Il ghiaccio è rotto e le trattative sono partite: il nuovo contratto dei segretari esce dalle sabbie mobili in cui si era impantanato e, nel giro di pochi mesi, dovrebbe vedere la luce.

Mercoledì scorso, infatti, i rappresentanti dell’Aran e dei sindacati si sono incontrati per individuare un percorso che porti alla rapida chiusura del rinnovo della parte giuridica ed economica (quadriennio 98/2001). Il nuovo appuntamento è fissato per settembre.

Non è stato facile giungere alla riunione della scorsa settimana. Per farlo, infatti, è stato superato uno scoglio preliminare che impediva, di fatto, l’avvio del negoziato: quello della rappresentatività. L’Aran, dopo una lunga fase di stallo nelle trattative, il 12 luglio ’99 ha confermato, con una nota inviata alla Funzione pubblica, che l’Unscp (l’Unione nazionale dei segretari comunali e provinciali), pur rappresentativa del comparto non poteva essere ammessa al tavolo negoziale perché non raggiungeva la percentuale minima del 4% (ai sensi dell’articolo 8 del Dlgs 396/97 modificato dal Dlgs 80/98).

La soluzione proposta dall’Aran era quella di un’informazione costante all’Unscp sull’andamento delle trattative, a richiesta dell’organizzazione stessa, escludendone la partecipazione dal tavolo negoziale. "Nel caso in cui si dovesse procedere diversamente — scrive il presidente Carlo Dell’Aringa — ciò potrebbe costituire un precedente che riaprirebbe il dibattito per ora concluso sulle specifiche tipologie professionali".
Ed evidentemente per la Funzione pubblica il dibattito è destinato a riaprirsi, perché con una lunga e articolata lettera, il 14 luglio ha affermato che al tavolo possono sedere i sindacati che hanno firmato il contratto del comparto Regioni-autonomie locali e le organizzazioni rappresentative, con riferimento all’ambito applicativo dell’accordo integrativo per la categoria dei segretari.

Via libera, in altri termini, all’Unione e, detto fatto, apertura delle trattative. Nel corso dell’incontro sono stati affrontati — in un clima reso ancor più favorevole dal fatto che tutte le sigle sindacali avevano firmato per la prima volta dopo la riforma un protocollo d’intesa comune per l’avvio del negoziato — i nodi veri del rinnovo: le garanzie per la nomina e la revoca, il trattamento economico e l’unicità di funzione e di struttura retributiva.
Detto in altre parole, la partita che si giocherà da settembre, ruota intorno a due temi: i rapporti del segretario con il sindaco e il presidente di Provincia e una busta paga più "pesante".

Il fronte del trattamento economico è caldissimo. A gettare un po' di acqua sul fuoco è intervenuta il sottosegretario all’Interno, Adriana Vigneri, che ha sconfessato la circolare n. 2/99 del 30 giugno proveniente dal suo stesso dicastero (Direzione generale dell’amministrazione civile, Direzione centrale dei segretari), con la quale si stabiliva che il segretario nominato city manager non poteva ricevere un’indennità per la funzione aggiuntiva, oltre alla normale retribuzione.

Nonostante questo intervento, però, quando si parlerà di trattamento economico — ricordiamo che, nella selva delle articolazioni, oggi lo stipendio oscilla, come evidenziato in tabella da un minimo di 46 a un massimo di 128 milioni annui, escluse altre voci flessibili come i diritti di rogito — i sindacati riproporranno il nodo del riconoscimento dell’unicità di funzione per tutti i segretari. Quindi: stipendio base e indennità integrativa uguale per tutti e, a far la differenza, la retribuzione di posizione e quella di risultato (oggi praticamente inesistente). Non è un caso, dunque, che l’Aran abbia intenzione di chiedere ulteriori lumi alla Funzione pubblica.

Sullo stesso piano di delicatezza l’altro tema: quello del rapporto con i sindaci e con i presidenti di Provincia, soprattutto ora che, con il rinnovo di circa 4.500 amministrazioni, si conosceranno i veri effetti della riforma della categoria che vede negli istituti della nomina e della revoca un’architrave fondamentale per l’autonomia dell’ente locale.

Roberto Galullo

Onnicomprensività del trattamento economico e conferimento dell'incarico di direttore generale al segretario comunale

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Una recentissima circolare del ministero dell’interno (direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e P.E.L. n. 2/99 del 30 giugno 1999) mi stimola ad intervenire nuovamente sull’argomento dal momento che le affermazioni ermeneutiche del ministero dell’interno non appaiono condivisibili né sul piano giuridico né su quello – altrettanto rilevante, in relazione alla posta in gioco – dell’equità.

