Contents
Member
back to home
บทความถอดเทป มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ความยาวประมาณ 31 หน้ากระดาษ A4

มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
ได้รับเกียรติจาก
อาจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์
คณะเศรษฐศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
มาเป็นผู้นำเสวนาในชั้นเรียน ของ
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
ในกระบวนวิชา โลกาภิวัตน์ ๑๐๑
ในหัวข้อเรื่อง
ทางเลือก ทางรอด
ในยุคโลกาภิวัตน์
วันเสาร์ที่ 24 กุมภาพันธ์ 2544
เวลา 14.00 น. - 16.50 น.

บทความถอดเทป ความยาว...หน้ากระดาษ

เนื้อหาโดยสรุป เกี่ยวกับข้อเสนอที่เป็น
"ทางเลือก ทางรอด ของสังคมเศรษฐกิจไทยในยุคโลกาภิวัตน์"

โดย อาจารย ์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คือ

1. ยุทธศาสตร์การพัฒนา ไทยเราจะเลือกทวิลักษณะของยุทธศาสต์ของการพัฒนาอย่างไร ระหว่าง โลกานุวัตน์พัฒนา กับ ชุมชนท้องถิ่นพัฒนา
โลกานุวัตน์พัฒนา ตั้งอยู่บนฐานของ Washington Consensus ซึ่งมีสาระสำคัญคือ Liberalization เปิดเสรีทางเศรษฐกิจ. Stabilization การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ. Privatization การถ่ายโอนการผลิตไปสู่ภาคเอกชน. Deregulation การลดการกำกับ การลดการควบคุม.
ส่วนชุมชนท้องถิ่นพัฒนา ตั้งอยู่บนฐานของ Bangkok Consensus เศรษฐกิจพอเพียง การพออยู่พอกิน
2. กระบวนการเกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย.
ปัญหาของการพัฒนาที่ผ่านมาเกิดขึ้นมาจาก การผูกขาดในการดำเนินนโยบายการไม่มีส่วนร่วมของประชาชน การขาดความโปร่งใส และการขาดความรับผิด

3.เรื่องของตลาดการเมือง อันมีความสัมพันธ์ต่อการเลือกยุทธศาสตร์การพัฒนา ต่อการผลิตนโยบาย ไม่ว่าในทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง. รวมไปถึงแนวความคิดเรื่องที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า optimal constitution เรื่อง"รัฐธรรมนูญในอุตมภาวะ" และการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
4. การปฏิรูปกฎหมาย เพื่อให้ลดข้อเสียเปรียบเชิงกฎหมายของประชาชนส่วนใหญ่
5. ระบบการบริหารนโยบาย ที่ไร้ความสามารถ ทำให้เราต้องทบทวนเรื่องของนโยบายการพัฒนา

ชั้นเรียนมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน / เสาร์ที่ 24 กุมภาพันธ์ 2544
กระบวนวิชา : ท้องถิ่นวัฒนากับโลกาภิวัตน์ 101 (Globalization & Localization)
ภายใต้ชื่อ "วิกฤตโลก วิกฤตไทย อะไรคือทางรอด ในยุคโลกาภิวัตน์"
การบรรยายและเสวนาครั้งที่สี่ หัวข้อ "ทางเลือก ทางรอด
ของสังคมเศรษฐกิจไทยในยุคโลกาภิวัตน์"
ผู้นำการบรรยาย : รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (นักวิชาการเศรษฐศาสตร์ มธ.)

วารุณี ภูริสินสิทธิ์ : สำหรับการบรรยายครั้งนี้ก็เป็นเสาร์สุดท้ายของ "กระบวนวิชาท้องถิ่นวัฒนากับโลกาภิวัตน์ 101". เท่าที่ผ่านมาคงทำให้เรามองเห็นภาพชัดเจนว่า โลกาภิวัตน์มีผลต่อสังคมไทยในแง่ของเศรษฐกิจและวัฒนธรรมไทยอย่างไรบ้าง แล้วในคราวที่แล้ว เราก็ได้พูดถึงเรื่อง กระบวนการในการตอบสนองต่อกระบวนการโลกาภิวัตน์อย่างไร ? และเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด ?

สำหรับชั้นเรียนมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนวันนี้เป็นครั้งสุดท้าย จะได้มีการเสนอถึง ทางออก หลายๆทางออกที่เกิดขึ้นในสังคมไทย โดยนักวิชาการไทย. ซึ่งนักวิชาการไทยท่านหนึ่งที่ถือว่าเป็นนักวิชาการชั้นนำของประเทศเราในทางเศรษฐศาสตร์ ก็ได้เสนอถึงทางออกในเชิงเศรษฐกิจและมิติที่เกี่ยวเนื่อง ในแง่ของข้อเสนอที่อาจารย์คิดว่า อะไรน่าจะเป็นทางออกที่น่าจะเหมาะสมสำหรับประเทศไทย ซึ่งดิฉันคิดว่าทุกคนคงรู้จักอาจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ จากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. สำหรับคนที่อ่านหนังสือพิมพ์ คงคุ้นเคยกับข้อเขียนของอาจารย์ พร้อมทั้งความคิดที่เราเรียกว่า "ฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์". ขอเรียนเชิญอาจารย์เลยค่ะ

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ : สำหรับหัวข้อที่กำหนดให้ผมพูดในวันนี้ก็คือ "ทางเลือก ทางรอด ในยุคโลกาภิวัตน์". ซึ่งผมอยากจะเสนอความเห็น และจะเปิดให้มีการแลกเปลี่ยนสนทนากันหลังจากที่ผมพูดจบนะครับ. สำหรับผมมีประเด็นที่อยากจะพูดถึง 5 ประเด็นใหญ่ๆ, ซึ่งทั้ง 5 ประเด็นมีความเกี่ยวพันกัน โดยอยากจะเริ่มต้นด้วย 1. ยุทธศาสตร์การพัฒนา, 2. กระบวนการเกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย, 3. ตลาดการเมือง อันมีความสัมพันธ์ต่อการเลือกยุทธศาสตร์การพัฒนา, 4. การปฏิรูปกฎหมาย เพื่อให้ลดข้อเสียเปรียบเชิงกฎหมายของประชาชนส่วนใหญ่, 5. ระบบการบริหารนโยบาย ที่ไร้ความสามารถ ทำให้เราต้องทบทวนเรื่องของนโยบายการพัฒนา

1. ยุทธศาสตร์การพัฒนา.
ยุทธศาสตร์การพัฒนานั้น เป็นปัจจัยที่กำกับเส้นทางเดินของสังคมเศรษฐกิจ เป็นปัจจัยที่กำกับชะตากรรมของประชาชนในสังคม. ผมได้นำเสนอในงานวิจัยที่ผมทำให้กับ "สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย" ในปี 2536 ว่า ในสังคมเศรษฐกิจไทยนี่ มันมีทวิลักษณะของการพัฒนา.

ในขณะที่ชนชั้นปกครองไทยผลักดันให้สังคมเศรษฐกิจไทย เดินบาเส้นทางที่ผมตั้งชื่อว่า "โลกานุวัตน์พัฒนา", แต่ว่าในชนบทมีกลุ่มชนในภูมิภาคต่างๆเลือกเส้นทาง "ชุมชนท้องถิ่นพัฒนา" และนี่เป็นเส้นทางการพัฒนา 2 เส้นทางที่ผมบอกว่ามันเป็น"ทวิลักษณะของการพัฒนา"

ยุทธศาสตร์โลกานุวัตน์พัฒนา เป็นยุทธศาสตร์ที่ต้องการประโยชน์จากกระบวนการโลกานุวัตน์. ระบบเศรษฐกิจจะได้ประโยชน์จากกระบวนการโลกานุวัตน์ ก็ต่อเมื่อระบบเศรษฐกิจเชื่อมสัมพันธ์กับระบบทุนนิยมโลก. ดังนั้น ประเทศที่เลือกเส้นทาง โลกานุวัตน์พัฒนา ก็จะต้องดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบเปิด จะต้องเปิดเสรีในทุกๆด้าน ไม่จำเพาะแต่เปิดเสรีทางการค้า, แต่คลุมไปถึงการเปิดเสรีทางการเงิน เปิดเสรีทางการผลิต และเปิดเสรีในทางการลงทุนระหว่างประเทศ. อันนี้ก็เป็น ยุทธศาสตร์โลกานุวัตน์พัฒนา.

ยุทธศาสตร์โลกานุวัตน์พัฒนา ไม่ได้เพิ่งมี, และถึงแม้ในเวลาต่อมา เราจะรู้จักชื่อยุทธศาสตร์โลกานุวัตน์พัฒนา ในนามของ Washington Consensus หรือที่รู้จักกันในนาม ฉันทามติแห่งวอชิงตัน. Washington Consensus ไม่ได้เพิ่งเกิดในปี 2532 เมื่อ John Williamson เสนอชื่อนี้ แต่ว่าวิญญานของ Washington Consensus ได้มีมาก่อนหน้านี้นานแล้ว แม้กระทั่งในสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง. สนธิสัญญาเบาว์ริ่งซึ่งลงนามกันในปี 2398 มีวิญญานของฉันทามติวอชิงตัน เพราะสนธิสัญญาเบาว์ริ่งร่างขึ้น บนพื้นฐานปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยม

ยุทธศาสตร์โลกานุวัตน์พัฒนา ที่ภาษาในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Outward Orientation หรือ ยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบเปิดที่ John Williamson (- ซึ่งเป็นนักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษ เคยเป็นอาจารย์อยู่ที่มหาวิทยาลัยวอลลิค แล้วต่อมาอพยพไปอยู่ที่สหรัฐอเมริกา. เคยเป็นอาจารย์อยู่ในมหาวิทยาลัยชั้นนำหลายแห่ง รวมทั้งพรินสตัน แต่ว่าในตอนท้ายก็ไปตั้งหลักอยู่ที่ think tank ที่สำคัญในสหรัฐอเมริกา ชื่อ Institute for International Economics ซึ่งมี เฟรก เบริกสเท่น เป็นผู้อำนวยการ, ซึ่งถ้าผมจำไม่ผิด เขาเคยเป็นรัฐมนตรีในรัฐบาล ลินดอน จอห์นสัน, เป็นคนสำคัญที่ผลักดันให้สหรัฐอเมริกาเข้ามาเป็นผู้นำในการจัดตั้งเอเปค. แต่เดิม สหรัฐอเมริกา ไม่ต้องการเข้ามาร่วมในเอเปค, แต่ เบริกสเท่น อยู่ในกลุ่มที่เรียกว่า immanent person group ผลักดันให้รัฐบาลคลินตันเห็นความสำคัญของเอเปค -)

