HACIA UNA NUEVA ARQUITECTURA FINANCIERA INTERNACIONAL
Informe del Grupo de Trabajo del Comité Ejecutivo de Asuntos
Económicos y Sociales de las Naciones Unidas
21 de enero de 1999
1. La crisis
financiera internacional y la necesidad de reforma
2. La necesidad de adoptar
medidas urgentes
3. La reforma
de la arquitectura financiera internacional
4.
Mayor consistencia de las políticas macroeconómicas a nivel global
5.
Provisión de adecuada liquidez internacional en épocas de crisis
6.
Adopción de códigos de conducta, mejores flujos de información, y fortalecimiento de la
supervisión y la regulación financieras
7.
Mantenimiento de la autonomía de las economías en desarrollo y en transición en el
manejo de la cuenta de capitales
8.
Incorporación de disposiciones relativas a la suspensión, con anuencia internacional,
del servicio de la deuda externa (standstill)
9. Diseño
de una red de organizaciones regionales y subregionales que apoyen el manejo monetario y
financiero internacional
10. Medidas
complementarias sobre financiamiento del desarrollo y endeudamiento externo
11.
Interdependencia de los componentes de la nueva arquitectura
1. La crisis financiera internacional y la necesidad de reforma
Lo acontecido a nivel mundial desde mediados de 1997, y sus precedentes en los años ochenta y noventa, han puesto de manifiesto en forma dramática que el actual sistema financiero internacional es incapaz de proteger a la economía mundial de las intensas y frecuentes crisis financieras, cuyos efectos reales son devastadores. Las autoridades de los países desarrollados ya han respondido a la rápida difusión de la actual crisis financiera internacional que se ha extendido desde el este y sudeste asiático a las demás economías en desarrollo y en transición, e incluso al mundo industrializado, con declaraciones y decisiones en las que se reconoce que, efectivamente, se trata de la mayor amenaza de este tipo que se ha producido en más de medio siglo. Esta amenaza se ha reflejado en las sucesivas y pronunciadas revisiones a la baja de las proyecciones del crecimiento económico mundial en los últimos años.
Ante todo, la crisis es un reflejo de la tendencia de los mercados financieros a experimentar ciclos agudos de auge y colapso. En los períodos de auge financiero, prestatarios y prestamistas subestiman los riesgos de un alto nivel de endeudamiento, y la gravedad de ello sólo se aprecia luego, al producirse las caídas y pánicos. Esta volatilidad es inherente al funcionamiento de los mercados financieros. Refleja las imperfecciones de los flujos de información, así como cambios radicales en su interpretación y drásticas modificaciones en las expectativas, a medida que se recibe nueva información; estos cambios pueden ser graves, dada la incertidumbre que caracteriza las decisiones intertemporales propias de las transacciones financieras. La liberalización de los flujos financieros entre países industrializados y algunos países en desarrollo, la flotación de los tipos de cambio, las innovaciones en el ámbito financiero y en las técnicas de comunicación han contribuido en las últimas décadas a aumentar no sólo las transacciones financieras sino también la volatilidad.
La situación presente ha demostrado, asimismo, y en forma muy ostensible en esta ocasión, que las crisis financieras son contagiosas; que, en casos de pánico, los mercados no saben distinguir entre economías con fundamentos sólidos y economías débiles y, por lo tanto, tienden a trasmitir las dificultades a países que se encuentran en buenas condiciones en cuanto a su estructura económica y a su gestión macroeconómica. La principal causa del contagio es que en los mercados financieros internacionales se concentran participantes que aplican los mismos criterios a todos los países. En muchos casos, la difusión de las crisis financieras se debe a inversionistas fuertemente apalancados, al haber experimentado pérdidas en un mercado, venden activos rentables en otro país para cubrir sus posiciones; algo similar pueden hacer los bancos de inversiones y los fondos mutuos, a fin de disponer de mayor liquidez para responder a posibles retiros de depósitos por parte de sus clientes.
Las economías en desarrollo y en transición han sido muy vulnerables a la volatilidad financiera y al contagio. Han sido particularmente propensas a períodos de acelerada expansión y diversificación de los flujos financieros, que suelen ser sucedidas de reversiones abruptas. La liberalización prematura y apresurada de la cuenta de capitales, la fragilidad de la estructura financiera interna, y la debilidad de la regulación y la supervisión financieras, han acentuado este patrón. Los auges financieros prolongados generan fuertes presiones sobre la demanda agregada interna, y éstas llevan a la imposibilidad de mantener los equilibrios macroeconómicos durante el período inmediatamente posterior de contracción. Los auges también tienden a debilitar las estructuras financieras debido a la tendencia a subestimar la acumulación de riesgos. En tales circunstancias, el movimiento descendente que se produce puede conducir a una crisis financiera nacional, que absorbe gran parte de los escasos recursos disponibles para actividades de desarrollo, y tiene durante varios años graves consecuencias para la actividad económica y la inversión. Así, el impacto de las crisis financieras en la economía real es muy superior al que se produciría en una economía de mercado desarrollada.
Las crisis de deuda externa y las crisis financieras internas tienen a su vez un altísimo costo social. De hecho, un alto porcentaje del costo del ajuste ante las crisis de endeudamiento recae en los sectores pobres de la sociedad, que sólo reciben beneficios marginales de los auges financieros. Estos costos tienden a recaer en forma desproporcionada en las mujeres y los niños. Lo ocurrido en muchos países en desarrollo de varias regiones del mundo también indica que los efectos sociales de las crisis de endeudamiento siguen percibiéndose varios años después de iniciada la reestructuración y la recuperación económicas. La experiencia de América Latina a partir de los inicios de los años ochenta es muy reveladora en tal sentido. La evidencia preliminar disponible indica que algo similar está ocurriendo en las naciones del Asia oriental y sudoriental.
