registra un esfuerzo externo de mediación, indica que el mediador suele optar inicialmente por una estrategia de manos afuera, avanzando progresivamente del reaseguro a la compulsión, en forma secuencial. Si ésta falla y el mediador interviene de manera activa, automáticamente la estrategia se torna de manos adentro.

Logrado el cese de fuego, el siguiente paso del encauzamiento de un conflicto es el logro de un compromiso entre las partes, etapa donde continúa siendo clave el rol que desempeñen en las mediaciones los Estados capaces de ejercer poder. Esta importancia, que ya fue puesta de manifiesto por Richmond y Väyrynen, también es sostenida por Barbara Walter. Esta investigadora de la Universidad de California, tras analizar un universo de 29 conflictos intraestatales seleccionados, acontecidos en el lapso 1940-1992, sugiere que el escaso porcentaje de esos conflictos que se resuelve a través de la negociación entre las partes (29 %, contra un 60 % en los conflictos interestatales) vis a vis una victoria decisiva de uno de los contendientes (CUADRO 1) no siempre obedece necesariamente a la reticencia de las partes; por el contrario, en no pocas oportunidades la falta de soluciones negociadas se vincula con la imposibilidad de las partes de confiar certeramente en los tratados.

En respaldo de esta perspectiva, sobre el universo de los mencionados 29 conflictos intraestatales del período 1940-1992, en 17 casos (56 %) las partes intentaron llevar adelante "negociaciones serias", entendiendo como tales: negociaciones al máximo nivel sobre temas centrales y relevantes, que redundan en el establecimiento de calendarios de negociacion que se respetan. Ergo, no se consideran negociaciones serias aquellas que finalmente no se llevan a cabo, o están protagonizadas por funcionarios no importantes, o se refieren a cuestiones secundarias, o en cuyo desarrollo las partes rechazan dialogar con la otra.

Siguiendo este enfoque, el problema no siempre es de voluntad sino de implementacion de acuerdos que, por su propia naturaleza, requieren que por lo menos uno de los protagonistas (el actor subestatal) desmantele sus facciones armadas y contribuya al restablecimiento de un gobierno central unificado. Y, en la medida en que el citado contendiente dude de la aplicabilidad del acuerdo, sentirá que su cumplimiento del mismo aumentará su vulnerabilidad, disuadiéndolo de acatarlo.

Lo que Walters concluye es que en un conflicto intraestatal, el éxito de las negociaciones estará sujeto a la credibilidad que los acuerdos revistan ante las partes, particularmente respecto al contendiente de naturaleza subestatal. Y en tal credibilidad desempeñan un papel crucial terceras partes dotadas de la voluntad política y los recursos de poder necesarios para "forzar" su cumplimiento y garantizar su vigencia en el tiempo. En este sentido, la tercera parte debe satisfacer ante los contendientes cuatro condiciones: en primer lugar, tener un genuino interés en la resolución del conflicto, interés éste que generalmente se asocia a un objetivo particular; segundo, debe estar dispuesto a emplear la fuerza; en tercer término, debe acompañar esa disposición con una capacidad acorde, dotándola de credibilidad; finalmente, su compromiso no debe cesar al momento de normalizarse el caso, sino que debe prolongarse con el paso del tiempo (16).

Por otro lado, al momento en que una tercera parte decida encarar una negociación o mediación, no debe soslayarse que no existe una única cultura diplomática instalada internacionalmente. Ray Cohen, tras analizar extensamente esta cuestión, ha sistematizado los múltiples estilos de negociación existentes en dos grandes modelos antagónicos, cada uno de los cuales refleja las características culturales del actor que los ejerce.