John Williamson ในปี 2532, ในการสัมนาเกี่ยวกับเรื่องการปรับตัวทางเศรษฐกิจของประเทศต่างๆในลาตินอเมริกา ประมวลแนวนโยบายที่บรรดาหน่วยรัฐการอเมริกัน, บรรดา think tank ในสหรัฐอเมริกา ผลักดันให้ประเทศต่างๆเดินตามเส้นทางนี้ แล้วก็ตั้งชื่อนี้ว่า Washington Consensus, ปรากฎชื่อครั้งแรกในปี 2532. ในปี 2542 เมื่อคำว่า Washington Consensus มีอายุครบ 10 ปี, John Williamson ได้กลับไปทบทวนแนวความคิดนี้, ถ้าสนใจก็ไปดูใน website ของ Institute of International Economics ดูที่ www.iie.com

ที่จริงจะเป็นเรื่องที่ยืดเยื้อที่จะบอกว่า ในรายละเอียดเกี่ยวกับสิ่งที่เรียกว่า ฉันทามติแห่งวอชิงตัน มีสาระสำคัญอะไรบ้าง ? เพราะว่ามันไม่ได้อยู่กับที่ มันมีพัฒนาการ. ในตอนที่ John Williamson ประมวลแนวนโยบายที่เขาตั้งชื่อว่า ฉันทามติแห่งวอชิงตัน นั้น, มีแนวนโยบายบางอย่างซึ่งขณะนั้นไม่มี แต่มันพัฒนาต่อมา ยกตัวอย่างเช่น แนวนโยบายเสรีนิยมทางการเงิน ยังไม่ปรากฏใน version ปี 2532 แต่มันพัฒนาต่อมา

Lorence Summer ซึ่งเป็นรัฐมนตรีกระทรวงการคลังในรัฐบาลคลินตัน 2 สรุปสาระสำคัญของ Washington Consensus ด้วยคำที่ลงท้ายด้วย -ation 4 คำ. อันที่หนึ่งก็คือ liberalization เปิดเสรีทางเศรษฐกิจ. อันที่สองก็คือ stabilization การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ. อันที่สามก็คือ privatization การถ่ายโอนการผลิตไปสู่ภาคเอกชน. และอันที่สี่ก็คือ deregulation การลดการกำกับ การลดการควบคุม. นี่เป็น 4 -ation. Summer บอกว่า 4-ation นี่เป็นหัวใจของการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ.

ศัพท์พวกนี้ เป็นศัพท์ที่มีความหมายเฉพาะ เวลาที่พูดถึงการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ(economic policy reform) หรือเวลาที่พูดถึงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ(structural adjustment) คำเหล่านี้ เป็นคำที่มีวิญญานของ ฉันทามติแห่งวอชิงตัน.

เวลาที่พูดถึงการปฏิรูปเศรษฐกิจ ไม่ได้หมายถึงการเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจเฉยๆ แต่ต้องเป็นการเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจไปตามแนวทางเสรีนิยม. กลุ่มที่เป็นสาวกของลัทธิเสรีนิยมสมัยใหม่จึงจะถือว่า ป็นการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ. การปรับเปลียนนโยบายเศรษฐกิจไปในทิศทางอื่น คนเหล่านี้ โดยเฉพาะคนในสังกัดธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ จะไม่ถือว่าเป็นการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ.

ในทำนองเดียวกันที่คนเหล่านี้พูดถึงการปรับโครงสร้าง(structural adjustment), การปรับโครงสร้าง ไม่ได้หมายถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจในทิศทางใดก็ได้ ไม่ได้หมายความถึงการเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางซึ่งให้ภาคบริการมีความสำคัญเพิ่มขึ้น แล้วภาคเกษตรกรรมมีความสำคัญลดลง... ไม่ใช่. การปรับโครงสร้าง หมายถึงการปรับเปลี่ยนการผลิตไปในแนวทางเสรีนิยม. ดังนั้นจะเห็นได้ว่า เวลาที่ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ไปกดดันให้ประเทศลูกหนี้ ต้องดำเนินนโยบายการปฏิรูปเศรษฐกิจ หรือต้องดำเนินนโยบายการปรับโครงสร้าง ทุกอย่างมันเดินอยู่บนเส้นทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ.

นั่นก็คือฉันทามติแห่งวอชิงตัน จนถึงต้นทศวรรษ 2530. ในปลายทศวรรษ 2530 มีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ ยกตัวอย่างเช่น เสรีนิยมทางการเงิน กลายมาเป็นแนวนโยบายสำคัญของ ฉันทามติแห่งวอชิงตัน. ในตอนต้นนี่ ฉันทามติแห่งวอชิงตัน เวลพูดถึง libaralization หมายถึงการเปิดประตูการค้าเสรี, การเปิดเสรีทางการค้า ไม่เฉพาะแต่เปิดเสรีในการค้าสินค้าเท่านั้น แต่รวมไปถึงการเปิดเสรีในการค้าบริการ. แต่พอมาถึงปลายทศวรรษที่ 2530 การเปิดเสรีมีความหมายคลุมไปถึงเรื่องของการเปิดเสรีทางการเงิน.

นี่ก็เป็นผลมาจากการผลักดันของกลุ่มทุนการเงิน Wall Street, แล้วในเวลาต่อมาก็กำลังผลักดันให้มีการเปิดเสรีในการลงทุนระหว่างประเทศ. มีความพยายามที่จะให้มีการลงนามใน multi lateral agreement on investment หรือ ข้อตกลงพหุภาคีว่าด้วยการลงทุน ซึ่งผลักดันโดย OECD แต่ได้รับการต่อต้านจากขบวนการประชาชนระหว่างประเทศ.

ในท้ายที่สุด Washington Consensus ก็ปรับเปลี่ยนไปคลุมถึงเรื่องที่สำคัญอีก 2 เรื่อง. เรื่องหนึ่งก็คือ democratization. ฉันทามติแห่งวอชิงตันต้องการให้ประเทศต่างๆเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองการปกครองไปเป็นระบอบประชาธิปไตย เคารพสิทธิมนุษยชน, อันนี้เป็นเรื่องหนึ่ง. อีกเรื่องหนึ่ง ก็เป็นเรื่องการผลักดันเรื่อง Goon Governance หรือเรื่อง"ธรรมาธิบาล", เรื่องการบริหารการปกครองที่ดี. แล้วก็หลักการสำคัญของ Goon Governance ก็กำหนดเอาไว้ใน 3 เรื่องใหญ่ๆ คือ เรื่อง participation หรือ"การมีส่วนร่วม, เรื่อง transparency ความโปร่งใส, และเรื่อง accountability ความรับผิด. อันนี้เป็น ฉันทามติแห่งวอชิงตัน.

ฉันทามติแห่งวอชิงตัน แบบที่ผมเรียนนี้ มันมีวิญญานสิงอยู่ในสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง แล้วในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย มันมีการแกว่งไกวระหว่างเส้นทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ กับ เส้นทางชาตินิยมทางเศรษฐกิจ เป็นระยะๆ. แต่ในครั้งซึ่งเราต้องเดินบนเส้นทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ ครั้งสำคัญครั้งหนึ่งนี่ ก็คือในยุครัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เนื่องจากว่าเราเผชิญกับปัญหาการขาดดุลย์บัญชีเดินสะพัด แล้วมีความไม่มั่นคงของทุนสำรองระหว่างประเทศ เราต้องไปกู้ standby arrangement จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และกู้ adjustment loan จากธนาคารโลก. องค์กรโลกบาลทั้งสองก็กำหนด policy conditionality นั่นคือ การกำหนดเงื่อนไขของการดำเนินนโยบาย บังคับให้ไทยต้องเดินบนเส้นทางเสรีนิยม

แต่ในยุคของรัฐบาลเปรม มีความแตกต่างกับยุคหลังปี 2540. รัฐบาลเปรม ยังไม่ได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขอย่างว่านอนสอนง่าย, มีเงื่อนไขเป็นจำนวนมากที่รัฐบาลเปรมไม่ได้ทำ มีการประเมินในตอนหลังว่า รัฐบาลไทยได้ปฏิบัติตาม policy conditionality มากน้อยแค่ไหน ? คนประเมินคือ พอล โมสเล่ย์ แห่งมหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ ซึ่งพบว่ารับาลไทยปฏิบัติตามเงื่อนไขของการดำเนินนโยบาย ในยุครัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เพียงประมาณ 80% ของเงื่อนไขทั้งหมด.

การกำหนด policy conditionality ในสัญญาเงินกู้ที่เรากู้จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และธนาคารโลก มีส่วนสำคัญในการผลักดันโลกให้เศรษฐกิจไทยเลือกเดินบนเส้นทางของ ฉันทามติแห่งวอชิงตัน. แต่อย่างที่ผมเรียนให้ทราบนะครับ. ตั้งแต่ปี 2536 ผมก็เริ่มสังเกตุเห็นแล้วว่า ในสังคมเศรษฐกิจไทยมีทวิลักษณะของ ยุทธศาสตร์การพัฒนา. เส้นทางการพัฒนาในแนวทางเสรีนิยม เป็นเส้นทางซึ่งทำให้หน่วยเศรษฐกิจภายในประเทศ ต้องใช้ความชำนาญพิเศษ ต้องผลิตสินค้าตามความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ ดังนั้น ก็บังคับให้การผลิตในภาคเกษตรกรรม มีลักษณะการปลูกพืชเชิงเดี่ยว เป็น mono crop. ภูมิภาคใดปลูกมันสำปะหลังก็ปลูกมันสำปะหลัง ที่ปลูกข้าวก็ปลูกข้าวอย่างเดียว ปลูกข้าวโพตก็ปลูกข้าวโพตอย่างเดียว ปลูกอ้อยก็ปลูกอ้อยอย่างเดียว.