Por último, la reciente crisis ha puesto de manifiesto un problema fundamental de la economía global: la enorme discrepancia que existe entre un mundo financiero internacional cada vez más sofisticado y dinámico, con rápida globalización de las carteras financieras, y la ausencia de un marco institucional capaz de regularlo. En pocas palabras, las instituciones actuales no son las adecuadas para enfrentar la globalización financiera. Lo dicho vale para las instituciones del plano internacional, que han mostrado importantes deficiencias en cuanto a la consistencia de las políticas macroeconómicas, al manejo de la liquidez, y a la supervisión y regulación financieras. Vale también para las instituciones nacionales, incluso en los países industrializados, cuando se trata de enfrentar la globalización. La deficiencia sistémica, y la consiguiente amenaza de nuevas crisis futuras, han puesto de relieve, por lo tanto, la necesidad de reformar de manera integral el sistema financiero internacional, con miras a evitar costosas crisis y a poder manejarlas mejor cuando se produzcan. De esta forma, se lograría mejorar las perspectivas económicas y sociales en todo el mundo.
2. La necesidad de adoptar medidas urgentes
Para impedir que se agrave la actual crisis, urge que los principales países industrializados y la comunidad internacional adopten medidas inmediatas. Hay evidencias de que la economía mundial ha venido experimentando una desaceleración muy fuerte, que puede agudizarse si no se maneja en forma adecuada. Japón atraviesa por la peor recesión que ha conocido desde la guerra; gran parte de los países del Asia oriental y sudoriental están sumidos en una depresión; Rusia se encuentra en una fuerte depresión; el crecimiento de América Latina se ha paralizado, y en los mercados internacionales se observa una baja de los precios de los productos básicos y de varios productos manufacturados. Respaldamos, por lo tanto, la declaración del Grupo de los Siete sobre la necesidad de hacer frente a la amenaza de recesión mundial, la decisión de reducir las tasas de interés adoptada en los últimos meses por los bancos centrales de los Estados Unidos y los países de Europa occidental, y asimismo el importante estímulo fiscal anunciado por Japón y su decisión de hacer frente a la crisis financiera interna. Sin embargo, las autoridades de los países industrializados deben mantenerse en estado de alerta. De hecho, aún subsiste el riesgo de cambios desfavorables, y podría ser que las políticas vigentes no basten para impedir que la economía mundial caiga en una recesión. Puede ser necesario entonces que otras economías industrializadas, además de Japón, adopten políticas fiscales expansionistas. También es esencial un buen funcionamiento de las normas de apertura comercial del sistema internacional, a fin de que las economías en proceso de ajuste puedan reducir su déficit comercial o acumular un superávit con las economías industrializadas más vigorosas.
Con pleno respaldo de la comunidad internaciona, el Fondo Monetario Internacional debe crear fondos de contingencia para asistir a los países actualmente afectados o contagiados por la crisis, y también a los que puedan convertirse en el futuro en víctimas de las crisis financieras mundiales. Entre estos últimos podrían estar los países indirectamente afectados por las crisis a través del comercio y los precios de los productos básicos, en particular los países africanos y asiáticos de bajos ingresos. Por esto, acogemos con beneplácito tanto la declaración como las recientes medidas del Grupo de los Siete orientadas a garantizar un adecuado financiamiento de contingencia, completando la suscripción del aumento de las cuotas del Fondo Monetario Internacional y los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos, así como el compromiso de complementar los recursos del Fondo en caso necesario. Además, como se indica más adelante, es fundamental que este nuevo tipo de financiamiento de contingencia, que debe hacerse efectivo antes de que se agoten las reservas internacionales, se torne en un componente estable del nuevo orden financiero internacional y que se garantice la disponibilidad inmediata de fondos cuando se requieran. Evidentemente, los países en desarrollo y en transición deben estar dispuestos a adoptar las políticas necesarias de ajuste, tal como en general lo han venido haciendo durante la crisis reciente.En los paquetes de rescate y, en general, en las políticas de ajuste se debe otorgar particular énfasis a la distribución equitativa y progresiva de los costos del ajuste. El diseño de redes de protección social equitativas en términos de género es especialmente necesario para garantizar que éstos no recaigan en forma desproporcionada en los pobres y en las mujeres.
3. La reforma de la arquitectura financiera internacional
A más largo plazo, hay que realizar reformas profundas de la arquitectura financiera internacional. El sistema financiero internacional es un conjunto orgánico, que exige la aplicación de un enfoque integral. Por consiguiente, la reforma debe comprender un conjunto de elementos interrelacionados relativos al manejo de la liquidez internacional, a la consistencia global de las políticas macroeconómicas y a las regulaciones financieras, todo lo cual sienta las bases para prevenir y manejar las crisis financieras; asimismo, debe extenderse al financiamiento para el desarrollo y a la solución de los problemas de endeudamiento externo aún pendientes. En el presente informe se analizan temas monetarios y financieros que corresponden al primer grupo, aunque también se ofrecen sugerencias sobre temas conexos y más amplios.
En lo que respecta al primer grupo de temas, cabe insistir en que el sistema actual no cuenta con los medios necesarios para evitar crisis financieras, y tiene una limitada capacidad para hacerles frente. Es urgente abordar reformas en seis esferas fundamentales:
Mayor consistencia de las políticas macroeconómicas a nivel global;
Reformas del Fondo Monetario Internacional, con miras a proporcionar liquidez internacional adecuada en épocas de crisis;
Adopción de códigos de conducta, mejores flujos de información, y fortalecimiento de la supervisión y la regulación financieras a nivel nacional e internacional;
Mantenimiento de la autonomía de las economías en desarrollo y en transición en el manejo de la cuenta de capitales;
Incorporación de disposiciones relativas a la suspensión, con anuencia internacional, del servicio de la deuda externa (standstill);
Diseño de una red de organizaciones regionales y subregionales que apoyen el manejo monetario y financiero internacional.