El primer modelo está imbuido por las pautas de lo que Cohen (17) llama "culturas de alto contexto". Las negociaciones que desarrollan estas culturas tienden a ser "contexto-sensitivas", enfatizando en la construcción de confianza entre los negociadores, el desarrollo de una relación personal entre los mismos y la observancia de complejos rituales y procedimientos. Son negociaciones donde los abordajes al foco de la cuestión suelen ser indirectos, exentos de posiciones frontales, que requieren una alta dosis de paciencia. Otra característica de las "culturas de alto contexto" que apunta el autor es su concepción "policrónica" del tiempo, considerando que éste se mueve lentamente, en grandes ciclos, con absoluta independencia de los deseos del hombre.

Un primer ejemplo remite a la cultura hindú, según la cual el tiempo es una suerte de flujo permanente creado por el dios Brahman; 360 años del calendario occidental constituyen un "año divino"; 3000 de estos años divinos forman una "era" ("yuga") y 4 yugas dan lugar a un "ciclo completo" ("mahayuga"), que es la unidad primaria de medición del tiempo brahmánico y equivale a 4,320 millones de nuestros años. Un segundo caso se relaciona con la cultura taoísta china y se comprueba en el Tao Te Kin de Lao Tse, donde se explica que el Tao ("camino") es una inmutable e infinita unidad presente en todo el universo, más allá de las dimensiones espacio y tiempo (18).

El modelo antagónico al anterior es denominado por el autor como propio de las "culturas de bajo contexto". En este caso, no se jerarquizan el contexto ni las formas de la negociación, ni se enfatiza en las relaciones personales. Se busca una comunicación directa y explícita, con baja retórica y escasa atención a cuestiones de procedimiento. La concepción del tiempo es "monocrónica", siendo el tiempo un valor a economizar, por lo que se busca acelerar las negociaciones al máximo. Se buscan negociaciones rápidas y concretas, abordando el tema en cuestión de manera frontal y hasta agresiva.

Si en la perspectiva teórica que estamos empleando la segunda fase de una resolución de conflictos intraestatales se orienta al cese de la violencia y el inicio de negociaciones entre los contendientes, muchas veces con la asistencia de un mediador, la tercera y última etapa de una resolución de conflictos apunta al logro de una paz duradera que satisfaga a todas las partes. Obvio es aclarar que no es posible iniciar un proceso de pacificación si no se mantiene el cese de fuego previamente logrado.

Los últimos desarrollos teóricos en este campo coinciden en identificar dos factores imprescindibles para que una resolución de conflictos sea exitosa, siendo el primero de ellos el consenso de las partes enfrentadas. En esta instancia, la capacidad de un tercer actor para "forzar" el cumplimiento de un acuerdo tiene una utilidad relativa, pues sólo puede alcanzarse una paz duradera si ésta se asienta en la voluntad de los protagonistas del conflicto.

Y la obtención del referido consenso implica, inevitablemente, una negociación directa entre las partes. La experiencia sugiere que esta negociación no necesariamente debe caratularse inicialmente como "oficial", sino que puede comenzar bajo la forma de canales y procedimientos de diálogo extraoficiales; en otras palabras, lo que se conoce como mecanismos Track II, término concebido por el diplomático norteamericano Joseph Montville para aludir a negociaciones protagonizadas por funcionarios políticos en contextos o ámbitos no-gubernamentales o no-oficiales (por ejemplo, en el marco de actividades académicas o de eventos auspiciados por Organizaciones No Gubernamentales –ONG-), que en última instancia desembocarán en negociaciones formales y oficiales (Track I).

Es verdad que las diferencias entre mecanismos Track II y negociaciones formales (Track I) tienden a diluirse en la medida en que los primeros son protagonizados, cada vez más, por funcionarios o líderes de los contendientes, al punto de considerarse como ficticio el carácter extraoficial del evento. Pero no es menos cierto que las ventajas de un Track II incluyen que en su contexto los funcionarios pueden proponer cosas a título personal, que no lo harían si no existiera ese marco de informalidad; en que pueden sostener discusiones abiertas que no podrían tener desde sus cargos oficiales; en que los protagonistas de un Track II, por sus relaciones con el gobierno, disponen de buena información; en que no tiene costos políticos para un gobierno; en que genera un efecto de socialización en términos de cooperación; y en que fomenta contactos personales entre protagonistas del conflicto (19).

