NON PERENTORIETA' DEL TERMINE DI CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO DI NOMINA DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI
Il termine di 120 giorni entro il quale deve concludersi la procedura per la nomina di un segretario comunale in una sede vacante, previsto dall'articolo 15, comma 3, del Dpr 465/97, non è perentorio ma sollecitatorio. In particolare, ciò vale nell'ipotesi in cui a reggere la sede vacante sia il vicesegretario.
Non sono pertanto da considerarsi legittime le deliberazioni con le quali sia il consiglio d'amministrazione nazionale dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, sia i consigli regionali, hanno stabilito che decorso il citato termine, i presidenti dei rispettivi consigli inviano un segretario reggente presso gli enti interessati.
La disciplina per la nomina del segretario, disposta dalla legge 127/97 e dal Dpr 465/97 non prevede, infatti, alcuna sanzione nel caso in cui la procedura prosegua oltre i 120 giorni.
La legge 127/97, in realtà, non si occupa direttamente della copertura delle sedi vacanti, ma con l'articolo 17, comma 78, lettera e) demanda al regolamento attuativo l'utilizzazione in via prioritaria dei segretari non chiamati a ricoprire le sedi dei segreteria per in carichi di reggenza.
Il comma 70 specifica che la procedura per la nomina del segretario, a seguito dell'elezione del sindaco, deve concludersi non oltre 120 dall'insediamento, decorsi i quali il segretario in servizio è confermato: tale norma, pertanto, non può essere invocata a supporto dell'indagine relativa all'ipotesi di vacanza della sede.
Al contrario, il comma 69 stabilisce che il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere un vicesegretario per coadiuvare il titolare e sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento.
La legge 127/97 non pone alcun limite alla durata della reggenza del segretario per il caso di vacanza, limitandosi ad ammettere, appunto, che se il regolamento dell'ente lo prevede, spetti al vicesegretario detta reggenza.
L'articolo 15, comma 3, del Dpr 465/97 ha, invece, espressamente introdotto il termine finale di 120 giorni entro il quale la procedura di nomina <<deve concludersi>>. Come la scienza amministrativistica insegna, perchè un termine possa essere qualificato perentorio, occorre che la legge – se è questa a prevederlo – commini una decadenza, sicchè il soggetto nei confronti del quale il termine è disposto, una volta spirato, non possa più porre in essere un certo atto o un certo comportamento.
Viceversa, ove non si possa desumere nessuna comminatoria di decadenza né direttamente o indirettamente dalla norma, il termine può essere qualificato come ordinatorio o sollecitatorio, qualora sia disposto per consentire che un certo provvedimento venga adottato possibilmente entro la data prevista.
E' agevole constatare che l'articolo 465/97 non preveda, né direttamente né indirettamente, alcuna comminatoria di decadenza qualora la procedura di nomina del segretario vada oltre il 120° giorno. Né avrebbe potuto introdurre una simile disposizione. Se, infatti, ai sensi dell'articolo 17, comma 70, della legge 127/97, il sindaco ha il potere di nominare il segretario, trattandosi di una specifica prerogativa del capo dell'amministrazione lo spirare del termine del 120° non potrebbe comunque privarlo del potere di procedere comunque alla nomina, anche oltre il termine.
E' d'altra parte ammissibile – ancorchè non auspicabile – che la procedura di nomina possa eccedere i 120 giorni. Trattandosi, infatti, di una nomina fiduciaria, il sindaco potrebbe non reperire il segretario da lui ritenuto professionalmente adatto a garantire nel migliore dei modi l'attuazione del suo programma amministrativo. In conseguenza di ciò potrebbero essere necessarie più d'una pubblicazione dell'avvio della procedura di copertura della sede.