Es importante hacer hincapié en que estas reformas están interrelacionadas. De hecho, queda en claro que concentrarse en sólo algunas de ellas, o en una sola, no conduciría a un sistema mundial equilibrado, ni en términos de capacidad de evitar o manejar las crisis ni en términos de una participación equitativa de todos los miembros de la comunidad internacional.
Cabe insistir en que cualquier reforma al sistema financiero internacional debe ser ampliamente discutida por todos los países, y debe tener una agenda claramente definida, que incluya todos los temas esenciales. El proceso debe asegurar la debida representación de los intereses de todos los grupos de economías en desarrollo y en transición, incluso los países pobres y pequeños. Las Naciones Unidas, como foro universal y como el foro internacional más democrático que existe, debe tener una importante participación en estos debates y en el diseño del nuevo sistema.
4. Mayor consistencia de las políticas macroeconómicas a nivel global
La crisis ha puesto en evidencia la necesidad de reforzar la coherencia de las políticas macroeconómicas de los países industrializados, con el objeto de evitar los sesgos inflacionarios y deflacionarios a nivel global. El diseño de instituciones y políticas internacionales debe incluir, en primer término, incentivos efectivos para que las autoridades nacionales del mundo industrializado mantengan sus economías en un punto cercano al pleno empleo, evitando al mismo tiempo la inflación. Los efectos serán favorables no sólo para esas economías sino también para el mundo en general. Cabe insistir en que el principal objetivo de la consistencia en este plano debe ser la coherencia global de una serie de políticas nacionales interrelacionadas, y no la adopción de decisiones idénticas, dado que las presiones inflacionarias o deflacionarias no serán necesariamente las mismas en un momento dado en los distintos países. Para lograr este objetivo, se hace necesaria una supervisión más eficaz de las políticas nacionales por parte del FMI y las instituciones regionales y subregionales. Esta debería ser amplia en sus objetivos y tener carácter preventivo; le correspondería advertir casos de posible desempleo o de desaceleración del crecimiento, como también de presiones inflacionarias reflejadas en la evolución de los precios internos de bienes, servicios y activos, o en el deterioro de los equilibrios externos.
Debe discutirse cuál es la institución o el conjunto de instituciones más adecuadas para garantizar tal consistencia. Se ha propuesto tanto dar mayores atribuciones en materia de política al Comité Provisional del FMI como ampliar el Grupo de los Siete, integrando representantes de países en desarrollo y en transición. También cabe discutir la naturaleza de las relaciones de poder que sirven de fundamento a estos órganos. Por ello, las propuestas indicadas deben considerarse en el marco de la necesidad de fortalecer el Consejo Económico y Social, tal como lo señala el informe del Secretario General titulado "Renovación de las Naciones Unidas: un programa de reforma", con miras a que este Consejo pueda ejercer un liderazgo político y fomentar un amplio consenso en asuntos económicos internacionales. El mandato necesariamente más amplio de este Consejo debería luego compatibilizarse con los del órgano encargado específicamente de velar por la consistencia de las políticas macroeconómicas. Como se señala más adelante, un conjunto de instituciones regionales, entre cuyos objetivos estén la coordinación y la supervisión macroeconómicas, tendrían también la ventaja de contribuir a un orden mundial más equilibrado.
Las políticas macroeconómicas, entre ellas las decisiones de los bancos centrales, deberían estar sujetas a un escrutinio público, a fin de garantizar un adecuado equilibrio entre sus múltiples objetivos (sobre todo los relativos al empleo y el crecimiento, por una parte, y a la inflación y la balanza de pagos, por otra). Por las mismas razones, el FMI también debería someterse a similar escrutinio público, con evaluaciones independientes capaces de llevar a un mejoramiento pragmático de las políticas y una clara rendición de cuentas.
5. Provisión de adecuada liquidez internaciona en épocas de crisis
El manejo de la liquidez internacional es muy importante para evitar y prevenir el contagio de las crisis financieras, y para reducir sus efectos económicos desfavorables. La creación de un auténtico "prestamista internacional de última instancia" (es decir, de un banco central mundial), podría facilitar el logro de estos objetivos, pero aún no están dadas las condiciones para una reforma tan drástica de la actual estructura institucional. Los países no están dispuestos actualmente a aceptar la menor autonomía económica y la mayor intervención en sus políticas internas a que ello conduciría. Aún así, se puede hacer mucho para mejorar el funcionamiento del FMI con miras a orientarlo efectivamente en esa dirección. Hoy en día, el Fondo no cuenta con recursos adecuados; se desempeña más como organizador de operaciones de rescate que como proveedor de fondos; no siempre ajusta en forma apropiada las condiciones impuestas para el uso de sus fondos a los problemas que afectan a los países, y dispone de una capacidad muy limitada para evitar los efectos de contagio.