สภาวการณ์ของการผลิตตามความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ มันก่อให้เกิดสภาวะความไม่แน่นอนในสังคมเศรษฐกิจไทย เพราะว่า เสถียรภาพของรายได้ของครัวเรือนเกษตร ก็ขึ้นอยู่กับเสถียรภาพของราคาในตลาดโลก ขึ้นอยู่กับความการุณของดินฟ้าอากาศ. ในยามใดก็ตามที่ฝนแล้งหรือมีอทุกภัย หรือในยามใดก็ตามที่ตลาดระหว่างประเทศมีความแปรปรวน เกษตรกรก็ต้องเผชิญกับความไม่แน่นอน แล้วรัฐบาลไม่เคยให้ความช่วยเหลือกับเกษตรกรได้.

ด้วยเหตุนี้เอง ขบวนการกระจายการผลิต การเลิกเชื่อเรื่องการผลิตตามความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ จึงปรากฏขึ้นในทุกภูมิภาค. เกษตรกรอาจจะไม่เคยได้ยินคำว่า commutative advantage แต่สิ่งที่เขาเหล่านั้นทำก็คือ การละทิ้งหลักการเรื่อง ความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ. มีการกระจายการผลิตเพื่อการดำรงชีพ ไม่เน้นการผลิตเพื่อการพาณิชย์ แต่เป็นการผลิตเพื่อการดำรงชีพ มีเหลือแล้วจึงจะขาย. เพราะว่าถ้าเป็นการผลิตเพื่อการพาณิชย์ การผลิตเพื่อการส่งออก, จะต้องเป็นการผลิตตามความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ ซึ่งมันสร้างสภาวะความไม่แน่นอนและความเสี่ยงให้กับครัวเรือนการเกษตร

นี่เป็นเส้นทาง 2 เส้นทาง ชนชั้นปกครองไทยผลักดันให้สังคมเศรษฐกิจไทยเดินไปตาม ฉันทามติแห่งวอชิงตัน แต่ว่าประชาชนในภาคชนบทเป็นจำนวนมาก เลือกเส้นทางของการพึ่งตนเอง เลือกเส้นทางที่ผมเรียกว่า"ชุมชนท้องถิ่นพัฒนา".

หลังจากเกิดวิกฤตการณ์การเงินเดือนกรกฎาคม 2540 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำรัสเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2540 เกี่ยวกับเรื่อง"ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง" ผมเลยตั้งชื่อว่า นี่เป็น "ฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์", นี่เป็น Bangkok Consensus. ตอนนั้น ผมยังไม่ได้แปลเป็น ฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ แต่ได้ใช้ภาษาอังกฤษว่า Bangkok Consensus.

ฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ ไม่ต้องการให้การผลิตยึดหลักความชำนาญพิเศษ หรือ ความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ ไม่ได้มีปรัชญาในการพัฒนาที่เน้นเรื่องการอยู่ดีกินดี แต่เน้นเรื่องการอยู่พอดีกินพอดี เน้นเรื่องการกระจายความเสี่ยงของครัวเรือนเกษตร. อันนี้มีรายละเอียดมากที่ผมไม่สามารถที่จะแยกแยะให้เห็นความแตกต่างของ ยุทธศาสตร์การพัฒนาของสองยุทธศาสตร์นี้ในเวลาอันจำกัดเช่นนี้ได้.

แต่ว่าในขณะนี้ ในสังคมเศรษฐกิจไทย มันมียุทธศาสตร์การพัฒนาอยู่สองยุทธศาสตร์. ยุทธศาสตร์หนึ่งเดินตาม Washington Consensus, อีกยุทธศาสตร์หนึ่งเดินตาม Bangkok Consensus. ยุทธศาสตร์ชุมชนท้องถิ่นพัฒนา หรือ ยุทธศาสตร์ที่เดินตามฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ มันเติบโตทุกครั้งที่เกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ. วิกฤตการน้ำมันครั้งแรก เมื่อปี 2516-2517 มีส่วนทำให้ขบวนการพึ่งตนเองในสังคมชนบทเติบโต แต่ผมคิดว่า การเติบโตของขบวนการพึ่งตนเองในชนบททุกภูมิภาค มันมีมากเมื่อเกิดวิกฤตการณ์ครั้งที่สอง. คำถามก็คือทำไมถึงเป็นอย่างนั้น ?

ก็เพราะ วิกฤตการณ์น้ำมันครั้งแรกมันสั้น มันมีผลกระทบเพียงปีกว่า สองปี, แล้วมันก็ฟื้น. ตอนที่เกิดวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งแรก(first oil shock), ประเทศมหาอำนาจยังมีสติสัมปชัญญะ มีความสมานฉันท์ในการแก้ปัญหาวิกฤตการณ์น้ำมัน ซึ่งจะต่างไปจากวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่สอง. วิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่สอง มันถูกซ้ำเติมด้วยสงครามดอกเบี้ย. วิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่สองมันเกิดขึ้นในปี 2522 แล้วมันมีสงครามดอกเบี้ย ระหว่างยุโรปตะวันตก กับ สหรัฐอเมริกา ในช่วง 2522-23. สหรัฐอเมริกาขาดดุลย์ ซึ่งหมายความว่า เงินดอลล่าร์ไหลออกนอกสหรัฐฯ. Supply ของเงินดอลล่าร์ในตลาดโลกเพิ่มขึ้น เงินดอลล่าร์มีค่าตก แต่รัฐบาลโรแนล เรแกน ใช้วิธีขึ้นดอกเบี้ยเพื่อดึงเงินกลับ เงินก็โยกย้ายจากยุโรปตะวันตกไปสหรัฐอเมริกา ยุโรปตะวันตกเมื่อเผชิญกับภาวะเงินทุนไหลออก จึงขึ้นดอกเบี้ยสู้เพื่อดึงเงินกลับ. สองฝากฝั่งของมหาสมุทนแอตแลนติคทำสงครามดอกเบี้ย. ในปี 2523 ดอกเบี้ยในเมืองไทยสูงกว่า 15% ซึ่งเป็นเพดานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จนรัฐบาลไทยต้องออกกฎหมายให้กำหนดอัตราดอกเบี้ยได้เกิน 15%.

นอกจากสงครามดอกเบี้ยซึ่งทำให้ภาวะเศรษฐกิจถดถอยแล้ว ยังมีภาวะตกต่ำของราคาสินค้าเกษตรซึ่งเกิดขึ้นในปี 2524 ต่อเนื่องไปถึงปี 2529 ด้วย. เพราะฉะนั้น ผลกระทบของวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่สอง ซึ่งถูกซ้ำเติมด้วยวิกฤตการณ์อื่นๆ จึงมีส่วนในการทำให้ขบวนการพึ่งตนเองในชนบทขยายตัวอย่างรวดเร็ว. แล้วผมก็เชื่อว่า วิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมานี้ มีส่วนในการเร่งการขยายตัวของขบวนการพึ่งตนเอง. นั่นหมายความว่า ปริมณฑลของพื้นที่ในประเทศไทย ซึ่งเดินตามเส้นทางของชุมชนท้องถิ่นพัฒนา มีมากขึ้น.

ความขัดแย้งในสังคมเศรษฐกิจไทย ส่วนหนึ่งโดยพื้นฐานแล้ว เป็นความขัดแย้งในประเด็นเรื่องยุทธศาสตร์ของการพัฒนา. ความขัดแย้งเกี่ยวกับเรื่องการวางท่อแก๊ส ที่เราจะนำขึ้นจากอ่าวไทยก็ดี หรือที่เราจะซื้อจากพม่าก็ดี. ความขัดแย้งเกี่ยวกับการสร้างเขื่อน ความขัดแย้งเกี่ยวกับเรื่องการสร้างโรงงานไฟฟ้านิวเคลียร์ก็ดี. ความขัดแย้งเหล่านี้, โดยพื้นฐานแล้ว เป็นความขัดแย้งในเรื่องเกี่ยวกับยุทธศาสตร์การพัฒนา, ระหว่าง โลกานุวัตน์พัฒนา กับ ชุมชนท้องถิ่นพัฒนา. ในท้ายที่สุด มันเป็นความขัดแย้งในด้านอุดมการณ์

ณ บัดนี้ ผมคิดว่า สังคมเศรษฐกิจไทยคงจะต้องมาถึงจุดที่จะต้องเลือกว่า เราจะเดินในเส้นทางไหน ? เราจะยังคงเดินไปบนเส้นทางที่กำหนดโดย ฉันทามติแห่งวอชิงตัน หรือว่าเราจะเดินบนเส้นทางที่กำหนดโดย ฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์. ในที่สุด ถ้าหากว่าไม่ได้มีการใช้กำลังห่ำหั่นกัน -ทางใคร ใครเลือก- ใครเลือกทางไหนก็ไปทางนั้น. ทวิลักษณะของการพัฒนาของสังเศรษฐกิจไทยก็จะยังคงดำเนินต่อไป.

แต่ถ้าหาก เราเชื่อว่า การเปิดเสรีมันสร้างปัญหากับระบบเศรษฐกิจไทย เนื่องจากชนชั้นปกครองไทยไม่มีความสามารถ ในการจัดการกับกระบวนการโลกานุวัตน์. ถ้ายังไม่มีความสามารถในการจัดการกับกระบวนการโลกานุวัตน์ ความไม่สามารถมันปรากฏให้เห็นแล้ว ในเดือนกรกฎาคม 2540. ผมก็เสนอว่า ขอเว้นวรรค WTO. ก็คือว่า...