Si el primer factor imprescindible para resolver exitosamente un conflicto es el consenso de sus protagonistas, que sólo puede lograrse a través de negociaciones directas, el segundo factor apunta a un tratamiento de las causas profundas del conflicto de una forma tal, que el resultado obtenido sea satisfactorio a todos los contendientes. En otras palabras, debe lograrse un "balance de incentivos" (distribución de beneficios e influencia, respeto a las identidades, etc.) aceptable para todos.

La obtención de un balance de incentivos aceptable suele implicar un cierto grado de redistribución de poder, la reconstrucción de la sociedad civil y de la estructura económica, el retorno de desplazados y refugiados a sus lugares de origen, el desarme de los bandos insurgentes y la reintegración de los mismos al cuerpo social (20). De este conjunto de medidas, algunos investigadores le han otorgado particular importancia a dos de ellas: un mínimo grado de respeto a las posiciones de la contraparte, tomando en cuenta sus aspiraciones y miedos; y la redistribución de poder, evitando que cualquiera de las partes involucradas quede marginada del proceso de toma de decisiones. Esto último podría lograrse mediante elecciones, una alternativa cuyos principales atractivos son, por un lado, la de obligar a los candidatos a diseñar y ejecutar planes y programas que contemplen los intereses de todas las partes; y por otro, asegurar a todas ellas un mínimo grado de representación dentro del sistema político (21).

La mención a la convocatoria a elecciones nos remite a la cuestión de las instituciones sociales, donde serán de vital importancia tanto los alcances del concepto "democracia", como el tipo de conflicto social que se desprende de lo anterior: conflictos distributivos o constitutivos (22).

Una posibilidad es la existencia de una concepción de democracia similar a la que predomina en Occidente: un sistema constitucional de controles, equilibrios, participación, representación y libertades políticas. En este modelo, el respeto a los procedimientos, su transparencia y la participación ciudadana en los mismos es más importante que la eficacia del gobierno. Y el conflicto social es de tipo distributivo, apuntando a cómo se distribuye el poder entre los múltiples actores del sistema.

En este caso, los mecanismos democráticos tienden a aceptar y respetar la diversidad étnica de los individuos, defendiendo simultáneamente su igualdad de derechos y obligaciones respecto a otros ciudadanos. El resultado sería el logro de una solución negociada al conflicto, no siendo esperable que la elite gobernante, invocando el "deseo del pueblo", pueda ejecutar políticas racionalmente orientadas a menoscabar los intereses de un grupo étnico; precisamente esto es lo que realizó Milosevic respecto a Kosovo, cuando accedió al poder en Yugoslavia.

Pero en las regiones ajenas a lo que usualmente se califica como Occidente la situación es distinta, predominando formas de organización social que en términos occidentales son premodernas. En el mejor de los casos, en esos lugares el concepto de democracia se vincula más, como ocurriera otrora en Europa Central-Oriental y la ex-URSS, con el progreso. Utilizando los conceptos del politólogo alemán Claus Offe que ya usamos en un trabajo anterior (23), la democracia se define desde este punto de vista como aquello que proporciona la clase adecuada de élites políticas con los recursos de poder necesarios para tomar las decisiones adecuadas, las que -más allá de los procedimientos- serán democráticas si contribuyen al progreso. Simultáneamente, el conflicto social no es distributivo sino constitutivo: la pregunta es quién forma parte de esa élite; o, dicho en otra forma, quién "juega" el juego político.

En estos casos, en un contexto de Estado fallido, las posibilidades con que cuenta un conflicto intraestatal para resolverse a través del diálogo entre los bandos en disputa serían limitadas.