No obstante, el Fondo Monetario podría adoptar medidas para moderar la propagación de las crisis financieras. En primer lugar, en aquellos casos en que el contagio se debe a la contracción de la demanda de productos de exportación y la baja de sus precios, tiene facultades para otorgar préstamos con baja condicionalidad, a través del Servicio de Financiamiento Compensatorio y para Contingencias. Este servicio debería utilizarse más activamente y disponer de recursos en una proporción mayor de las cuotas de los países. No obstante, es previsible que en períodos de crisis la mayor parte de la demanda que reciba el Fondo provenga de países con problemas en la cuenta de capitales. Por consiguiente, los nuevos mecanismos de financiamiento de contingencia deberían sentar las bases para un servicio estable, con baja condicionalidad, a disposición de los países afectados por el contagio. Deberían definirse de antemano los requisitos para optar a él, y verificar si los países solicitantes los cumplen en el marco de las consultas previstas en el artículo IV del Convenio Constitutivo del Fondo. En caso de cumplirlos, éstos recibirían fondos con baja condicionalidad, aunque a tasas de interés más altas y a plazos más cortos que los de los préstamos tradicionales del FMI. Entre los criterios considerados podría incluirse una serie de indicadores, tales como los de déficit en cuenta corriente; evolución del tipo de cambio; relación entre deudas a corto plazo y reservas; y relación entre entradas de capitales a corto plazo y de cartera, por una parte, y las exportaciones o el PIB, por otra.
Para que el Fondo esté en condiciones de dar una mayor estabilidad al sistema financiero internacional, habría que incrementar su dotación de recursos. En este contexto, cabe considerar tres posibilidades. La primera es la definición de mecanismos eficaces y rápidos que amplíen su acceso a fondos oficiales en épocas de crisis. En segundo término, se le podría autorizar a captar recursos directamente en los mercados financieros en tales circunstancias. En tercer lugar, y ésta es posiblemente la alternativa más importante, cuando varios miembros del Fondo se vean afectados por problemas financieros se podría recurrir a derechos especiales de giro. Los derechos así creados se eliminarían a medida que se cancelaran los préstamos. Estos mecanismos facilitarían el aumento de la liquidez en situaciones de crisis, prescindiendo de las difíciles negociaciones sobre alza de las cuotas o facilidades crediticias. Además, los acuerdos para la obtención de préstamos vigentes tienen la desventaja de aplicarse exclusivamente en casos de amenaza sistémica y previa aprobación de los proveedores de recursos, lo que retarda la provisión de dinero al Fondo y a los países que se encuentran en dificultades. De hecho, el uso anticíclico de los derechos especiales de giro para hacer frente a ciclos financieros debería formar parte de un proceso más amplio destinado a incentivar el empleo de éstos como una divisa internacional adecuada en un mundo globalizado.
La condicionalidad del Fondo Monetario es legítima cuando se trata de prestamos a países con problemas de balanza de pagos derivados de la aplicación de políticas macroeconómicas inadecuadas; también lo es en el caso de fondos que superan el volumen previsto en las ya mencionadas facilidades automáticas con baja condicionalidad, en caso que un país se vea afectado por una crisis de origen externo en la cuenta corriente o de capitales. Sin embargo, el FMI debería limitar su condicionalidad a los factores macroeconómicos considerados como criterios básicos para el acceso a sus recursos en el pasado. Cuando se consideren inadecuadas la regulación y la supervisión financiera internas, también se podría recomendar —o exigir— la suscripción de un acuerdo paralelo con las autoridades internacionales pertinentes (véase la sección 6). No cabría extender la condicionalidad a áreas relacionadas con las estrategias e instituciones de desarrollo económico y social que, por su misma naturaleza, deben ser determinadas por las autoridades nacionales legítimas, sobre la base de un amplio consenso social. De hecho, en casos de crisis, la imposición de cambios estructurales e institucionales ajenos a la situación nacional o al consenso nacional puede crear inestabilidad -económica y política, nacional e internacional. Asimismo, tiende a debilitar el consenso internacional en que se sustenta la propia existencia del Fondo Monetario. La condicionalidad no debería aplicarse a áreas de competencia de otros acuerdos e instituciones internacionales, como la Organización Mundial del Comercio. En vista de que el FMI no cuenta con un mandato relativo a la convertibilidad de la cuenta de capitales (y, como se explica más adelante, no debería tenerlo en el futuro en lo que respecta a las economías en desarrollo y en transición), dicha convertibilidad no debería considerarse tampoco requisito para el acceso a los recursos del Fondo.
Asimismo, la condicionalidad no debería utilizarse para obligar a un país a adoptar un determinado régimen cambiario. En las últimas décadas, las experiencias de los países industrializados y también de los países en desarrollo y en transición indican que el actual sistema mundial da cabida a una amplia gama de regímenes, desde cajas de conversión hasta la absoluta flexibilidad cambiaria, incluidos regímenes intermedios como la paridad móvil (minidevaluaciones), las bandas cambiarias y la flotación regulada. Debe quedar muy en claro para las autoridades nacionales, sin embargo, que debe existir consistencia entre el régimen cambiario que adopten y las políticas fiscal y monetaria, que varían según cuál sea el régimen elegido, y que también puede ser necesario introducir medidas complementarias. Así, los regímenes de tipo de cambio fijo exigen mayor disponibilidad de reservas internacionales, en tanto que los regímenes intermedios suelen exigir una intervención más activa en el manejo de la cuenta de capitales. Al parecer, entonces, el pragmatismo es el enfoque más adecuado en este campo.
Por último, para evitar sobreajustes, el Fondo Monetario debería generalizar prácticas para reducir en forma automática el grado de restricción del ajuste acordado con un país prestatario, en aquellos casos en que la contracción de la actividad económica supere claramente las previsiones originales del respectivo programa.
6.