Non me ne vorrà quindi il lettore se trasfonderò parte di quell’intervento – per la verità assai breve – nel presente scritto, al fine di affrontare compiutamente la tematica.

La circolare sopra citata fa sorgere una serie di problemi che vale la pena di analizzare nell’interesse della ricerca di una soluzione alla questione, che sia chiara e conforme al dettato legislativo.

1. Competenza del ministero dell'interno in ordine alle problematiche gestionali dei segretari comunali e provinciali.

Nessun problema al riguardo si poneva in epoca antecedente alla riforma introdotta con la legge 15 maggio 1997, n. 127 poiché il ministero dell’interno, e più precisamente la direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e P.E.L., era titolare di ogni competenza in ordine allo stato giuridico ed al trattamento economico della categoria.

Nell’ambito dell’amministrazione civile dell’interno era stata poi istituita anche la direzione centrale delle autonomie locali, con compiti di consulenza (cui era, ed è, deputato il c.d. "Sportello delle Autonomie") a favore degli Enti Locali.

Con circolare n. 18/97 del 15 luglio 1997 la direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e P.E.L. emanò alcune istruzioni sulla normativa immediatamente applicabile della legge 15 maggio 1997, n. 127, con riferimento alle funzioni da svolgersi da parte dei segretari.

L’intervento del predetto ministero risultò all’epoca opportuno e giuridicamente corretto: la nuova disciplina in materia di stato giuridico dei segretari comunali e provinciali non era ancora entrata in vigore, essendo la stessa subordinata all’emanazione del regolamento di attuazione previsto dall’articolo 17, comma 78, della legge 15 maggio 1997, n. 127.

In quel contesto il ministero dell’interno rimaneva quindi – seppur in via transitoria – competente poiché gerarchicamente sovraordinato ai segretari comunali e provinciali e ad esso ben spettava, di conseguenza, il potere di emanare circolari applicative o interpretative della normativa di settore.

Fatta questa doverosa premessa, occorre adesso dire che il regolamento di attuazione sopra citato è stato approvato con D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465.

Esso prevede ancora una competenza residuale in capo al ministero dell’interno, almeno fino all’attuazione della normativa di riordino, accorpamento e soppressione dei ministeri secondo quanto previsto dalla legge 15 marzo 1997, n. 59.

Dispone l’articolo 33 del regolamento che l’agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali "è sottoposta alla vigilanza del ministero dell’interno".

Si rende quanto mai opportuno, ai fini che rilevano la presente trattazione, indagare sulla portata e sul significato del termine "vigilanza".

Il secondo comma del predetto articolo 33 chiarisce in modo solare che la vigilanza si esplica sull’attività prettamente istituzionale e contabile dell’agenzia. Esso infatti recita testualmente:

La norma in commento va letta anche in combinato disposto con l’articolo 34 del D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465 che stabilisce che "gli organi dell’agenzia subentrano, a decorrere dalla data di insediamento dei consigli di amministrazione e, comunque entro il termine massimo di 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, previsto dall’articolo 7, comma 9, nell’esercizio delle funzioni relative ai segretari comunali e provinciali spettanti all’amministrazione dell’interno".

Poiché il D.P.R. n. 465 del 1997 è entrato in vigore il 5 gennaio 1998, il termine di 60 giorni di cui all’articolo 34 ha coinciso col 4 marzo 1998, data a partire dalla quale l’agenzia autonoma, nelle sue articolazioni – nazionale e regionali – è entrata nella titolarità – piena ed esclusiva – della gestione dei segretari comunali e provinciali.

Dalla stessa data, al ministero dell’interno competono soltanto funzioni di vigilanza sull’agenzia, nelle materie indicate nel secondo comma dell’articolo 33 del D.P.R. n. 465 del 1997.

La norma di cui si discute è coerente con l’assetto giuridico delineato dal legislatore degli ultimi anni: infatti, anche i poteri di controllo sugli atti dei comuni e delle province sono stati fortemente ridimensionati, come parimenti il legame gerarchico fra stato ed enti locali – sacralizzato nel giuramento del sindaco nelle mani del prefetto quale condizione dell’assunzione della carica - appartiene alla storia, in ossequio al principio costituzionale dell’autonomia locale.

Unica norma che è rimasta in vigore a seguito della riforma degli enti locali è l’articolo 6 del T.U. 3 marzo 1934, n. 383 in forza del quale, al fine di attuare il disposto (poi consacrato dalla vigente Costituzione) secondo cui l’Italia, pur riconoscendo e valorizzando le autonomie locali, resta pur sempre una ed indivisibile, con tutte le conseguenze giuridiche connesse, il Governo (direttamente o a seguito di denuncia ) può annullare, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge e di regolamento.