ผมคิดว่ากระทรวงพาณิชย์ก็คงยังไม่ค่อยสบายใจ. บรรดาสมุนบริวารของพรรคประชาธิปปัตย์ก็ออกมาโต้ เมื่อผมเสนอเรื่องนี้เป็นครั้งแรก ในทำนองที่ว่า ผมต้องการให้ปิดประเทศ. คนเหล่านั้นคงจะฟังไม่ได้ศัพท์จับเอาไปกระเดียด. ผมไม่ได้เสนอว่าให้เราปิดประเทศ ผมเสนอว่าให้เปิดประเทศ ในระดับเดียวกับ ณ วันที่ 2 กรกฎาคม 2540 เมื่อเราแพ้โลกเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ. เราเปิดเสรีในระดับ ณ วันที่ 2 กรกฎาคม 2540, เราจะไม่เปิดเสรีมากไปกว่านั้น. ซึ่งก็หมายความว่า เราจะไม่ลุกคืบไปเปิดเสรีการค้าบริการมากไปกว่านั้น. เราเปิดเสรีในระดับนั้น.

และถ้าท่านสังเกตุดู หลังจากเกิดวิกฤต, บรรดาสมาชิกกลุ่มประเทศอาเซี่ยน, ด้วย spirit แห่งอาเซี่ยน พากันไม่อยากจะเดินเรื่องเขตการค้าเสรีอาเซี่ยน, เขตการค้าเสรีอาเซี่ยนก็ชะลอตัว. ก็ทุกคน ทุกประเทศมีปัญหาในการจัดการกับกระแสโลกานุวัตน์. ความไม่สามารถจัดการกับกระบวนการโลกานุวัตน์ เป็นปัญหาใหญ่ ตราบใดก็ตามที่เรายังไม่พัฒนาขีดความสามารถในการที่จะจัดการกับกระบวนการ Globalization, ในการที่จะจัดการกับเงินทุนที่มันมีตีน มันมีลักษณะชีพจรลงเท้า มันเคลื่อนไหว เคลื่อนย้ายไปมาระหว่างประเทศโดยเสรี. ถ้าเราไม่มีความสามารถจะจัดการกับมัน เราไม่สามารถเดินบนเส้นทางนี้ต่อไปได้.

ผลเสนอว่า นอกจากเราจะอยู่กับที่, ขอเว้นวรรค WTO, อยู่กับที่ ณ วันที่ 2 กรกฎาคม 2540 ในเรื่องการเปิดเสรีการค้า, เราขอถอยหลังในเรื่องการเปิดเสรีทางการเงิน. เราจะต้องกลับไปกำกับควบคุมการเคลื่อนย้ายเงินทุน ไม่ใช่เปิดเสรีอย่างที่เราทำ. ความผิดพลาดในเรื่องนี้ เกิดขึ้นเมื่อเราเลือกเดินบนเส้นทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ แล้วเราไม่ได้เคารพในประเด็นปัญหาเรื่องลำดับขั้นของการดำเนินนโยบาย.

ผมอยากจะเล่าคร่าวๆให้ฟังว่า ในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ มีการศึกษาว่า, ทำไมประเทศที่เปิดเสรีทางการเงิน จึงมักจะเผชิญกับวิกฤตการณ์ทางการเงิน. กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หลังจากไปผลักดันประเทศต่างๆ เปิดเสรีทางการเงิน แล้วพบว่าประเทศเหล่านั้น เผชิญกับวิกฤตการณ์ทางการเงิน ซึ่งมันเริ่มต้นที่ละตินอเมริกา. มีงานวิจัยเป็นอันมาก... ทั้งที่ทำโดย กองทุนการเงินระหว่างประเทศ, ธนาคารโลก, และ Think Tank อย่างเช่น Institute for International Economics รวมทั้งมหาวิทยาลัย ค้นพบข้อเท็จจริงประการหนึ่งว่า...

Policy sequencing หรือลำดับขั้นของการดำเนินนโยบาย เป็นเรื่องสำคัญ. ระบบเสรีนิยมทางการเงิน ไปด้วยกันไม่ได้กับระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราแบบตายตัว, ไปไม่ได้กับ fix exchang rate system. แต่ว่ารัฐบาลไทย โดยธนาคารแห่งประเทศไทย ก็ยังคงเลือก ยังคงยึดอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวดังเดิม. ก่อนที่จะเดินบนเส้นทางเสรีนิยม จะต้องปรับปรุงกลไกในการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินให้เข้มแข็ง ให้มีประสิทธิภาพ. จะต้องพัฒนาตลาดการเงิน พัฒนาตราสาร เพื่อให้มีเครื่องมือของนโยบายการเงิน ในการที่จะไปกำกับการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค จะต้องเปลี่ยนแปลงมาตรฐานทางการบัญชี จะต้องเปลี่ยนแปลงมาตรฐานทางการเงิน

ยกตัวอย่างเช่น คำนิยามเกี่ยวกับสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้(non performing loan). Non performing loan ตามมาตรฐานสากล คือมาตรฐาน BIS หรือ Bank for International Settlement กำหนดว่า หนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ คือหนี้ที่ไม่ได้ชำระดอกเบี้ยติดต่อกันเกินกว่า 3 เดือน. แต่ว่ารัฐบาลไทย โดยธนาคารแห่งประเทสไทย ยังคงยึดถือนิยามว่า หนี้ที่ไม่ก่อใหเกิดรายได้ คือหนี้ที่ลูกหนี้ไม่ชำระดอกเบี้ยติดต่อกันเกินกว่า 12 เดือน. เพราะฉะนั้น วิธีที่สถาบันการเงินกลบปัญหา NPL ก็คือ ในเดือนที่ 11 ก็ให้กู้มาชำระดอกเบี้ยในเดือนที่ 12. ก็จะไม่ปรากฏว่าเป็น NPL. แต่ความจริง มันมีปัญหา NPL อยู่แล้ว, เพราะลูกหนี้ไม่สามารถชำระหนี้.

รัฐบาลไทยโดยรัฐบาลชวน 1, ในปี 2536 เมื่อตัดสินใจเปิด BIBF ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงมาตรฐานทางการเงิน ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงมาตรฐานทางการบัญชี. การเปลี่ยนแปลงนี้เพิ่งมากระทำหลังจากที่เกิดวิกฤตการณ์แล้ว และมันยิ่งเป็นการซ้ำเติมปัญหา NPL, อย่างนี้เป็นต้น. ดังนั้นในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ มีความเชื่อว่า Policy sequencing เป็นเรื่องสำคัญสำหรับประเทศซึ่งจะเลือกเดินบนเส้นทางเสรีนิยมทางการเงิน.

แต่ว่าในตอนที่เราเปิด BIBF ในปี 2536 เราไม่ได้สนใจประเด็นนี้. ในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ไทยก็มีความสนใจว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยรู้หรือเปล่า ว่ามีงานวิจัยในเรื่องเหล่านี้อยู่. เราคิดว่าธนาครแห่งประเทศไทยไม่รู้ จวบจนกระทั่ง เมื่อไม่นานมานี้ อาจารย์ที่คณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้มีโอกาสไปศึกษาเอกสารชั้นต้นในธนาคารแห่งประเทศไทย แล้วก็พบว่า มีบันทึกของผู้อำนวยการฝ่ายวิชาการเวลานั้น คือคุณศิริ การเจริญดี เตือนผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เตือนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง(สมัยนั้นคือ นายวิจิตร สุพินิจ)ว่า การเปิดเสรีทางการเงิน จะก่อให้เกิดปัญหาอะไรบ้าง ? อันนี้เป็นบันทึกประวัติศาสตร์ที่สำคัญ. บันทึกนี้ก็มีการอ่านกันอย่างแพร่หลายภายในสำนักท่าพระจันทร์.

เพราะฉะนั้น ในเวลานั้นได้มี เทคโนแครทในธนาคารแห่งประเทศไทย เตือนแล้วว่า policy sequencing เป็นเรื่องสำคัญ แต่เป็นเรื่องน่าเศร้าที่ผู้นำของธนาคารแห่งประเทศไทย และผู้นำของรัฐบาลไทย รวมทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในเวลานั้น ไม่ได้สนใจในประเด็นนี้เลย. แล้วความผิดพลาดในการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาคดังกล่าวนี้ ก็มีส่วนนำมาซึ่ง วิกฤตการณ์การเงิน ในเดือนกรกฎาคมปี 2540.

ผมกำลังจะบอกว่า ความสามารถในการจัดการกับโลกานุวัตน์ เป็นเรื่องสำคัญ. ถ้าเราจัดการไม่ได้ ผมกำลังเสนอว่า เราไม่ควรรีบเดินต่อไปบนเส้นทางนี้
1. เราอาจจะตัดสินใจว่าเราจะเปลี่ยนเส้นทางใหม่
2. ถ้าเราจะเดินต่อไป ผมเสนอให้เราเว้นวรรค

แต่ว่าเราจะตัดสินใจอย่างไรก็ตาม เราต้องฟังเสียงประชาชน. การเลือกยุทธศาสตร์การพัฒนาในช่วงเวลาที่ผ่านมา เราไม่เคยฟังเสียงประชาชน. ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดนโยบาย การกำหนดยุทธศาสตร์ของการพัฒนา ทั้งๆที่มีส่วนในการกำกับชะตากรรมทางเศรษฐกิจของประชาชน แต่ประชาชนไม่มีโอกาสในการเลือก. อันนี้ก็เป็นประเด็นสำคัญประเด็นแรกที่ผมต้องการพูด. ทางรอดของเศรษฐกิจไทย จะมีหรือไม่มี ส่วนสำคัญก็จะขึ้นอยู่กับ ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่เลือก

2.กระบวนการเกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย
ประเด็นที่สองที่เกี่ยวพันกับประเด็นแรกก็คือ กระบวนการเกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย. กระบวนการเกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย เป็นเรื่องที่เราจะต้องให้ความสนใจ และจะต้องเข้าไปแก้ไข. ตลาดนโยบาย, ถ้าใช้ภาษาอังกฤษ มันเป็น exchange market มันเป็นตลาดปริวรรตสาธารณะ. มันเป็นตลาดการแลกเปลี่ยนความชอบธรรมกับการดำเนินนโยบาย. กระบวนการกำหนดนโยบายในสังคมเศรษฐกิจไทย เป็นกระบวนการซึ่งมันมีปัญหา และปัญหามันก็จะไปปรากฎอยู่ในระบบการบริหาร อย่างเช่น ระบบการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค.