Adopción de códigos de conducta, mejores flujos de información, y fortalecimiento
de la supervisión y la regulación financieras
En el debate actual existe consenso con respecto a la necesidad de adoptar códigos internacionales de conducta en materia fiscal, monetaria y financiera, principios adecuados de manejo corporativo, estándares contables más estrictos, mayor disponibilidad y transparencia de la información sobre políticas y datos económicos y financieros, y mejor supervisión y regulación financieras. En esto deben incluirse normas internacionales que permitan combatir el lavado de dinero y activos, así como la corrupción y la evasión tributaria. Estas iniciativas deben ser consistentes con lo dispuesto en los principales instrumentos internacionales de derechos humanos adoptados por las Naciones Unidas, en especial el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Estos acuerdos, tanto existentes como proyectados, forman parte de un esfuerzo encomiable, destinado a dotar de mayor transparencia a las políticas públicas en todo el mundo. También desempeñan un papel esencial en el manejo de riesgos y la prevención de crisis. Por lo tanto, acogemos con satisfacción las iniciativas del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, el Banco de Pagos Internacionales, la Organización Internacional de Comisiones de Valores y otras instituciones relevantes en estas áreas.
El papel central que juegan la regulación y supervisión financieras en el manejo de riesgos y la prevención de crisis debe ser destacado. El desarrollo de mecanismos de regulación y supervisión que respondan más adecuadamente a los mercados globalizados de capital y créditos privados que existen hoy en día, son por ello un componente fundamental de la nueva arquitectura financiera internacional. Estos mecanismos deben ser de carácter global, en el sentido de incluir a todos los países (sobre todo los países de origen de los recursos), como también a las instituciones y los mercados financieros, para así evitar las lagunas y las asimetrías en materia de regulación. No obstante, debe prestarse debida atención a las distintas estructuras y tradiciones nacionales en el ámbito de la regulación y la supervisión financieras.
La formulación de normas mínimas sobre regulación y supervisión financieras debe complementarse con una regulación de carácter global. En este ámbito, cabe destacar la importante recomendación de crear una autoridad financiera mundial, o un comité permanente de regulación financiera mundial, que reciba el mandato de formular las normas internacionales necesarias sobre regulación y supervisión financieras, y de supervisar su adopción a nivel nacional. Una institución de esa naturaleza podría surgir sobre la base de otras ya existentes, como el Banco de Pagos Internacionales y la Organización Internacional de Comisiones de Valores. La aplicación de esta propuesta requeriría ampliar estas organizaciones a la participación de un número mucho mayor de países. Otras alternativas posibles se basarían en el fortalecimiento de las instituciones existentes, que se abrirían a nuevos países; en la fiscalización por parte de los pares, y en la creación de nuevas organizaciones regionales y subregionales.
Las normas prudenciales mínimas no deben abarcar sólo las transacciones bancarias sino también, debido al progresivo debilitamiento de la tradicional compartimentalización de las actividades de la industria financiera, nuevos actores que participan en los mercados financieros, incluidos los fondos de cobertura y los fondos mutuos. Los Principios Básicos para una Efectiva Supervisión Bancaria, del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, relativos a las operaciones bancarias internacionales y la supervisión consolidada, tendrían que formularse en detalle y convertirse urgentemente en una norma de aplicación uniforme en todos los países que participen en transacciones financieras transfronterizas. Con ello se contribuiría en gran medida a impedir los riesgos sistémicos a nivel internacional y a controlar diversos riesgos en el plano nacional. Asimismo, en un proceso de reforma de mayor alcance, también se debería prestar consideración a normas para evitar prácticas restrictivas y para fortalecer la integridad de los mercados en el plano nacional, así como la liquidación y pago seguros del creciente volumen de transacciones internacionales.
En el caso de los países industrializados, apoyamos la declaración del Grupo de los Siete del 30 de octubre de 1998, relativa a la necesidad de examinar "las consecuencias de las operaciones de las organizaciones financieras internacionales fuertemente apalancadas, incluidos los fondos de cobertura y las instituciones extraterritoriales (off shore), como también sobre la necesidad "de fomentar el cumplimiento de las normas acordadas a nivel internacional por parte de los centros extraterritoriales". En los países en desarrollo y en transición, la aplicación de los Principios Básicos debería ser complementada por un significativo esfuerzo para mejorar la regulación y supervisión internas de los bancos y otros intermediarios financieros. En términos más amplios, los riesgos implícitos en la expansión del crédito, la compatibilización de activos y pasivos tanto en cuanto a sus monedas de denominación como en su estructura de plazos, y la valoración de los activos inmobiliarios dados como garantía durante episodios de inflación de los precios de éstos, exigen minuciosas definiciones que concuerden con los Principios Básicos.
Los cambios en las variables macroeconómicas fundamentales—sobre todo las tasas de interés y los tipos de cambio— influyen notablemente en la estabilidad de los bancos, especialmente en los países en desarrollo y en transición, donde pueden fluctuar muchísimo; el carácter impredecible de estas variables debe tomarse en cuenta al formular normas de regulación y supervisión prudenciales. En particular, señala la necesidad de imponer requisitos más estrictos de capitalización en esos países, los que deben aumentar en períodos de euforia financiera, tomando en cuenta los mayores riesgos financieros en que están incurriendo los intermediarios. Dadas las graves externalidades macroeconómicas que acarrea la exposición al riesgo sin cobertura por parte de las empresas no financieras, cabe también sostener que las autoridades de las economías en desarrollo y en transición deben vigilar los balances de éstas e imponerles límites o exigencias similares.
Las entidades de clasificación de riesgos son las principales instituciones privadas responsables de proporcionar información a los inversionistas. Su desempeño durante la crisis reciente dista de ser satisfactorio. La inclusión de elementos "subjetivos" en su evaluación de los riesgos soberanos ha dado origen a un patrón procíclico de evaluación del riesgo, que tiende primero a fomentar inversiones excesivas en las economías en desarrollo y en transición y, luego, un masivo y abrupto retiro de capitales. De este modo, en lugar de atenuar los ciclos financieros —que es el efecto deseable de un buen sistema de información en los mercados— han tendido a intensificarlos. Por consiguiente, la clasificación del riesgo soberano debería someterse a parámetros estrictos y objetivos, de público conocimiento.