Cabe destacar que los organismos internacionales sí podrían jugar en la resolución de conflictos el papel descollante que a veces están impedidos de ejercer en la fase de encauzamiento de los mismos. Sobre todo en lo que se refiere a la provisión de fondos (y también otros recursos, como know how) que aceleren la reconstrucción económica y la satisfacción inmediata de las demandas de la población, sea cual fuere el bando, con cierto grado de equidad y justicia social.

Sin embargo, es de hacer notar que los organismos internacionales aún no parecen haber desarrollado una posición consensuada sobre el óbjetivo inmediato que debería tener su participación en la resolución definitiva y duradera de un conflicto intraestatal. Estas entidades están permeadas por los intereses, enfoques y discursos de los Estados que más influencian en su conducta, situación que conspira contra el diseño de una visión consensuada por todos los protagonistas del conflicto intraestatal.

Así, el 87,5 % de la ayuda estadounidense provista al conflicto balcánico fue aplicada en el sector que ocupaban sus propios efectivos en el marco de la Fuerza de Estabilización (SFOR) y en Sarajevo. Pari passu, el grueso de los fondos aportados por la Unión Europea en el mismo conflicto se orientaron a la aplicación de políticas de repatriación; esto por la fuerte presión de Alemania, principal destino de las masas de refugiados balcánicos.

Por ejemplo, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) focaliza en la restauración de niveles aceptables de seguridad interna y aplicación de la ley; la legitimación de instituciones estatales; la creación de condiciones para un crecimiento económico con amplia base; finalmente, la satisfacción de las demandas alimentarias y otras exigencias de contenido social. En cambio, el Banco Mundial (BM) ha anunciado que su ayuda económica en casos de conflicto intraestatal prioriza la recreación de las condiciones necesarias para que se reestablezcan de manera eficiente las actividades productivas y comerciales, a través de la aplicación de mecanismos de mercado y medidas de desregulación.

Posiciones como las del BM han generado algunas críticas. Nadie duda del compromiso de este organismo con los conflictos intraestatales; de hecho, ya en 1995 su flamante titular James Wolfensohn estableció como prioridad del banco "anticipar y organizar programas de desarrollo económico post-conflicto, cuando la guerra sea reemplazada por la paz" en diferentes regiones, constituyendo dos años después una Unidad Post-Conflicto (PCU) para incrementar la eficiencia en ese ámbito, y elevando los referidos programas hasta el 25 % del total de la cartera de créditos (24). Las críticas, empero, no apuntan al compromiso de la institución, sino a los eventuales efectos colaterales de sus políticas.

En esta línea de pensamiento, el excesivo énfasis a prioridades como las que asigna el Banco a la introducción de mecanismos de mercado puede generar un efecto contrario al buscado. Concretamente, en la medida en que la ayuda proveniente del exterior esté condicionada a la aplicación de procesos de liberalización, privatización, reducción del presupuesto estatal y ortodoxia fiscal, estas políticas pueden profundizar las brechas de pobreza; agravar las disparidades de desarrollo entre diferentes regiones; generar polarización social y desocupación. Y esto puede conspirar contra la superación del conflicto, como lo sugiere Roland Paris (25):

La diferencia de enfoques entre el BM y la OSCE pone en evidencia la dicotomía que enfrentan estos organismos frente a los conflictos intraestatales: estabilidad o seguridad, ley y orden o justicia, capitalismo global o bienestar. Y esta diferencia de enfoques afecta la operatividad de un tipo de actores cuya colaboración en estos escenarios post-conflicto se ha transformado en vital: las ONG. Estos agentes crecieron en forma directamente proporcional a la incapacidad de las estructuras estatales y multilaterales para detectar y satisfacer con eficiencia diversas demandas insatisfechas de la población, a la necesidad de concientizar a la ciudadanía sobre determinado tópico, o ambas cosas.