Esaminiamo, quindi, cosa avviene se l'ente, per via statutaria e/o regolamentare preveda la figura del vicesegretario. Come visto, l'articolo 17, comma 69, della legge 127/97 non pone alcun termine alla durata della reggenza del vicario. Lo stesso vale anche per l'articolo 15, comma 3, del Dpr 465/97. La prima parte di tale norma dispone che <<in caso di vacanza della sede di segreteria, salvo che sia in corso la stipulazione di convenzione per l'ufficio di segretario comunale, se previsto, ai sensi dell'articolo 17, comma 69 della legge>>. Quindi, lo stesso regolamento attuativo ribadisce il disposto legislativo, senza, pertanto, disporre nulla di nuovo e diverso. Il termine di 120 giorni, previsto nell'ultimo periodo del comma 3, del resto, è riferito alla procedura di nomina, non alla durata della reggenza del vicario.
Lo ha chiarito bene anche l'Autorità Giudiziaria Ordinaria, in particolare il Tribunale di Novara, con ordinanza n. 324 del 16 giugno 324. Con tale provvedimento il tribunale ha rigettato il ricorso presentato da un segretario, nominato allo scadere del 120° giorno dall'Agenzia per la gestione dell'albo dei segretari, avverso un decreto del pretore di Novara, col quale era stato reimmesso nel suo incarico di reggenza il vicesegretario della Provincia di Novara.
L'ordinanza del Tribunale ricostruisce nella corretta ottica la fattispecie procedurale della nomina dei segretari comunali, in presenza del vicario. L'ordinanza sottolinea che il termine dei 120 giorni stabilito dall'articolo 15 del Dpr 465/97 si riferisce solo alla procedura di nomina e non prevede in alcun modo l'automatica caducazione del vicesegretario chiamato a svolgere le funzioni di reggenza, qualora la procedura si concluda, col formale provvedimento di nomina del nuovo segretario, oltre tale termine.
Infatti, l'articolo 17, comma 69 della legge 127/97 consente agli enti locali di prevedere mediante il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi la figura del vice segretario, col compito di coadiuvare e sostituire il titolare nei casi di vacanza, assenza o impedimento. Lo statuto della provincia novarese ha effettivamente istituito la figura del vicario.
Poiché il Dpr 465/97 ha stabilito che solo in mancanza del vicesegretario le funzioni di reggenza sono esercitate da un segretario inviato dall'Agenzia, questa deve ritenersi legittimata a procedere in tal senso solo in mancanza di una previsione statutaria o regolamentare che preveda la presenza del vicario.
Il giudice novarese aggiunge che il legislatore ha inteso lasciare all'autonomia dell'ente locale il potere di individuare i criteri di organizzazione dei propri uffici: sicchè se è previsto il vice segretario, la sua reggenza non può essere soggetta ad un termine, ma deve ritenersi che prosegua <<anche per un evidente interesse alla continuità e regolarità delle funzioni>>.
L'ordinanza de qua sancisce anche che il provvedimento col quale l'Agenzia aveva inviato un segretario reggente al posto del vicario è illegittimo, quindi, per violazione di legge.
Tale provvedimento era stato adottato dall'Agenzia in esecuzione della deliberazione 11/99, ai sensi della quale il mancato rispetto del termine di 120 giorni <<integra omissione o ritardo di atti obbligatori per legge, secondo quanto previsto dall'articolo 17, comma 45, della legge 15 maggio 1997, n. 127>>; ancora la medesima delibera stabilisce che <<la reggenza del vicesegretario in caso di vacanza della sede di segreteria non può eccedere i 120 giorni dal verificarsi della vacanza. Pertanto, decorso tale termine il presidente dell'agenzia nazionale o il presidente del competente consiglio di amministrazione provvederanno ad inviare presso la sede un segretario reggente>>.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, risulta chiaro che tali disposizioni dell'Agenzia, confermate dalla deliberazione 150/99 (abrogativa della 11/99) non possono essere considerate legittime.