La transparencia de la información y el perfeccionamiento de la regulación y la supervisión son evidentemente importantes; sin embargo, no son en modo alguno infalibles como instrumento de prevención de las crisis financieras, por cuanto también pueden verse afectados por factores macroeconómicos y de otra índole. Además, las prácticas de regulación y supervisión suelen quedar desfasadas en un mundo de constantes innovaciones financieras, y pueden a su vez inducir innovaciones. Tampoco cabe subestimar los problemas de información que enfrentan las entidades supervisoras. Por lo tanto, en todo marco regulatorio habría que otorgar particular importancia a los controles internos de los bancos y otros intermediarios financieros, así como a sus propios sistemas de manejo de los riesgos.
Es indudable que el principio de transparencia de la información también debería aplicarse a las instituciones internacionales, aunque evidentemente no deben ponerse en un mismo plano la información que éstas generan y sus opiniones sobre las políticas de los países.
7.
Mantenimiento de la autonomía de las economías en desarrollo y en transición
en el manejo de la cuenta de capitales
En los últimos años algunos de los principales países industrializados han abogado en varios foros —entre ellos la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, la Organización Mundial del Comercio y el Fondo Monetario Internacional— por una liberalización generalizada de la cuenta de capitales. Esta idea contrasta con la evolución histórica de la mayoría de esos mismos países, que incluye extensos períodos de control de capitales y una liberalización muy gradual de dicha cuenta en las últimas décadas. Además, la actual crisis financiera ha demostrado claramente que una liberalización abrupta o prematura de la cuenta de capitales es inadecuada en el caso de economías en desarrollo o en transición, hecho que ahora se reconoce ampliamente. La existencia de sistemas financieros sólidos, así como de sistemas de regulación y supervisión fuertes, en el plano nacional, es un elemento fundamental para asegurar una adecuada liberalización. Sin embargo, aun cuando esto es cierto, es difícil para las economías en desarrollo y en transición que liberalizan la cuenta de capitales adaptarse a las condiciones creadas por flujos internacionales volátiles, que de hecho pueden debilitar o destruir dichos fundamentos. Los ciclos de auge y colapso suelen vincularse a flujos de capital de cartera y de corto plazo, por lo que no sólo la magnitud de los flujos sino también su composición contribuyen a crear vulnerabilidad externa.
En estas circunstancias, las economías en desarrollo y en transición deben conservar el derecho a desincentivar o controlar la entrada de capitales, sobre todo en períodos de gran afluencia, y de hacer otro tanto con respecto a la salida de capitales en casos de graves crisis. La adopción de una actitud flexible en este ámbito es evidentemente preferible a la convertibilidad obligatoria de la cuenta de capitales, por lo que convendría analizar las mejores prácticas aplicadas en estas áreas, a fin de reproducirlas cuando sea necesario. Entre ellas podrían estar la imposición de encajes a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos impuestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mínimos o liquidez a los bancos de inversión y los fondos mutuos interesados en invertir en un país. Podrían incluirse también, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones financieras nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez más elevados a los depósitos a corto plazo en el sistema financiero, que se manejen en forma anticíclica, y límites al precio de los activos empleados que se puede utilizar como garantía en períodos de expansión económica. Los mecanismos orientados a garantizar una adecuada estructura de plazos del endeudamiento externo (e incluso interno) del sector público también son complementos fundamentales. Mientras los mercados financieros sigan siendo volátiles y la estructura económica interna débil, todos estos instrumentos no deben considerarse temporales sino permanentes. Al mismo tiempo, deben emprenderse paralelamente reformas para desarrollar los segmentos de largo plazo de los mercados internos de capitales.
Por consiguiente, el mantenimiento de la autonomía de las economías en desarrollo y en transición para manejar la cuenta de capitales debe formar parte del actual debate sobre la ampliación del mandato del Fondo Monetario para incluir la convertibilidad de la cuenta de capitales; también debe tomarse en cuenta en los posibles debates futuros sobre los acuerdos multilaterales de inversión, incluyendo aquél que se está negociando en el marco de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Debe dejarse en claro que toda liberalización ambiciosa de la cuenta de capitales de las economías en desarrollo y en transición exigiría reformas igualmente ambiciosas en otras áreas de la arquitectura financiera internacional, especialmente la creación de un auténtico y eficaz "prestamista de última instancia", tema que, como ya se ha dicho, no figura entre las prioridades de la agenda actual.
8.
Incorporación de disposiciones relativas a la suspensión, con anuencia internacional,
del servicio de la deuda externa (standstill),
La suspensión, con anuencia internacional, del servicio de la deuda externa (standstill), es una buena alternativa a la fuga desordenada de capitales, cuando un país comienza a mostrar síntomas de grave iliquidez internacional. La fuga de capitales no sólo es negativa para los países deudores, sino también para la mayoría de los acreedores. A través de una depreciación caótica del tipo de cambio y el alza de las tasas de interés, la fuga de capitales agrava la situación de las empresas y los bancos nacionales, acentuando las posibilidades de transformar un problema de iliquidez en un problema de insolvencia. En el plano interno, aumenta el costo económico y social del ajuste. A nivel externo, disminuye la posibilidad de pago al conjunto de los acreedores. Además, las operaciones de rescate provocan graves problemas de riesgo moral y de distribución inequitativa del ajuste. Las garantías gubernamentales, a las que los prestamistas internacionales suelen recurrir en la renegociación de las obligaciones externas de deudores privados, acentúan el riesgo moral (moral hazard) y los problemas de equidad. De hecho, implican que gran parte del costo del ajuste recae sobre los sectores pobres de la sociedad, que, sin haberse visto beneficiados por la afluencia de capitales, sufren los efectos del recorte del gasto social.