คือมันมีคำถามพื้นฐานอย่างนี้นะครับ ทำไมในสังคมเศรษฐกิจไทย ซึ่งครัวเรือนเกษตรเป็นครัวเรือนส่วนใหญ่ของสังคม แต่ทำไมจึงไม่มีนโยบายเศรษฐกิจที่เอื้อประโยชน์ต่อเกษตรกร ? ทำไมประชาชนในเมืองไทยเป็นจำนวนมาก ซึ่งมีฐานะปานกลางและยากจน แต่เหตุใดจึงไม่มีกฎหมายเพื่อช่วยเหลือคนจน ? เหตุใดกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ มันจึงมีอคติ ? ทำไมตลาดนโยบายเศรษฐกิจจึงเป็นตลาดที่มันมี bias, มันมีอคติที่จะให้ประโยชน์คนในเมือง มากกว่าคนในชนบท ? ทำไมมันจึงมี urban bias ? ทำไมมันจึงมีอคติที่จะให้ประโยชน์กับภาคเศรษฐกิจบางภาค แล้วลงโทษภาคเศรษฐกิจบางภาค ? ทำไมรัฐบาลจึงส่งเสริมภาคอุตสาหกรรม ภาคบริการ แต่รัฐบาลไม่ส่งเสริมภาคเกษตรกรรม ? ทำไมจึงมี sectorer bias, จึงมีอคติเกี่ยวกับภาคเศรษฐกิจ ?

ทำไมรัฐบาลจึงเลือก ยุทธศาสตร์โลกานุวัตน์พัฒนา แล้วไม่เลือก ยุทธศาสตร์ท้องถิ่นพัฒนา. ยุทธศาสตร์ท้องถิ่นพัฒนา จะขึ้นมาเป็นยุทธศาสตร์หลักในการพัฒนาในสังคมเศรษฐกิจไทยได้หรือไม่ได้ ? ฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ จะกลายมาเป็นปรัชญาพื้นฐานของการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาของชาติได้อย่างไร ?

อันนี้เป็นคำถามซึ่งเราจะต้องหาคำตอบ โดยการวิเคราะห์กระบวนการกำหนดนโยบาย. กระบวนการกำหนดนโยบาย มันมีปัญหาพื้นฐานสำคัญอยู่ 2-3 ปัญหา. ปัญหาแรกคือปัญหาเรื่อง participation, การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน. ทำอย่างไรจึงจะให้มี people participation ? อันนี้เป็นปัญหาใหญ่นะครับ ที่จะต้องใช้ความคิดในการเสนอหนทางในการแก้. ตลาดนโยบายมันไม่มี transparency มันไม่มีความโปร่งใส. และบางครั้ง ความไม่โปร่งใส มันสร้างปัญหาให้กับเรา.

ผมยกตัวอย่างเช่น ภาคเศรษฐกิจการเงิน เป็นภาคเศรษฐกิจที่ไม่มีความโปร่งใส. และถ้าเราปล่อยให้ภาคเศรษฐกิจการเงิน เป็นภาคที่ไม่มีความโปร่งใส วิกฤตการณ์การเงินสามารถจะเกิดขึ้นได้อีก แล้วเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำอีกได้. เพราะเหตุว่าการตัดสินใจ ตัดสินใจจากข่าวลือ. ทำไมวิกฤตการณ์ 2540 มันจึงรุนแรงและแผ่ขยายอย่างรวดเร็ว ทำไมจึงมีสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า financial panic ความตืนตระหนกทางการเงิน. สถาบันการเงิน นักลงทุนที่เป็นเจ้าของเงินมีความเชื่อว่า ใครก็ตามหิ้วเงินออกไปจากเมืองไทยได้ก่อน คนนั้นรอดตัว. ดังนั้น ทุกคนจึงพากันหิ้วเงินออกไปหมด. ประเทศที่มีฐานทางเศรษฐกิจเพียงใด ถ้าหากว่าการตัดสินใจของนักลงทุนต่างประเทศ ของสถาบันการเงินต่างประเทศ เป็นไปในทิศทางนี้, ประเทศนั้นก็เกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินได้. เช่นเดียวกับประเทศที่อ่อนแอ.

ทั้งนี้ก็เพราะเหตุว่า สารสนเทศในตลาดการเงิน เป็นสาระสนเทศที่ไม่สมบูรณ์. มีความไม่โปร่งใส. ความไม่โปร่งใสยังเป็นเชื้อบ่มเพาะการฉ้อราษฎร์บังหลวง. เพราะฉะนั้น ทำอย่างไรจึงจะมี transparency ทำอย่างไรจึงจะมีความโปร่งใส.

ทุกวันนี้เรามีกฎหมายข่าวสารข้อมูล แต่ผมอยากจะเรียนว่า กฎหมายข่าวสารข้อมูลนั้นเป็นกฎหมายที่ออกมา เพื่อปิดบังข้อมูล มากกว่าที่จะเปิดเผยข้อมูล. ผมขอยกตัวอย่างกรณีเดียวนะครับ กรณีที่หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ขอให้เปิดเผยสัญญาที่ ปรส. ทำกับบริษัทโกแมนแซค ในเรื่องของการขายทรัพย์สินของสถาบันการเงิน. คณะกรรมการข่าวสารข้อมูลมีมติให้ ปรส. เปิดเผย. ปรส.ก็ยังไม่เปิดเผย. กฎหมายไม่ได้มีบทลงโทษหน่วยราชการที่ถูกสั่งให้เปิดเผยข้อมูล แล้วไม่เปิดเผย. เพราะฉะนั้น, transparency จึงเป็นประเด็นใหญ่ของการกำหนดนโยบาย.

ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งของกระบวนการกำหนดนโยบาย ก็คือปัญหาเรื่องความรับผิด, เรื่อง accountability. ผมขอยกตัวอย่างในระดับจุลภาคคือ... ในเกือบทุกจังหวัดในเมืองไทยจะมีสนามบิน เพราะว่า สส. มีสิ่งที่ติดอยู่ในใจสองอย่าง, หนึ่ง อยากจะให้จังหวัดของตัวเองที่เป็น สส. มีมหาวิทยาลัย และ, สอง อยากให้จังหวัดที่ตัวเองเป็น สส. มีสนามบิน. เพื่อที่จะกลับเขตเลือกตั้งของตนได้สะดวก. แต่จะพบว่ามีจังหวัดเป็นจำนวนมาก ที่มีการสร้างสนามบินแล้ว สนามบินใช้ไม่ได้. เพราะเหตุว่าปริมาณการบินมีไม่พอที่จะทำให้บริษัทการบิน นำเครืองบินไปลงจอด. ทำไมจึงมีการสร้างสนามบินในจังหวัดซึ่ง รู้อยู่แล้วว่าปริมาณของการคมนาคมขนส่ง มันมีไม่พอ ไม่คุ้มในเชิงพาณิชย์. ทำไมเจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณ จึงสามารถปล่อยข้อเสนอโครงการสร้างสนามบินเหล่านี้ออกมาได้. ระบบการตัดสินใจที่มันไม่มีความรับผิด(accountability) มันก่อให้เกิดการใช้ทรัพยากรไปในทางสูญเปล่า.

ลองดูตัวอย่างท่าเรือนครสวรรค์. ท่าเรือนครสวรรค์ อาศัยเงินกู้จากธนาคารโลก มีเจตนาที่จะสร้างท่าเรือขึ้นมาใช้เป็นเส้นทางในการขนส่งข้าว เพื่อจะลดความแออัดของทางหลวง. แต่ว่าท่าเรือนี้เมื่อสร้างขึ้นแล้ว ปรากฏว่าเรือเข้าไปจอดไม่ได้ เพราะว่าน้ำตื้นเขิน. ธนาคารโลกก็รับเงินกู้คืนไปแล้ว, รัฐบาลไทยกู้เงินมา แล้วชำระคืนเงินกู้ไปแล้ว, ธนาคารโลกไม่ได้เสียหายอะไรเลย แถมได้ดอกเบี้ยด้วยซ้ำ. แต่ว่าสังคมเศรษฐกิจไทยสูญเสีย เพราะว่าเสียเงินไปแล้วใช้ประโยชน์ไม่ได้. ไม่มีการลงโทษสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมฯ ซึ่งเป็นคนประเมินโครงการฯ แล้วบอกว่าโครงการนี้ feasible, อย่างนี้เป็นต้น. เพราะฉะนั้น, accountability หรือความรับผิด เป็นเรื่องสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบาย. กระบวนการกำหนดนโยบายจะต้องแก้ปัญหาหลัก 3 เรื่อง. คือเรื่อง"การมีส่วนร่วมของประชาชน", เรื่อง"ความโปร่งใสของนโยบาย" และรวมตลอดเรื่อง"ความรับผิด".

3. ตลาดการเมือง
ประเด็นที่สามที่เกี่ยวพันกันก็คือ เรื่องของ"ตลาดการเมือง". ผมพูดเรื่องเหล่านี้เพราะว่า มันจะมีความสัมพันธ์ต่อการเลือกยุทธศาสตร์การพัฒนา ต่อการผลิตนโยบาย ไม่ว่าในทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง. ผมอยากจะพูดถึงแนวความคิดเรื่องที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า optimal constitution เรื่อง"รัฐธรรมนูญในอุตมภาวะ" หรือ รัฐธรรมนูญที่ดีเลิศ.