Ya en febrero de 1950 el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU, a través de su resolución 288B, reconoció a estas organizaciones como potenciales interlocutores y participantes de las actividades del Consejo, en tanto las mismas observaran seis requisitos: respaldar en forma explícita los objetivos del organismo; contar con sedes identificables y un cuerpo representativo, elegido mediante procedimientos internos democráticos; rechazar el empleo de la violencia, en cualquiera de sus formas; no tener fines de lucro; no interferir en los asuntos internos de los Estados (principal obstáculo al reconocimiento de un partido político como ONG) ni restringir sus actividades a un grupo étnico o religioso en particular, o a un país en especial, en caso de trabajar en el área de Derechos Humanos; y contar con independencia de las instancias oficiales.

La superación del enfrentamiento bipolar incidió en el auge de estos actores, por las capacidades que revelaban. Los mismos mostraron un alto nivel de efectividad en la inclusión de temas específicos en agendas de trabajo, tanto a nivel estatal como de organismos multilaterales; en el diseño de políticas, en los dos planos mencionados; y en la ejecución de las políticas diseñadas, sea colaborando en la administración de recursos o verificando el grado y la forma de su aplicación (26).

¿Porqué la diferencias de enfoques entre organismos internacionales condiciona la efectividad de las ONG en escenarios post-conflicto? La razón estriba en que estas entidades no oficiales son los principales instrumentos de ejecución de los organismos mencionados, a través de proyectos concretos que asignan partidas monetarias para la realización de tareas específicas en un tiempo dado, corriendo la auditoría a cargo del emisor. El manejo de todo este proceso reside en los organismos internacionales, quienes de esta manera hacen prevalecer sus enfoques, los que son aceptados por las ONG a falta de otras opciones de financiamiento.

La misma subordinación de las ONG a los organismos internacionales se observa en lo atinente a la duración de los programas a ser ejecutados con el fondo de los segundos actores mencionados. Es que los organismos suelen financiar proyectos de entre tres y doce meses de duración, que permitan obtener resultados rápidos y "tangibles", y faciliten una auditoría simple. Esto subestima la importancia de las actividades post-conflicto de largo plazo, lo que Michael Pugh ha dado en llamar "programas blandos" (soft programmes), que a pesar de su importancia enfrentan severas limitaciones para obtener financiación (27).

Por último, la experiencia recogida en conflictos intraestatales concretos, sobre todo Irlanda del Norte y República Sudafricana, sugiere que la construcción de una paz duradera requiere previamente "cicatrizar las heridas del pasado", y que esto sólo puede llevarse a cabo revisando lo acontecido en momentos de empleo de la violencia. Esta sugerencia ha generado algunas resistencias, que normalmente giran en torno a tres ejes: en primer lugar, que el revival de hechos pasados y dolorosos puede reavivar el conflicto; segundo, que pueden descubrirse algunos sucesos hasta entonces desconocidos, con el mismo desenlace de reactivación del conflicto; en tercer término, que es preferible dejar atrás el pasado, apostando a un nuevo "punto de partida" para las generaciones más jóvenes.

Sin embargo, contra esas resistencias se ha argumentado que el mero paso del tiempo no contribuye a superar el trauma de un enfrentamiento armado, sino que el mismo sólo puede ser superado si se lo enfrenta de manera directa. También se ha señalado que la revisión del pasado es una manera de incidir en la conformación de una memoria colectiva que se constituirá de uno u otro modo. Por último, si no se efectúa la referida revisión del pasado, cada una de las partes otrora enfrentadas continuará ostentando su propia versión de los hechos ocurridos; y en tanto "la verdad" que enarbole cada parte se oponga a la que sostiene el otro actor, el conflicto permanecerá latente.

La revisión retrospectiva de lo acontecido en los momentos álgidos de un conflicto intraestatal, inevitablemente se traduce en la conformación de una comisión o grupo ad hoc, que tendrá a cargo la revisión. Es esencial que esa entidad sea representativa de los antiguos contendientes, único modo de ser percibida como legítima, y que sus actividades sean públicas y transparentes, para no minar su credibilidad ante la opinión pública. En conjunto, la representatividad y la credibilidad del grupo servirán para moderar las presiones que éste reciba desde el exterior, preservando su independencia y objetividad.