Una posible solución a estos problemas sería permitir suspender el servicio de las obligaciones externas y la convertibilidad de la cuenta de capitales, y reunir luego a prestatarios y prestamistas para reprogramar la deuda, así como para prestar asistencia financiera para apoyar un funcionamiento más apropiado de la economía. Mediante estas operaciones que garantizan la cooperación de los acreedores (bailing-in), los agentes nacionales quedan en mejor posición para superar las dificultades. Si la crisis financiera es doble —es decir, si a la iliquidez internacional se suma la insolvencia bancaria—, los acreedores se encontrarían también en mejor posición para recuperar una mayor proporción del valor de sus activos. Los costos del ajuste pueden asimismo distribuirse en forma más equitativa. El marco legal para el establecimiento de esta suspensión, con anuencia internacional, del servicio de la deuda puede encontrarse en las disposiciones del artículo VIII del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario. Para evitar problemas de riesgo moral de los prestatarios, sería conveniente que la sanción internacional de tales suspensiones fuera realizada por el propio FMI. En tal caso, podría combinarse con la concesión de préstamos por parte del Fondo independientemente de retrasos en el servicio de la deuda, lo que proporcionaría la liquidez necesaria para mantener en funcionamiento la economía durante el período de renegociación de la deuda. Otra alternativa posible es la declaración unilateral de la suspensión del servicio de la deuda por parte del país deudor, que luego se sometería a la consideración de un panel independiente para su aprobación dentro de un plazo fijo, lo que le otorgaría legitimidad. En el ámbito de las finanzas internacionales, esto sería el equivalente a las disposiciones de salvaguardia en el área del comercio.
Para asegurar el adecuado funcionamiento de este mecanismo, se deben cumplir dos normas fundamentales. En primer término, se requeriría un acuerdo internacional para incluir "cláusulas de acción colectivas" en los préstamos internacionales. Acogemos, por lo tanto, con beneplácito el respaldo del Grupo de los Siete a la adopción de cláusulas de esa naturaleza, que son elementos esenciales para dar una solución ordenada al problema de la deuda. La adopción generalizada de estas cláusulas es esencial para evitar que algunos acreedores rehuyan participar en los acuerdos. En segundo lugar, las renegociaciones deben realizarse dentro de un plazo determinado, cumplido el cual el Fondo Monetario o un panel independiente estarían facultados para fijar las condiciones de la reprogramación. De hecho, las repetidas renegociaciones de deuda han sido uno de los elementos más difíciles del entorno financiero internacional en las últimas décadas, y subyacen a largos períodos de crisis o de lento crecimiento de algunas economías en desarrollo y en transición.
9. Diseño de
una red de organizaciones regionales y subregionales
que apoyen el manejo monetario y financiero internacional
La mayoría de las propuestas de reforma de la arquitectura financiera internacional contempla el fortalecimiento de unas pocas instituciones internacionales. Al respecto, se podría argumentar que la existencia de un grupo amplio de instituciones regionales y subregionales sólidas podría ser un aporte institucional importante, tanto en términos de estabilidad del sistema financiero mundial como de equilibrio de las relaciones de poder en el plano internacional. Lo acontecido en Europa occidental, desde la creación de la Unión Europea de Pagos en los años inmediatamente posteriores a la segunda guerra mundial, hasta la actual Unión Europea y la adopción del euro, indica que las organizaciones y los acuerdos financieros regionales desempeñan una función esencialmente estabilizadora. En un plano más limitado, existen ejemplos de bancos regionales y subregionales de desarrollo y de unos pocos fondos de reserva, que también muestran que pueden desempeñar una función importante en una nueva arquitectura financiera internacional, tanto como instrumentos de manejo de las crisis como de financiamiento del desarrollo. La existencia de sólidos fondos de reserva regionales permitiría contribuir, al menos parcialmente, a disuadir a posibles especuladores de realizar operaciones especulativas contra la moneda de algunos países, las que pondrían en peligro, entre otras cosas, el comercio y las relaciones financieras regionales. También podrían complementar los fondos del FMI en épocas difíciles. De esta manera, tanto por sus efectos sobre la demanda como de oferta de recursos, podrían reducir la necesidad de solicitar ayuda al Fondo.
Las instituciones regionales suelen ser pequeñas o inexistentes, y por consiguiente de limitada eficacia, pero invertir en su desarrollo sería evidentemente ventajoso a largo plazo. El diseño de una nueva arquitectura debería entonces contemplar incentivos especiales para el desarrollo de instituciones de esa naturaleza. Por ejemplo, los fondos comunes de reserva podrían tener acceso automático al financiamiento del Fondo, o podrían participar en la asignación de los derechos especiales de giro, en forma proporcional a los recursos aportados por los países a ellos. De hecho, en el largo plazo, el FMI podría concebirse como parte de una red de fondos regionales de reserva, y su funcionamiento podría concentrarse en las relaciones con dichos fondos, en vez de apoyar directamente a los países en dificultades.
Las instituciones regionales, y la fiscalización por parte de los pares, podrían asimismo desempeñar un papel importante en la vigilancia de las políticas macroeconómicas y de la regulación y supervisión financieras en el plano nacional. Esta forma de vigilancia y fiscalización podría ser más aceptable para los países que la de una sola institución internacional poderosa, y contribuiría a desarrollar una globalización más equilibrada.
10.