รัฐธรรมนูญปี 2540 ยึดถือปรัชญาอย่างหนึ่ง ถ้าจะใช้ศัพท์โดยอนุโลมในทางเศรษฐศาสตร์ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เป็นรัฐธรรมนูญ interventionist เป็นรัฐธรรมนูญที่เน้นประเด็นเรื่องการแทรกแซง เน้นเรื่องการควบคุม เน้นเรื่องการกำกับ เข้มงวดในการที่จะควบคุมสมาชิกรัฐสภา ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และผู้ดำรงตำแหน่งบริหารระดับสูง. เข้มงวดแม้กระทั่ง สสร. บังอาจไปกำหนดแนวนโยบายเอง ไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกว่า แนวนโยบายที่ สสร. กำหนดนั้น เข้าท่าหรือไม่เข้าท่า. เพราะฉะนั้น เราก็จะพบว่าในความเข้มงวดนี้ ก็มีส่วนในการทำให้... ผมอยากจะพูดอีกแนวคิดหนึ่งก็คือว่า

รัฐธรรมนูญที่เรียกว่า optimal constitution ในอีกแนวความคิดหนึ่ง ก็เป็นรัฐธรรมนูญในการทำให้ ตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สมบูรณ์. ถ้าเรายึดแนวความคิดหลังนี้. Design ของรัฐธรรมนูญก็จะแตกต่างไปจากปี 2540. ยกตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นี่ บังคับให้ สส.ต้องสังกัดพรรค การบังคับให้ สส.ต้องสังกัดพรรค มันเป็นอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดการเมือง มันเป็นการสร้าง barriers to entry ในการเข้าสู่ตลาดการเมือง.

ถ้าเราต้องการให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สมบูรณ์ เราจะต้องทำลาย barriers to entry ทั้งหมดเราจะต้องทำลายทำนบกีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมือง. เราจะต้องเปิดช่องให้ประชาชนเสนอตัวขึ้นมาเป็นผู้แทนได้โดยสะดวก. ไม่ใช่ไปสร้างทำนบกีดขวาง. การบังคับให้ สส.ต้องสังกัดพรรค เป็นการสร้าง barriers. การกำหนดว่า สส.ต้องจบปริญญาตรี มันก็เป็นระบบบัณฑิตยาธิปไตย มันก็เป็นการสร้าง barrier to entry อีกอย่างหนึ่ง. ในประการสำคัญนี่ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มี size bias, มีอคติเกี่ยวกับขนาดของพรรค. มีความเชื่อว่าพรรคขนาดใหญ่ ดีกว่าพรรคขนาดเล็ก.

ความเชื่อว่าพรรคขนาดใหญ่ ดีกว่าพรรคขนาดเล็ก, มาจากความเชื่อพื้นฐานที่ว่า ระบบทวิพรรค(bi-party system) ดีกว่าระบบพหุพรรค(multi-party system). ทีนี้อคติเกี่ยวกับขนาดของพรรค มันปรากฎอย่างไร ? ที่ชัดเจนก็คือว่า ในอันแรกนี่ พรรคการเมืองที่มี สส.น้อยกว่า 20 คน, หมดโอกาสในการทำหน้าที่นิติบัญญัติ. กฎหมายที่เสนอเข้าสภาฯ จะต้องเป็นมติของพรรค และจะต้องมี สส.ในพรรคเดียวกันลงนาม ไม่น้อยกว่า 20 คน. พรรคที่มี สส.น้อยกว่า 20 คน ไม่มีโอกาสเสนอกฎหมายเข้าสู่สภาฯ. อันนี้เป็นอคติเกี่ยวกับขนาดของพรรคที่ชัดเจน.

รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ มีอคติที่กำหนดว่า พรรคการเมืองแต่ละพรรคจะต้องส่ง สส.กี่คน แต่บทบัญญัตินี้ได้ยกเลิกไปในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540. แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีอคติที่ปรากฎขึ้นใหม่ในระบบ party lists. เดิมผมคิดว่าระบบ party lists เป็นระบบ proportional representation หรือระบบตัวแทนตามสัดส่วน. แต่ว่าพอมาดูแล้วมันไม่ใช่. ระบบ proportional representation นี่, ระบบที่ว่า พรรคการเมืองซึ่งได้รับคะแนนเสียง 20% ของ voter ทั้งประเทศ จะมีผู้แทน 20% ของ สส.ในสภาฯ, มันเป็นระบบซึ่งขจัดความได้เปรียบของพรรคใหญ่. ในระบบการเลือกตั้งที่เลือกเอาคนซึ่งได้คะแนนสูงสุดเป็นตัวแทน หรือ สส., เป็นระบบที่มีความโน้มเอียงที่จะทำให้พรรคใหญ่ได้เปรียบ. พรรคใหญ่มีตัวแทนเกินกว่าที่สมควร, มี over representation, แล้วพรรคเล็กมีตัวแทนต่ำกว่าที่สมควร, มี under representation.

ยกตัวอย่างเช่น พรรค A กับ พรรค B. พรรค A ชนะในทุกเขตการเลือกตั้ง, สมมุติว่ามี 100 เขต. พรรค A มี สส. 100 คน. พรรค B มาที่สองในทุกเขตการเลือกตั้ง. พรรค B ไม่ได้ สส.เลยในสภาฯ. แต่ที่จริงมีคนเลือกพรรค B, ถูกไหมครับ. มีคนเลือก สส.ของพรรค B. เพราะฉะนั้น ระบบการเลือกตั้งที่เป็นระบบ pooler system, ใครเข้าถึงเส้นชัยก่อน คนนั้นได้เป็น สส.นี่ เป็นระบบที่ทำให้พรรคใหญ่มี over representation หรือมีตัวแทนเกินกว่าที่ควรจะได้ และทำให้พรรคเล็กมี under representation.

ระบบ proportional representation ต้องการแก้ปัญหานี้ ต้องการให้มีตัวแทนตามสัดส่วนของประชาชนที่ใช้สิทธิการเลือกตั้ง. แต่ระบบ party lists ที่เราใช้ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 ไม่ได้เป็น proportional representation. เพราะระบบ party lists เป็นระบบที่ import มาจากเยอรมันนี. Cut off ที่ 5%. พรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงต่ำกว่า 5% ของจำนวนผู้ใช้สิทธิทั้งประเทศ จะไม่มีตัวแทน สส.ในระบบ party lists. เพราะฉะนั้น ระบบ party lists นี้จึงมี size bias. ระบบ party lists นี้ทำให้พรรคการเมืองใหญ่ มีตัวแทนในระบบ party lists มากกว่าที่ควรจะเป็น. เป็นการลงโทษพรรคการเมืองขนาดเล็ก. เช่น พรรคถิ่นไทยควรจะมี สส. เพราะพรรคถิ่นไทยได้เสียงจากประชาชนเกินกว่า 1%. อย่างน้อยต้องได้คนหนึ่ง แต่ไม่ได้. ส่วนที่ไม่ได้นี่ได้ถูกปัดเศษไปให้กับพรรคไทยรักไทย และพรรคประชาธิปปัตย์.

ดังนี้จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ไม่ได้แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ในเรื่องของอคติในเรื่องขนาดของพรรค ความเชื่อว่า พรรคใหญ่ดีกว่าพรรคเล็ก. ความเชื่อนี้มาจากความเชื่อที่ว่า ระบบทวิพรรคดีกว่าระบบพหุพรรค. ในเชิงทฤษฎีเป็นเรื่องซึ่งพิสูจน์ได้ยาก ว่าระบบทวิพรรคดีกว่าระบบพหุพรรค. ในทางข้อเท็จจริง รัฐบาลในระบบทวิพรรค มีอายุยืนยาวกว่ารัฐบาลในระบบพหุพรรค อันนี้เป็นข้อเท็จจริง. แต่ถ้าหากว่าดู performance ของรัฐบาล เราจะพบว่ารัฐบาลในระบบพหุพรรค(multi-party system) ในหลายต่อหลายประเทศ มีผลงานในทางที่ดี เยอรมันนี้เป็นตัวอย่างของ multi-party system. เยอรมันนี อิตาลี ผมเข้าใจว่า เนเธอร์แลนด์ ออสเตรีย พวกนี้เป็น multi-party system. Perfermance ของการดำเนินนโยบาย หรือปฏิบัติการไม่ได้เลวกว่าระบบทวิพรรค. ในประเทศที่เป็นระบบทวิพรรคเสียอีก ที่ประชาชนต้องการทางเลือก ประเทศเหล่านี้มักจะมีพรรคปฏิรูป, มี Reform Party หรือมีพรรคสีเขียว Green Party, ไม่ว่าจะเป็นในอังกฤษ หรือ ในสหรัฐอเมริกาก็ตาม.

ทีนี้ถ้าเรามาดูในกรณีของไทย เวลานี้มันมีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนเป็นทวิพรรค. ผมตั้งคำถามว่า ถ้ามันเหลือแค่พรรคไทยรักไทย กับพรรคประชาธิปปัตย์ มันทำให้คนไทยมีความสุขขึ้นหรือเปล่า ? มันทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพดีขึ้นหรือเปล่า ในเมื่อพรรคไทยรักไทยมีหลายมุ้ง ความขัดแย้งระหว่างมุ้งต่างๆภายในพรรค ก็จะมีส่วนในการสั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาลได้ เหมือนกับการที่มีหลายพรรค. รัฐบาลที่ประกอบด้วยหลายพรรค ถ้ามีความขัดแย้ง มันสามารถสั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาลได้ แต่มันแตกต่างอะไรกับรัฐบาลที่มาจากพรรคเดียว แต่มันมีหลายมุ้ง. แล้วความขัดแย้งในเรื่องผลประโยชน์ระหว่างมุ้ง มันก็สั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาลได้เช่นเดียวกัน. ด้วยเหตุที่มีความเชื่อและอคติเช่นนี้ มีอคติว่านักเลือกตั้งมันเลว ดังนั้นต้องกำกับ ต้องควบคุม ต้องตรวจสอบ. มีอคติว่า พรรคการเมืองใหญ่ดีกว่าพรรคขนาดเล็ก. มีอคติว่าระบบทวิพรรคดีกว่าระบบพหุพรรค. ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 อยากจะเรียนว่าเป็น interventionist constitution.