Finalmente, las ya referidas experiencias de Irlanda del Norte y República Sudafricana indican que la comisión revisora de lo acontecido durante el desarrollo de un conflicto intraestatal, tiene una importante función normativa y prescriptiva: sugerir cursos de acción, proponer estrategias e instituciones sociales, etc. Al desarrollar esta función, la comisión no sólo estará revisando el pasado, sino contribuyendo a la construcción de un mejor futuro (28).

A pesar del limitado suceso que logró la ONU al momento de generar respuestas eficaces a la proliferación cuantitativa y complejización cualitativa de los conflictos intraestatales en la post Guerra Fría, la comunidad internacional asiste a importantes avances en el campo de la resolución de conflictos.

Tales progresos han puesto de relevancia que el éxito de estos procesos es inversamente proporcional al grado de irreductibilidad de las partes enfrentadas. Dicho de otra manera, las probabilidades de encauzar un conflicto se reducen sensiblemente en la medida en que al menos uno de los contendientes sostenga posiciones de "suma cero".

Confianza y voluntad se constituyen así en elementos nodales de todo proceso de resolución, revelándose a su vez en valores altamente permeables tanto a la naturaleza de las relaciones y las percepciones recíprocas entre las partes enfrentadas, como a la cultura política que las rige.

La influencia que pueden generar terceras partes sobre la confianza y la voluntad de los contendientes varía, siendo escasa en la tercera fase de resolución, pero vital en la segunda, en la medida en que cuenten con la capacidad y la voluntad para impulsar, imponer y hacer respetar acuerdos entre las partes beligerantes. Esto es así porque buena parte de los fracasos en una resolución no reposan tanto en la incapacidad de las partes para arribar a acuerdos, sino en las dudas y temores que se generan en torno a la aplicabilidad de los mismos.

En suma, hasta tanto la ONU incremente sus niveles de efectividad en el manejo de los conflictos intraestatales, la aplicación de mecanismos de resolución constituye una alternativa para limitar la escalada horizontal y vertical de estos casos. Pero hasta tanto no se desarrollen eficaces mecanismos de prevención, la comunidad internacional continuará atacando efectos, no causas; actuando ex post, no ex ante; atendiendo problemas coyunturales, y no estructurales. En esta línea de pensamiento, el orden internacional emergente tras la Guerra Fría no será menos conflictivo sino, en el mejor de los casos, menos violento.

(01) OTIS, Pauletta: "Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?", Naval War College Review LII:4, Autumn 1999

(02) BAKER, Pauline & AUSINK, John: "State Collapse and Ethnic Violence: Toward a Predictive Model". Parameters, Spring 1996, pp. 19-31

(03) DORFF, Robert: "Democratization and Failed States: The Challenge of Ungovernability". Parameters, Summer 1996, pp. 17-31

(04) De FETHERSTON, A.: Towards a Theory of United Nations Peacekeeping, St-Martin’s Press, New York 1994. En PLANTE, E.: Predicting the Next Stage of a Conflict: Conflict Resolution in Peacekeeping Operations, Advanced Military Studies Course (AMSC 1), Department of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998

(05) VÄYRYNEN, Raimo: Preventing Deadly Conflicts: failures in Iraq, Yugoslavia and Kosova. International Studies Association (ISA), 40^th Annual Convention, Washington DC February 1999

(06) JENTLESON, Bruce: "Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary". University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996

(07) NORTON, Richard & MISKEL, James: "Spotting Trouble Identifying Faltering and Failing States", Naval War College Review L:2, Spring 1997

(08) BAKER & AUSINK, op.cit.