Medidas complementarias sobre financiamiento
del desarrollo y endeudamiento externo
Durante la crisis actual, la atención se ha concentrado en países con fuertes necesidades financieras que presionan sobre los recursos de las instituciones multilaterales. Es importante que estos casos, y el gran volumen de fondos del FMI y bilaterales asignados a ellos, dejen espacio para el financiamiento y la atención internacional que exigen los problemas de los países más pobres, y por consiguiente, el Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE) del Fondo Monetario, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME). También deben dejar espacio al financiamiento y la atención para los países más pequeños aquejados por crisis financieras.
Dada su incapacidad para movilizar la totalidad de los recursos necesarios para el rescate de países con problemas económicos, el Fondo Monetario ha tenido que recurrir al financiamiento de otras fuentes, entre ellas el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo. Estas instituciones no fueron concebidas para proporcionar liquidez a los países con problemas de financiamiento externo a corto plazo. Si se mantiene esta práctica, se afectaría su capacidad de cumplir con su misión fundamental, que es responder a las necesidades de financiamiento de largo plazo para el desarrollo de los países con insuficiente acceso a los mercados privados.
Debe otorgarse particular prioridad a salvaguardar el acceso de los países más pobres a los recursos del Fondo Monetario, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo. Otra de las prioridades mundiales es la urgente puesta en práctica de la iniciativa para los PPME, pero deben considerarse igualmente propuestas de reducción de deuda más audaces. Los bancos de desarrollo podrían contribuir a aliviar los efectos más graves de la crisis prestando asistencia financiera para establecer o fortalecer redes de protección social equitativas en términos de género, tanto en los países de bajos como en los de medianos ingresos. La necesidad de proteger a la población pobre en épocas de crisis mediante redes efectivas de protección social ha avanzado más en la retórica que en la práctica. Los bancos de desarrollo también pueden desempeñar una clara función anticíclica en casos de crisis financieras mundiales, la que podría reforzarse si se adoptaran nuevos mecanismos destinados a atraer financiamiento del sector privado mediante fondos de cofinanciación de rápido desembolso o la concesión de garantías al nuevo endeudamiento de los países en desarrollo o en transición. Con tal objeto, deberían formularse normas nuevas y más eficaces en materia de garantías otorgadas por estas instituciones.
11. Interdependencia de los componentes de la nueva arquitectura
El rediseño del sistema monetario y financiero internacional tiene como objetivo aprovechar las posibilidades que los flujos financieros privados e internacionales ofrecen para la estabilidad y el crecimiento de la economía mundial. A fin de alcanzar efectivamente esta meta, es importante que todos los componentes de la arquitectura financiera sean considerados simultáneamente. Dada la interrelación que existe entre ellos, introducir uno o varios de ellos en forma aislada no lograría compensar los trastornos que generan las crisis.
Así, perfeccionar la supervisión y la regulación de las entidades financieras es una medida preventiva que puede atenuar los efectos de las crisis y, por consiguiente, reducir la necesidad de recursos del Fondo Monetario para superarlas. Sin embargo, como la supervisión y la regulación distan mucho de ser infalibles, las crisis financieras y el contagio seguirán siendo problemas que exigirán medidas en el plano internacional. La coordinación y la vigilancia macroeconómicas son esenciales para hacer frente tanto a situaciones inflacionarias como deflacionarias, las que dan origen a los ciclos financieros de auge y colapso. Las instituciones regionales y subregionales podrían ser un complemento fundamental para las actividades de financiamiento y vigilancia del Fondo Monetario, y asimismo para la vigilancia de la regulación y supervisión financieras en el plano nacional.
Asimismo, los nuevos mecanismos de financiamiento y las nuevas disposiciones sobre suspensión, con anuencia internacional, del servicio de la deuda externa no pueden sustituir la mejor regulación y supervisión de las instituciones financieras. Más bien, todas las medidas mencionadas, al igual que aquéllas que se adopten en los países para hacer frente a los movimientos de capital a corto plazo, son complementarias. Las normas sobre suspensión, con anuencia internacional, del servicio de la deuda, tampoco pueden reemplazar la creación de una línea de financiamiento del Fondo Monetario para hacer frente a los casos de contagio. Las suspensiones del servicio de la deuda necesariamente impiden por cierto tiempo el acceso de los prestatarios a los mercados de capitales. Así como los países difieren legítimamente en cuanto a sus preferencias en torno a la integración a los mercados financieros internacionales, también tendrán actitudes diferentes ante la posibilidad de utilizar el mecanismo de suspensión, con anuencia internacional, del servicio de la deuda. En general, los menos dispuestos a aceptarla serán aquéllos cuyas crisis de liquidez se deben en gran medida al contagio y que se encuentran más integrados a los mercados financieros internacionales. Por lo tanto, un sistema financiero internacional funcional para la estabilidad y el desarrollo mundial debe comprender tanto las normas sobre suspensión, con anuencia internacional, como las innovaciones institucionales en el marco del FMI.
No se puede imponer una suspensión del servicio de la deuda si no se regulan al mismo tiempo las salidas de capital. En efecto, los controles a los flujos de capitales se vuelven indispensables cuando un país no está en condiciones de cumplir con todas sus obligaciones debido a un movimiento especulativo contra su moneda. Por este motivo, el reconocimiento de la necesidad de contar con diferentes alternativas para manejar la cuenta de capitales no puede desligarse del establecimiento de normas que permitan afrontar las crisis.
De hecho, optar por una o incluso por varias de estas propuestas no basta para lograr los cambios necesarios para evitar las crisis, para hacerles frente o para lograr más equidad en las relaciones de poder. Es necesario adoptar un enfoque integral y oportuno para lograr una globalización más equilibrada y, por consiguiente más duradera, garantizando así que contribuya efectivamente al desarrollo humano sostenible.