Quanto ai vicesegretari si è detto. Per quel che riguarda la possibilità di commissariare i sindaci che non nominino il segretario entro 120 giorni, ai sensi dell'articolo 17, comma 45, della legge 127/97, prevista dalle delibere 11/99 e 150/99 dell'Agenzia, appare una vera e propria forzatura. In primo luogo perché tramite tali delibere l'Agenzia integra – senza il potere di farlo – la volontà del legislatore considerando appunto perentorio un termine che non lo è. In secondo luogo, perché l'applicazione del disposto del citato art. 17, coomma 45, priverebbe il sindaco del potere di nominare il segretario, rompendo quello schema, previsto invece dalla legge, secondo il quale la nomina del segretario deve essere conseguenza di un rapporto di fiducia col capo dell'amministrazione. La nomina commissariale determinerebbe da un lato quella decadenza dal potere di nomina che invece non è disposta né dalla legge 127/97, né dal Dpr 465/97; dall'altro una sanzione che è all'opposto del sistema di nomina previsto dal legislatore.
L'Agenzia ha adottato tali deliberazioni anche su pressioni degli stessi segretari, con l'obiettivo di evitare un duplice fenomeno: il perdurare della vacanza di sedi in presenza di segretari in disponibilità o la surrettizia assegnazione dell'incarico di segretario al vicario. Questi rischi, in verità, sono effettivi e in alcune ipotesi si sono anche concretizzati. Ma il rimedio andava posto per via legislativa. Però, se è vero che il vicario ha il compito di sostituire il segretario in caso di vacanza della sede, in quanto ciò sia previsto dall'autonoma regolamentazione dell'ente, un commissariamento determinerebbe una non legittima ingerenza anche nell'autonomia degli enti, ferma restando, tuttavia, l'opportunità che per via legislativa si prevedano argini contro utilizzazioni disinvolte delle maglie fin troppo larghe della legislazione recente sui segretari.
Lo stesso Tribunale di Novara non si esime dal precisare che <<la deliberazione del consiglio nazionale (11/99, n.d.a.) costituendo fonte di rango inferiore non può contenere previsioni derogatorie della disciplina che non siano espressamente devolute o consentite>>.
Se vagliate dal giudice amministrativo, le deliberazioni dell'Agenzia non potranno, per le medesime considerazioni, non essere annullate: come è noto il giudice ordinario non può annullare gli atti amministrativi ma limitarsi a disapplicarli per il caso concreto posto alla sua cognizione.
L'ordinanza del Tribunale di Novara ritiene, invece, ammissibile che l'Agenzia invii d'autorità il reggente negli enti presso i quali non è prevista la figura del vicario. Infatti, ai sensi dell'articolo 17, comma 67, il comune e la provincia debbono avere un segretario.
Tuttavia, anche in questa ipotesi non si può ritenere che l'Agenzia abbia un potere assoluto e discrezionale d'intervento. Se, in ipotesi, l'ente privo di segretario si giovi dello <<scavalco>> di un funzionario di un altro ente col quale sta stipulando una convenzione di segreteria, anche in questo caso non si può ritenere che il termine di 120 giorni precluda ai comuni di giungere all'attivazione della convenzione oltre tale termine. Altrimenti anche in questo caso si giungerebbe all'<<esproprio>> dell'autonoma potestà degli enti di convenzionarsi, nel rispetto di tempi amministrativi che possono anche andare oltre i 120 giorni, tra la convocazione dei consigli l'approvazione degli schemi di convenzione, la sottoscrizione, la nomina del segretario.
L.O.
2 - Circa i "salti di carriera"
Il Collega G.G. ha segnalato (trasmettendolo già in formato word: grazie!) un articolo della Maria Angela Danzì, Presidente del Consiglio Nazionale dell'Unione NSCP, a proposito della recentissima delibera dell'Agenzia Nazionale che ha fatto seguito al parere - molto "articolato", per così dire - del consulente giuridico dell'Agenzia stessa.
Stringatissimo il commento aggiunto da G.G.: "no comment"!
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Da "Il Sole 24 ORE" (Enti Locali) di Lunedì 26.o7.1999
Una delibera dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo ha indicato i criteri
Sbloccate le nomine dei segretari generali
Sbloccate le assegnazioni e le nomine nei Comuni e nelle Province con popolazione superiore ai 250.000 abitanti: il consiglio di amministrazione dell’Agenzia autonoma nell’ultima seduta ha, infatti, deliberato che poter accedere alle segreterie generali di questi enti non è necessaria l’iscrizione alla quinta fascia professionale, basta che il segretario sia in possesso della qualifica di segretario generale di 1A o 1B, a prescindere all’anzianità maturata in questa ultima qualifica.