Dal quadro normativo delineato, si può quindi ragionevolmente affermare l’attuale incompetenza della direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e P.E.L. ad assumere iniziative pregnanti in ordine allo stato giuridico ed al trattamento economico della categoria.

In particolare, lo strumento della circolare, per essere cogente, presuppone una dipendenza gerarchica fra il suo firmatario ed il suo destinatario.

Orbene, tale rapporto gerarchico fra ministero dell’interno e capi delle amministrazioni locali e segretari non esiste più a norma dell’articolo 34 del D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465.

Nessun obbligo giuridico sussiste pertanto in capo ai segretari ed ai capi delle amministrazioni di rispetto della "circolare" di cui si discute, che può atteggiarsi, tuttalpiù ad "opinione", peraltro non richiesta dalla categoria.

2. Critica dell'"opinione" della direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e P.E.L..

Anche a voler considerare la predetta "circolare" alla stregua di un’opinione, sorgono non poche perplessità giuridiche in ordine alla coerenza interna della stessa ed alla sua compatibilità con la normativa vigente.

E' opportuno, quindi, esaminare le varie considerazioni esposte nella circolare stessa.

2a. Sostiene la direzione centrale del ministero in parola che le funzioni di direttore generale svolte dal segretario rappresentano un plusvalore rispetto a quelle istituzionalmente attribuite a tale funzionario.

Sul punto non si può che concordare: l'articolo 17, comma 68, della legge 15 maggio 1997, n. 127 ha ritagliato per il segretario un ruolo assolutamente diverso rispetto al vecchio ordinamento (e, a parer mio, fortemente diminutivo della professionalità intrinseca della categoria, costituendo la base logica per la sua futura abolizione); la stessa dizione della lettera c), secondo cui il segretario "esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia" non può preludere ad una assegnazione della funzione direzionale manageriale non remunerata, in quanto rientrante nei compiti d'istituto.

Infatti, la possibilità di affidare la predetta funzione al segretario è prevista espressamente nell'altra disposizione racchiusa nell'articolo 51 bis, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142, inserito dall'articolo 6, comma 10, della legge 15 maggio 1997, n. 127.

2 b. posto che il segretario - direttore generale svolge attività diversa da quella istituzionale, per la quale vi è, in astratto, titolo per una giusta retribuzione aggiuntiva, tuttavia essa risulta in concreto non retribuibile, secondo l'opinione ministeriale, "nella considerazione che il trattamento economico delle categorie di personale pubblico contrattualizzato, tra cui i segretari comunali e provinciali, è predeterminato dalle stesse fonti contrattuali ed onnicomprensivo".

A parte la palese contraddizione letterale della predetta espressione, sulla quale non vale la pena di soffermarsi, non può condividersi l'assunto secondo cui, in presenza di un conferimento di incarico di direzione generale, scatterebbe per il segretario il principio-mannaia dell'onnicomprensività del trattamento economico.

La giurisprudenza costante della Corte dei Conti ha stabilito, infatti, che il principio dell'onnicomprensività del trattamento economico può e deve trovare limiti nei casi in cui l'attività del dipendente pubblico si svolge (al pari del caso in esame) oltre quella istituzionalmente prevista, nel presupposto di scelte discrezionali fatte dall'amministrazione intuitu personae, combinata con la facoltà, da parte dell'interessato, di prestarvi o meno adesione (Corte dei Conti, Sez. II, 27 giugno 1997, n. 91/A).

Analogamente, ed ormai pacificamente, la giurisprudenza del consiglio di Stato e dei TT.AA.RR. ha avuto modo di affermare che il principio dell'onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti non esclude che essi possano espletare incarichi a titolo professionale conferiti dalla propria amministrazione, ove ne ricorrano i presupposti legali (nella specie: l'articolo 51 bis della legge 8 giugno 1990, n. 142) e non costituiscano espletamento dei compiti d'istituto (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 marzo 1997, n. 363; Sez. V, 28 gennaio 1997, n. 95; Sez. V. 20 ottobre 1994, n. 1183; Sez. V, 30 marzo 1993, n. 425; Sez. VI, 19 febbraio 1993, n. 185; Sez. IV, 5 ottobre 1991, n. 766; Consiglio di Giust. Amm. Sic., Sez. giurisdiz., 5 agosto 1993; TAR Basilicata, 31 dicembre 1996, n. 364; TAR Campania, Sez. III Napoli, 18 agosto 1995, n. 560; TAR Lazio, Sez. II, 10 marzo 1994, n. 297; TAR Toscana, Sez. III, 3 marzo 1994, n. 70).