แต่ถ้าเราเปลี่ยนปรัชญาในการมอง. ถ้า constituioner design หรือการออกแบบรัฐธรรมนูญ เป็นไปในทางที่จะส่งเสริมการแข่งขันในตลาดการเมือง เราต้องเปลี่ยนความคิดใหม่. เราจะต้องไม่บังคับให้พรรคการเมืองสังกัดพรรค เราต้องเปิดให้ตลาดการเมือง สามารถเข้าออกโดยเสรี. ต้องทำลาย barriers to entry, จะต้องขจัด size bias ที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ. ผมคิดว่านี่เป็นปัญหาใหญ่นะครับ และคิดว่าน่าจะเริ่มต้นในการถกอภิปรายกันเรื่องนี้ เรื่องการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ เพราะว่ากว่าจะปฏิรูปได้ก็ต้องอีกสิบปีข้างหน้า

ผมหยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมา เพื่อที่จะบอกว่า ถ้าเราไม่เปลี่ยนแปลงความคิดเกี่ยวกับ constitutioner design แล้วปล่อยให้ design ของรัฐธรรมนูญทำให้ตลาดการเมืองเป็นอย่างนี้ เราไม่มีทางเลือกใหม่ เราจะไม่มี สส.หน้าใหม่ให้เราเลือกมากนัก เพราะว่า สส.จะต้องถูกบังคับให้สังกัดพรรค. ถ้าคุณจะสมัครรับเลือกตั้งที่จังหวัดตรัง คุณจะเข้าไปเป็นสมาชิกพรรคประชาธิปปัตย์ได้หรือไม่ ? คุณก็เข้าไปไม่ได้ คุณไม่สามารถฝ่าด่านคุณชวน หลีกภัย ขึ้นไปเป็นตัวแทนของพรรคประชาธิปปัตย์ได้. แต่ถ้าหากว่าไม่บังคับให้สังกัดพรรค ตลาดการเมืองก็จะไม่มีทำนบในการสกัดนักการเมืองหน้าใหม่. ถ้าไม่มีอคติเกี่ยวกับขนาดของพรรค ก็จะมีพรรคการเมืองขนาดเล็กเกิดขึ้นได้ พัฒนาได้. พรรคที่มีอุดมคติ มันไม่สามารถที่จะเป็นพรรคขนาดใหญ่ได้. พรรคการเมืองที่มีอุดมการณ์มันต้องพัฒนาจากพรรคการเมืองขนาดเล็ก. แต่ในเมื่อรัฐธรรมนูญมี size bias, ไม่มีโอกาสเลยที่พรรคการเมืองที่มีอุดมการณ์จะผุดเกิดได้ในสังคมการเมืองไทย.

เรื่องของ size bias ในรัฐธรรมนูญ ถ้าเปรียบเทียบกับทางธุรกิจก็จะได้ภาพดังนี้ ...บริษัทธุรกิจมีการเติบโตสองอย่าง หนึ่งเติบโตภายใน(internal growth), เติบโตด้วยการพัฒนาประสิทธิภาพการผลิต พัฒนาประสิทธิภาพการบริหาร พัฒนาประสิทธิภาพการตลาด เติบโตภายในแล้วค่อยขยายกิจการจากธุรกิจแกนของบริษัท. อีกทางหนึ่งก็คือ external growth (เติบโตภายนอก), ภาษาในทางธุรกิจ ก็คือ M & A หรือ merger and acquitsition คือเข้าไป merge คือเข้าไปรวมกับพรรคอื่น หรือเข้าไป take over พรรคอื่น, เหมือนอย่างที่พรรคเสรีธรรม คลานเข้าไปให้พรรคไทยรักไทยเขมือบ อย่างนี้เป็นต้น. เพราะฉะนั้น size bias ในรัฐธรรมนูญ มันมีนัยะหรือข่าวสารซ่อนเร้นว่า มันส่งเสริมให้เติบโตโดยการควบกิจการ หรือเติบโตโดยการครอบกิจการของพรรคการเมืองอื่น หรือมุ้งการเมือง

ถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงความคิดพื้นฐาน เราจะไม่สามารถเห็นนักการเมืองหน้าใหม่ ที่จะถีบตัวขึ้นมาเป็นทางเลือก เราจะไม่สามารถเห็นพรรคการเมืองพรรคใหม่ ที่จะผุดขึ้นมาเป็นทางเลือก. เราก็จะเห็นคนหน้าเก่า แล้วระบบการเมืองไทยก็ยังคงเป็น ระบอบยียาธิปไตย เป็นระบอบการปกครองของยี้ โดยยี้และเพื่อยี้. มันเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่นไม่ได้. มันไม่มีทางเลือก. เพราะว่า constituioner design มันทำให้ระบอบยียาธิปไตยยืนยงอยู่คู่ฟ้าไทย ถ้าไม่เปลี่ยนความคิดเรื่องนี้. อันนี้ก็เป็นประเด็นที่สาม.

ผมอยากจะทบทวนว่า ประเด็นแรก ผมพูดถึงเรื่องยุทธศาสตร์การพัฒนา แล้วผมก็ตั้งคำถามว่า ถ้าเราอยากเดินบนเส้นทางของ ฉันทามติแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ เราคงต้องกลับไปดูกระบวนการกำหนดนโยบาย เราดูกระบวนการกำหนดนโยบายไม่พอ เราจะต้องกละบไปดูตลาดการเมืองของเรา เพราะว่าผู้มีอำนาจทางการเมือง เป็นผู้มีอำนาจในการตัดสินใจขั้นสุดท้าย ในการเลือกยุทธศาสตร์การพัฒนาในการกำหนดนโยบาย

4. การปฏิรูปกฎหมาย
ประเด็นที่สี่ ที่ผมอยากจะพูดถึงก็คือ การปฏิรูปกฎหมาย. เรื่องการปฏิรูปกฎหมายมีหลายประเด็น. ผมเคยนั่งดูรายชื่อกฎหมาย ตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา... ไล่มาจนถึงรัฐบาลคุณ อานันท์ ปันยารชุน, ผมนับดูแล้ว มันมีกฎหมายที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า poor law มีไม่ถึง 10 ฉบับ. กฎหมายที่มันเป็นประโยชน์กับคนจนจริงๆ มีไม่ถึง 10 ฉบับ. เราเปลี่ยนแปลงการปกครองมาตั้งแต่ปี 2475 กฎหมายส่วนใหญ่เกื้อกูลภาคธุรกิจ เกื้อกูลภาคอุตสาหกรรม เกื้อกูลกลุ่มทุนขนาดใหญ่. กฎหมายที่เกื้อกูลเกษตรกรมีอยู่น้อยมาก. เราจะเปลี่ยนแปลงกระบวนการนิติบัญญัตินี้อย่างไร ? อันนั้นเป็นประเด็นสำคัญ

แต่ประเด็นนั้นก็เกี่ยวกับ 2 ประเด็นที่ผมพูดก่อนหน้านี้ เกี่ยวพันกับเรื่องกระบวนการกำหนดนโยบาย เกี่ยวพันกับเรื่องตลาดการเมือง. ถ้าเราไม่ไปแก้ที่กระบวนการกำหนดนโยบาย เราไม่ไปแก้ปัญหาที่ตลาดการเมือง เพื่อเปิดให้มีการแข่งขันที่สมบูรณ์มากกว่าปัจจุบัน ก็เป็นไปได้ยากที่เสียงของคนจน จะมีประสิทธิผล.

สังคมประชาธิปไตยตะวันตกก็เป็นประจักษ์พยานให้กับเราแล้วว่า ระบอบประชาธิปไตยไม่ใช่ระบอบการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน. แต่มันเป็นระบอบการปกครองของกลุ่มผลประโยชน์ โดยกลุ่มผลประโยชน์ และเพื่อกลุ่มผลประโยชน์. เพราะฉะนั้น ถ้าจะให้คนจนมีเสียงในการกำหนดนโยบาย มีเสียงในการผลักดันการออกกฎหมายที่ให้ประโยชน์แก่ตน จะต้องกลับไปแก้ปัญหาที่กระบวนการกำหนดนโยบาย จะต้องกลับไปแก้ปัญหาที่ตลาดการเมือง. ถ้าเราไม่สามารถแก้ปัญหาตรงนั้นได้ ก็เป็นการยากที่จะมี poor law ออกมาจากรัฐสภาฯ.

ผมมีประเด็นเกี่ยวกับเรื่อง กฎของการลงคะแนนเสียง. ตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา กฎของการลงคะแนนเสียง หรือ voting rule ที่เราใช้ในรัฐสภาฯ มันเป็น simple majority rule เป็นกฎคะแนนเสียงข้างมาก แล้วเราดูเผินๆเสมือนหนึ่งว่า กฎหมายที่ผ่านสภาได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกส่วนใหญ่ แต่ความจริงไม่ใช่เป็นเช่นนั้น

คุณจะต้องไปดูบทบัญญัติเกี่ยวกับเรื่ององค์ประชุม. รัฐธรรมนูญจะบอกว่า การประชุมจะครบองค์ ต้องมีสมาชิกมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง และสิ่งที่จะผ่านเป็นมติสภาฯ จะต้องได้คะแนนเสียงกึ่งหนึ่งของผู้เข้าประชุม. ดังนั้นเราจะพบว่า กฎหมายที่ได้รับคะแนนเสียงเพียง 25% + 1 สามารถผ่านสภาได้แล้ว. ผมกำลังบอกว่า ขบวนการนิติบัญญัติผลิตกฎหมายมากไป เพราะว่า voting rule มันไม่ใช่ majority rule ที่แท้จริง. คะแนนเสียง 25% + 1 ทำให้กฎหมายสามารถผ่านสภาได้. อันนี้เพื่อจะตอบคำถามว่า ทำไมกฎหมายหลายฉบับ ซึ่งถูกตีตราว่าเป็นกฎหมายขายชาติ, ซึ่งบางฉบับผมก็ไม่ได้เห็นด้วยนะครับ ในยุครัฐบาลคุณชวน หลีกภัย, จึงผ่านสภามาได้อย่างง่ายดาย. เพราะเหตุว่า ในทางทฤษฎี กฎหมายที่ได้คะแนนเสียงเพียง 25% + 1 สามารถผ่านสภาได้แล้ว.