(09) ESTY, Daniel et.al.: The State Failure Project: Early Warning Research for U.S. Foreign Policy Planning, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998

(10) RICHMOND, Oliver: Mediating Ethnic Conflict: a task for Sisyphus?, International Studies Association (ISA), 40^th Annual Convention, Washington DC February 1999

La definición empleada corresponde a BERCOVITCH, Jacob & HOUSTON, Allison: "The Study of International mediation: Theoretical Issues and Empirical Evidence", en BERCOVITCH, Jacob (ed.): Resolving International Conflicts: The Theory and Practice of Mediation, Boulder, London 1996

(11) MITCHELL, Christopher & BANKS, Michael: Handbook on conflicts resolution, Pinter Wellington House, London 1997; BURTON, John: Conflict: Resolution and Prevention, St Martin’s Press, New York 1990

(12) Hacemos aquí una adaptación de la definición que consta en RICHMOND, op.cit.

(13) STOHL, Michael & LOPEZ, George: "Westphalia, the End of the Cold War and the New World Order: Old Roots to a "NEW" Problem",

(14) RICHMOND, op.cit.

(15) VÄYRYNEN, op.cit

(16) WALTER, Barbara: "Designing Transitions from Violent Civil War", University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº 31, La Jolla (CA), October 1998

(17) COHEN, Richmond: Negotiating across Cultures: communication obstacles in International Diplomacy, International Online Training Program on Intractable Conflict, Conflict Research Consortium (CRC), University of Colorado, Boulder 1998

In extenso, el autor desarrolla sus ópticas en la obra del mismo nombre COHEN, Richmond: Negotiating across Cultures: communication obstacles in International Diplomacy, United States Institute of Peace (USIP) Press, Washington DC 1991

(18) BELBUTOWSKI, Paul: "Strategic Implications of Cultures in Conflict", Parameters, Spring 1996, pp. 32-42

(19) KRAFT, Herman: "The Autonomy Dilemma of Track Two Diplomacy in Southeast Asia", Security Dialogue 31:3, September 2000, pp. 343-356

La primera alusión a mecanismos Track II consta en DAVIDSON, William & MONTVILLE, Joseph: "Foreign Policy According to Freud", Foreign Policy Nº 45, Winter 1981-1982, pp. 148-160

(20) VÄYRYNEN, op.cit

(21) LAKE, David & ROTHCHILD, Donald: "Ethnic Fears and Global Engagement: The International Spread and Management of Ethnic Conflict". University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº 20, La Jolla (CA), January 1996

(22) La clasificación de los conflictos sociales en distributivos y constitutivos, y su aplicación en esta parte del trabajo, es conforme a los criterios observados en LIPSCHUTZ Ronnie & CRAWFORD, Beverly: "Economic Globalization and the "New" Ethnic Strife: What is to be Done?", Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº 25, La Jolla (CA), May 1996

(23) BARTOLOME, Mariano: La Seguridad Internacional en el año 10 D.G. (después de la Guerra Fría), Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2000, p.120

(24) BOYCE, James & PASTOR, Manuel: "Aid for Peace. Can International Financial Institutions Help Prevent Conflict?", World Policy Journal XV:2, Summer 1998, pp. 42-49

(25) PUGH, Michael: Post-Conflict Rehabilitation: The Humanitarian Dimension, 3^rd International Security Forum and 1^st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: "Networking the Security Community in the Information Age", Zurich, 19–21 October 1998 (Workshop 5A: The Rehabilitation of Warn-Torn Societies)

(26) BAEHR, Peter: Mobilization of the Conscience of Mankind: Conditions of Effectiveness of Human Rights NGOs, presentation made at the United Nations University Public Forum on Human Rights and NGOs, United Nations University, Tokyo september 18, 1996

(27) PUGH, op.cit.

(28) HAMBER, Brandon: How Should We Remember? Issues to Considerer when Establishing Commissions and Estructures for Dealing with The Past, paper presented at the seminar Dealing with the Past. Reconciliation Processes and Peace-Building, Belfast, 9 june 1998