Del resto, la normativa contenuta nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come integrata dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, applicabile ai segretari comunali e provinciali in virtù dell'articolo 16 del D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, è estremamente chiara: l'incompatibilità opera, ai sensi dell'articolo 58 della predetta normativa ogni qualvolta l'amministrazione conferisca ai propri dipendenti incarichi e funzioni inerenti gli obblighi d'ufficio; essa al contrario non opera quando tale nesso non è rinvenibile a seguito di un'espressa previsione di legge (o di altra fonte normativa) e di una esplicita autorizzazione.

In senso altrettanto pacifico è stata risolta dalla sopra indicata giurisprudenza la correlata questione relativa alla remunerazione dovuta per l'espletamento di incarichi conferiti al di fuori dei doveri d'istituto. In tal caso infatti il titolo abilitativo alla remunerabilità si rinviene nel settimo comma dell'articolo 58 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nel testo vigente.

2 c. L'opinione ministeriale esclude, opinando unica vox nel mondo dottrinario e, come si è in precedenza dimostrato, anche in quello giurisprudenziale (lascia davvero riflettere che il patrimonio ormai genetico offerto dalla giurisprudenza sull'argomento non sia stato raccolto dalla direzione ministeriale) la remunerabilità dell'incarico in questione per la mancanza "di qualsivoglia criterio o parametro cui commisurare l'emolumento".

Anche tale affermazione non può essere condivisa sia sul piano strettamente giuridico che su quello - altrettanto pregnante - dell'equità.

Infatti, assodato che l'incarico di direttore generale costituisca per il segretario un quid plus rispetto ai compiti d'istituto, non si vede il motivo per cui, anche sulla base della richiamata giurisprudenza, esso non debba essere remunerato: ai sensi dell'articolo 36 della Costituzione, infatti, il lavoratore ha diritto ad una retribuzione rapportata alla qualità ed alla quantità della prestazione lavorativa resa.

Del resto, lo stesso ministero dell'interno con circolare n. 1/97 del 15 luglio 1997 a firma del ministro pro tempore, allora competente poiché non ancora entrata in vigore la normativa attuativa della legge 15 maggio 1997, n. 127, chiarì che il direttore generale, che a norma di legge poteva anche essere il segretario, è una "figura non contrattualizzata" e che, pertanto "sarà lo stesso direttore generale a contrattare con l'amministrazione la propria retribuzione". Sulla base di tale direttiva legittima hanno operato gli enti locali. (la circostanza è utile per rafforzare il nostro convincimento secondo cui l'estensore dell'odierna opinione della direzione centrale in commento non poteva non tenere conto del pronunciamento del responsabile del ministero dell'interno).

A tal proposito, occorre ricordare che l'incarico di direttore generale può essere conferito dal sindaco o dal presidente oltre che al segretario anche a figura professionale esterna.

Ci si domanda, alla luce dell'opinione ministeriale: esiste un "qualsivoglia criterio cui commisurare" il compenso dovuto a questo diverso soggetto?

Mentre, infatti, tutte le categorie di liberi professionisti (avvocati, ingegneri, architetti, commercialisti, consulenti del lavoro, ragionieri, geometri, periti edili e via dicendo) appartengono ad un ordine professionale che stabilisce le tariffe connesse allo svolgimento di incarichi professionali, non esiste ancora in Italia l'ordine dei direttori generali (a testimonianza di una riforma incompiuta e poggiata più su di un falso concetto di efficienza che sul vero desiderio di semplificare la vita agli enti, ai soggetti che operano al loro interno ed ai cittadini), mentre esiste il problema dell'esborso incontrollato di denaro pubblico, in mancanza di riferimenti omogenei sul territorio nazionale.

Ed ancora: ove un altro dipendente pubblico dovesse accettare l'incarico in questione (come risulta avvenuto in molte circostanze) e tenuto conto della preclusione alla aspettativa per "mandato direzionale" per mancata previsione legislativa e/o contrattuale ( e questa è da ritenersi un'altra incongruenza della legge) e della mancata previsione, nel CCNL di riferimento (dal momento che nessun contratto nazionale prevede compensi per l'attività di direttore generale) secondo quale parametro o criterio potrebbe questi ottenere il proprio compenso?

Poiché il principio di eguaglianza di fronte alla legge è ancora (fortunatamente) vigente, logica conclusione, alla luce dell'opinione ministeriale, sarebbe quindi l'illegittimità della corresponsione del compenso in parola, chiunque ne fosse il beneficiario "per mancanza di qualsivoglia criterio o parametro".