ผมมีข้อเสนอว่า กฎหมายที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงชะตากรรมทางเศรษฐกิจของประชาชน ควรจะใช้คะแนนเสียง 50% ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ ไม่ใช่จำนวนสมาชิกที่เข้าประชุม. อันนี้มันต่างกัน. กฎหมายเศรษฐกิจทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายงบประมาณ กฎหมายภาษีอากร กฎหมายหนี้สาธารณะ หรือกฎหมายที่มีผลให้ประชาชนต้องย้ายถิ่น กฎหมายที่มีผลในการทำลายสิ่งแวดล้อม กฎหมายที่มีผลในการดูดเอาส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากภาคเกษตรกรรมไปสู่ภาคอื่น กฎหมายเหล่านี้ ควรจะใช้ majority rule ในความหมายที่เข้มงวด. คือจะต้องได้รับความเห็นชอบเกินกว่า 50% ของจำนวนสมาชิกรัฐสภาที่มีอยู่. คือผมไม่ไปไกลถึงขนาดใช้ super mojority ผมไม่ไปไกลถึงขนาดการใช้คะแนนเสียง 2 ใน 3 หรือคะแนนเสียง 3 ใน 4. แค่ 50% ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ ก็เป็นเรื่องซึ่งผ่านค่อนข้างยาก. เพราะฉะนั้น การเปลี่ยนแปลง voting rule เป็นเรื่องที่ผมคิดว่ามีความสำคัญ. เพราะว่ากฎหมายหลายฉบับมีผลสะเทือนต่อคนยากคนจนเป็นจำนวนมาก แต่ว่าได้รับความเห็นชอบจากสภาเพียง 25% + 1 ของจำนวนสมาชิกสภาฯ.

ผมมีข้อเสนอเกี่ยวกับเรื่องการใช้ Discretion versus Rule. ระบบการตรากฎหมายในปัจจุบัน ให้อำนาจกับฝ่ายบริหารในการออกกฎหมายลูกง่ายเกินไป. กฎหมายระดับอนุบัญญัติออกง่ายเกินไป. กฎหมายจะร่างเอาไว้กว้างๆ แล้วให้อำนาจกับจ้าวกระทรวงในการออกกฎหมายระดับอนุบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นพระราชกฤษฎีกา ไม่ว่าจะเป็นกฎกระทรวง ไม่ว่าจะเป็นระเบียบ ไม่ว่าจะเป็นประกาศ ฝ่ายบริหารสามารถใช้ดุลยพินิจในการออกกฎหมายลูก. แล้วในข้อเท็จจริง กฎหมายที่มีผลกระทบในทางเศรษฐกิจจำนวนมาก ที่สำคัญ เป็นกฎหมายลูก. กฎหมายแม่เพียงแต่มีบทบัญญัติกว้างๆ.

ยกตัวอย่างเช่น กฎหมายป่าสงวน... ตัวกฎหมายป่าสงวนเองมีความสำคัญไม่มากเท่ากับกฎหมายลูกที่ออกตามกฎหมายป่าสงวน. เพราะกฎหมายลูกนั้น จะให้อำนาจในการขีดพื้นที่ตรงไหนเป็นป่าสงวน. แต่กฎหมายลูกนี้อยู่ในอำนาจของฝ่ายบริหาร. ผมอยากจะเปลี่ยนแปลงจารีตในการบัญญัติกฎหมายไปในทางซึ่ง ให้จำกัดการใช้ดุลยพินิจของฝ่ายบริหาร ไม่ปล่อยให้ฝ่ายบริหารใช้ดุลยพินิจโดยปราศจากการตรวจสอบ.

ประเด็นถัดไปก็คือ เรื่องการขอความเห็นชอบจากประชาชน. กฎหมายบางฉบับ เช่น ที่มีผลในการทำลายสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ หรือกฎหมายที่ทำให้ประชาชนต้องย้ายถิ่น จะต้องประกาศล่วงหน้า และจะต้องมี public hearing ก่อนที่จะบังคับใช้กฎหมาย. ที่ผ่านมาไม่ได้เป็นเช่นนั้น ที่ผ่านมาบังคับใช้กฎหมายเลย แล้วประชาชนมาประท้วงกันในทีหลัง. เพื่อจะป้องกันความขัดแย้งในสังคม ซึ่งจะทวีมากขึ้นในอนาคต จะต้องเปลี่ยนแปลงจารีตในการออกกฎหมาย จะต้องให้มี people participation. กฎหมายซึ่งมีผลในการทำลายสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ มีผลในการริดรอนสิทธิชุมชน มีผลในการทำให้ประชาชนต้องย้ายถิ่นฐาน กฎหมายเหล่านี้ต้องเปิดให้มีการทำประชาพิจารณ์ก่อนที่จะมีการบังคับใช้กฎหมาย

ในท้ายที่สุด ผมติดใจเรื่อง Letter of Intend หรือ หนังสือแสดงเจตจำนงค์. หนังสือแสดงเจตจำนงค์เป็นหนังสือที่เรายื่นต่อกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หนังสือที่เรายื่นต่อธนาคารโลก และธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย ชื่อว่า Letter of Development Policy หนังสือแสดงนโยบายการพัฒนา. หนังสือเหล่านี้มันกำหนด policy conditionality กำหนดเงื่อนไขในการดำเนินนโยบาย.

เงื่อนไขในการดำเนินนโยบายที่กำหนดนี้ ในบางเรื่องทำให้เราต้องตรากฎหมาย. มีข้อถกเถียงว่า letter of intend เป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศหรือไม่ ? ศาลรัฐธรรมนูญตีความด้วยความใจแคบ ตีความโดยลายลักษณ์อักษรมากไป. ตีความว่า หนังสือแสดงเจตจำนงค์ ไม่ใช่สัญญาระหว่างประเทศ. หนังสือแสดงเจตจำนงค์ เป็นหนังสือที่ฝ่ายไทยยื่นต่อกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เงื่อนไขที่ยื่นนั้น เป็นเงื่อนไขที่เกิดจากการเจรจาต่อรอง ว่าไทยจะปฏิบัติอะไรบ้าง ? จะต้องทำอะไรบ้าง เพื่อแลกกับเงินกู้. แล้วเราจะพบว่า กฎหมายหลายต่อหลายฉบับที่ออกมาในตอนหลังนี่ มันเป็นไปตาม policy conditionality ที่ปรากฏกใน Letter of Intend.

ในรัฐธรรมนูญนี่ สนธิสัญญาที่มีผลในการเปลี่ยนเขตพระราชอาณาเขต หรือสนธิสัญญาที่ต้องมีผลให้มีการออกกฎหมายใหม่ สนธิสัญญาเหล่านั้นจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่เมื่อศาลรัฐธรรมนูญตีความว่า Lletter of Intend ไม่ใช่สนธิสัญญา. Letter of Intend ก็ไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา. ทั้งๆที่ข้อเท็จจริงนี่ หนังสือแสดงเจตจำนงค์ มีผลบังคับให้รัฐบาลไทย, ในกรณีนี้ หมายถึงรัฐบาลชวน ต้องออกกฎหมายบางฉบับ อย่างนี้เป็นต้น.

ผมอยากจะเสนอความเห็นว่า สนธิสัญญาหรือข้อตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา. ผมจะเปรียบเทียบให้ฟังนะครับว่า ในตอนที่ตั้งองค์การการค้าโลก รัฐบาลอเมริกันต้องขอสัตยาบันจากรัฐสภาอเมริกัน. แต่ว่ารัฐบาลไทย สามารถนำสังคมเศรษฐกิจไทยเข้าเป็นภาคีองค์การการค้าโลก โดยไม่ต้องออกกฎหมาย. กระทรวงพาณิชย์สามารถไปทำข้อตกลงการส่งออกมันสำปะหลัง โดยสมัครใจกับประชาคมยุโรป โดยไม่ต้องออกกฎหมาย ทั้งๆที่สัญญาดังกล่าวนี้มีผลสะเทือนต่อชาวไร่มันสำปะหลัง, อย่างนี้เป็นต้น. ผมอยากจะเสนอว่า การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้ คือข้อตกลงทางเศรษฐกิจ, หรือว่าในกรณีนี้ letter of intend จำเป็นต้องขอความเห็นชอบจากสภาฯ เพราะว่าข้อตำลงบางข้อ มันมีผลในการเปลี่ยนแปลงชะตากรรมทางเศรษฐกิจของประชาชน แล้วตัวอย่างในอดีตมันก็มีให้เห็นแล้ว.

5.ระบบการบริหารนโยบาย
ประเด็นสุดท้ายเรื่อง ระบบการบริหารนโยบาย(policy management). อันนี้เป็นเรื่องสำคัญ อย่างที่ผมพูดเกริ่นในตอนต้น... ความไม่สามารถของเราในการจัดการกับลักษณะชีพจรลงเท้าของเงินทุน. เงินทุนมันเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศโดยเสรี เงินทุนมันมีตีน มันเดินไปไหนก็ได้ เข้าก็ได้ ออกก็ได้. แต่เราไม่มีความสามารถในการจัดการกับมัน. วิกฤตการณ์ 2540 บอกกับเราแล้วว่า เราไม่มีความสามารถในการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค. นอกจากเราต้องเปลี่ยนแปลงกระบวนการบริหารแล้ว เราจะต้องเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการบริหาร. อันนี้เป็นเรื่องใหญ่ และเราคงไม่มีเวลาที่จะพูดลงไปในรายละเอียด. ผมคิดว่าได้ใช้เวลามาพอสมควร จึงขอคืนเวลาให้กับท่านผู้ฟังต่อไป...

(ต่อ) คลิกไปหน้าถัดไป

กลับไปหน้าแรกของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน I สมัครสมาชิก I สารบัญเนื้อหา

e-mail : midnightuniv@yahoo.com

1