L’interpretazione di questa norma, aveva suscitato perplessità e lo stesso Cda dell’Agenzia aveva ritenuto opportuno sospendere le assegnazioni (si veda a tal proposito il Sole-24 Ore del 19 aprile e del 20 maggio scorso), ma tale decisione aveva sollevato altrettanto critiche, in quanto il dettato letterale della norma sembrava chiaro e inequivocabile.
Per favorire l’ambito di scelta dei sindaci dei Comuni e dei presidenti delle Province della classe 1ªA, il regolamento ha espressamente previsto la norma derogatoria di cui all’ultimo periodo del comma 10 dell’articolo 11, in quanto limitare l’acesso in questi enti ai soli iscritti alla 5ª fascia professionale avrebbe di fatto vanificato il desiderio di effettuare nomine su base fiduciaria e forse pregiudicato la copertura di sedi meno ambite.
Un’altra importante delibera è stata adottata, nella stessa seduta, sulla composizione degli organi di governo della stessa Agenzia; per far parte del consiglio d’amministrazione nazionale e dei consigli delle sezioni regionali occorre che in capo ai soggetti che ricoprano le cariche di consigliere permangano tutte le condizioni soggettive che hanno legittimato la designazione o l’elezione, qualsiasi cambiamento intervenuto costituisce motivo di decadenza. In pratica chi non è stato rieletto sindaco o presidente di Provincia, deve essere surrogato; stesso discorso per i segretari che non sono più iscritti all’Albo nazionale ovvero, che non sono più iscritti all’Albo della sezione regionale in cui erano stati eletti.
Tale decisione è da ritenere coerente con le norme della legge e del regolamento e con lo spirito della riforma, che ha affidato la gestione dell’Albo a un organo che rappresenta pariteticamente i soggetto che hanno concreto ed effettivo interesse al suo funzionamento. Pertanto, il consentire la permanenza in carica di soggetti che non svolgono più una funzione o la esercitano in ambiti territoriali diversi, avrebbe di fatto snaturato il principio innovatore introdotto. Anci e Upi, dovranno designare i nuovi membri al più presto, e potranno così anche accogliere l’invito del presidente del comitato pari opportunità dell’Agenzia Marta Vincenzi di tenere conto nel procedere alla designazione della necessità di garantire un’adeguata rappresentanza di amministratori di sesso femminile.
Maria Angela Danzì
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3 - Notizie ... dal fronte delle conferme
La lettera del Collega che pubblico di seguito, agghiacciante nella sua calma ostentata, merita molta l'attenzione non solo da tutti noi - che ovviamente possiamo ritrovarci un giorno o l'altro nell'identica situazione - ma ancor più da tutte quelle persone di buona fede (spero di non essere troppo voltairiano, tipo "Candide") che non si sono volute render conto delle conseguenze - forse impreviste ma certo prevedibilissime - che una deregulation selvaggia avrebbe portato con sè.
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Carissimo Carlo,
senti questa.
25 giugno
scorso, i sindaci della convenzione di segreteria (due comuni), mi chiamano per
dirmi che vogliono sciogliere la convenzione.
Sapendo cosa questo avrebbe
comportato, ho chiesto due mesi di tempo per guardarmi un po' intorno e per
trovarmi un'altra sede. Ho avuto ampie assicurazioni in merito.
Infatti, oggi
(26.07.99) torno dalle ferie e mi trovo con la convenzione già sciolta,
in questo momento sono le 11.15, sono in attesa di un provvedimento di
disponibilità da parte dell'agenzia del .... Ancora nessuno mi ha
comunicato nulla per iscritto! Forse non avrò nemmeno gli otto giorni che
si danno alle colf........Altro che comunicazione di avvio del
procedimento.........
Mi sembra una cosa così assurda, Viva
l'Italia e saluti cordiali.
R.
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