Francamente, però, tale conclusione ci sembra aberrante.

Del resto, sarebbe ben strana situazione quella che vedrebbe, ad esempio in un comune di classe seconda, da un lato i dipendenti apicali, incaricati della responsabilità connesse alla direzione delle rispettive strutture (che altro non è, quella sì!, se non un compito d'istituto) titolari di una retribuzione aggiuntiva (da 10 a 25 milioni) e dall'altro il segretario - direttore, che tali dipendenti deve dirigere per il perseguimento degli obiettivi fissati dall'amministrazione, non percepire, per tale sua funzione, nulla.

Eppure il ministero dell'interno ha avuto (e sprecato) la possibilità, stante le contraddizioni eclatanti in cui si dibattono le agenzie - nazionale e regionali - nell'applicare una legge incompleta, contraddittoria e, per molti versi, permeata da forti dubbi di incostituzionalità, di reinserirsi nel circuito delle autonomie locali in modo finalmente consono alle legittime aspettative dei segretari.

Inopinatamente, invece, nell'opinione ministeriale si sostiene che, al verificarsi della revoca delle funzioni di direttore generale, il segretario riceverebbe comunque il classico premio di consolazione restando "sufficientemente assistito e garantito dal preesistente rapporto di impiego in qualità di segretario".

Stante l'evidente inconsistenza dell'affermazione, non si ritiene, per economia e compiutezza di trattazione, procedere a commento giuridico alcuno. Unica notazione è la constatazione che è probabilmente sfuggito al ministero che la revoca delle funzioni di direttore generale non cammina mai sola (basata com'è sull'elemento fiduciario) ma si accompagna sempre alla revoca dalle funzioni di Segretario (col mantenimento, giusta previsione della legge, del solo trattamento economico fondamentale). Altro che garanzia!

Altra fonte ministeriale (in "Guida agli enti locali" del 18 aprile 1998, n. 15, pag. 76) ha sostenuto l'ulteriore tesi dell'illegittimità del compenso per mancata previsione dello stesso nel contratto nazionale di lavoro.

In conseguenza di ciò, taluno ha operato un richiamo all'articolo 41, terzo comma, della legge 27 dicembre 1997, n. 449: Con tale disposizione, infatti, si è stabilito che "l'attribuzione di trattamenti economici al personale contrattualizzato può avvenire esclusivamente in sede di contrattazione collettiva".

Entrambe le tesi risultano, ad un'attenta analisi, inconferenti.

Infatti il citato articolo 41 è incluso in una serie di disposizioni finalizzate al risparmio della spesa pubblica; con essa si è, peraltro, semplicemente ribadito il principio già noto secondo cui la sede naturale per concordare il trattamento economico e giuridico dei dipendenti pubblici deve essere (e non può che essere) il contratto collettivo nazionale di lavoro.

Ed infatti il trattamento giuridico economico del segretario comunale e provinciale (al pari di ogni altro lavoratore pubblico) è regolato dal contratto collettivo nazionale di lavoro, peraltro già abbondantemente scaduto.

Ma nel caso che ci occupa, non si tratta di regolare in sede locale il trattamento economico del segretario (il che era e resta vietato) il quale, per l'espletamento delle sue funzioni istituzionali, percepisce il trattamento previsto dal C.C.N.L., ma di quantificare il compenso da corrispondere allo stesso soggetto in quanto incaricato di una funzione extra istituzionale, sulla quale il contratto di lavoro non potrebbe neanche incidere; non essendo il direttore generale figura contrattualizzata, il conferimento del relativo incarico, a prescindere dal suo destinatario, avviene intuitu personae e non gode di alcuna garanzia di stabilità, essendo revocabile al semplice infrangersi del rapporto fiduciario col capo dell'amministrazione..

Ed allora a nostro avviso l'invocato parametro di riferimento risiede - e non può che ragionevolmente che risiedere - nell'articolo 51 della legge 8 giugno 1990, n. 142 nel testo vigente, laddove si individua, nel rispetto costituzionale dell'autonomia locale, nel regolamento sull'ordinamento degli uffici e servizi il mezzo giuridico attraverso il quale stabilire " i limiti, i criteri e le modalità con cui può essere stipulato il contratto a tempo determinato".

Il nucleo e, parimenti, la soluzione della questione stanno, dunque, nella predetta statuizione legislativa: il contratto a tempo determinato. Esso va correttamente inquadrato nella fattispecie del contratto individuale di diritto privato, uno strumento rispondente alle finalità previste dal legislatore che ne ha individuato i confini soggettivi, di durata e di contenuto nel rapporto fiduciario fra capo dell'ente locale e soggetto prescelto.

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