BOLLETTINO SEGRETARI COMUNALI
E PROVINCIALI
n°
111
by Carlo
Saffioti
Poichè tutti i
cittadini sono eguali,
essi debbono poter
accedere in modo eguale
a
tutti gli impieghi pubblici, secondo le loro capacità
e senza altro criterio che quello delle loro
virtù
e dei loro talenti.
Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del
cittadino
(26 agosto
1789)
" Specchio dei
Tempi"
1 - Sulla delibera 150 dell'Agenzia
Nazionale
La delibera
n° 150 - recentemente adottata dall'Agenzia Nazionale - ha provocato un
ricco dibattito del quale non può che aversi un'eco anche sul nostro
Bollettino che, ancora una volta, assicura ospitalità pronta e cortese
anche a chi volesse replicare o contrastare le opinioni espresse.
Il Bollettino cerca di essere
non strumento di opposizione fine a sè stessa, bensì luogo ove si
dà spazio ad un libero dibattito, ad un confronto di idee, senza alcuna
censura se non quella del buon gusto e quella penale.
Carlo Saffioti
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POTERI E COMPETENZE DELL'AGENZIA AUTONOMA PER LA
GESTIONE DELL'ALBO
DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI – PROFILI
CRITICI
La
deliberazione 150/99 dell'Agenzia per la gestione dell'albo dei segretari
comunali e provinciali è l'ennesima di una serie di provvedimenti,
mediante i quali il citato organo tenta introdurre ius novi direttamente,
attraverso previsioni normative, o indirettamente, mediante interpretazioni
autentiche delle leggi.
Appartiene
alla prima categoria l'attribuzione del requisito della perentorietà al
termine di 120 giorni, entro il quale deve concludersi la procedura per la
nomina del nuovo segretario.
Tale
perentorietà non è prevista né dalla legge 127/97,
né dall'articolo 15 del Dpr 465/97, che non dispone sanzione alcuna per
l'eventuale sforamento, potendosi classificare come termine
sollecitatorio.
L'Agenzia,
ribadendo precedenti interpretazioni, ha invece ritenuto che tale termine sia
perentorio e il suo inutile decorso costituisca, anzi, violazione di legge, tale
da consentire l'avvio della procedura di commissariamento ai sensi dell'articolo
17, comma 45, della legge 127/97, sicchè il commissario ad acta nomini un
segretario reggente finchè il sindaco non provveda alla
nomina.
Senza dilungarsi troppo
sulla questione, che meriterebbe un approfondimento specifico, è facile
notare che tale previsione non appare legittima in quanto introdotta non per via
legislativa o regolamentare ex lege 400/88, ma mediante un semplice atto di
un'autorità amministrativa, sia pure autonoma. Ed, inoltre, tale
previsione appare anche lesiva dell'autonomia del sindaco (e per esso dell'ente
locale) in quanto, per rimediare alla – pur disdicevole – mancata
nomina del segretario entro 120 giorni, sottrae al sindaco il suo specifico
potere di nomina, prevedendo l'invio d'ufficio di un reggente, che non ha
alcun
rapporto di fiduciarietà col sindaco, violando così la
stessa filosofia alla base del sistema di nomina dei
segretari.
Alla categoria degli
atti di <<interpretazione autentica>> delle leggi, appartiene la
disposizione, sempre contenuta nella deliberazione 150/99 dell'Agenzia, secondo
la quale è possibile per i sindaci avviare la procedura per la nomina del
segretario, ai sensi dell'articolo 15, comma 2, del Dpr 465/97, immediatamente
dopo l'insediamento, mediante la pubblicazione dell'avviso e la contestuale
comunicazione di mancata conferma al
segretario.
Tale disposizione
è, appunto, un'interpretazione autentica della norma – del resto
analogamente prevista dall'articolo 17, comma 70, della legge 127/97 – a
mente della quale <<il sindaco e il presidente della provincia, previa
comunicazione al segretario titolare, esercitano il potere di nomina del
segretario non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data
del loro
insediamento[…]>>.
La
delibera 150/99 dell'Agenzia, guardando al dato letterale della norma, ritiene
possibile che la nomina si effettui dal 61° giorno in poi, ma che la
procedura possa essere avviata sin dall'insediamento del capo
dell'amministrazione.
L'interpretazione fornita dall'Agenzia stravolge il significato della
disposizione, che era stata così formulata per consentire al sindaco neo
eletto, nei 60 giorni previsti dalla legge, di conoscere il segretario,
apprezzarne o meno le qualità e preparazione professionale, così
da fondare, sulla base di una consapevole e meditata analisi dell'adeguatezza
del funzionario alle esigenze politiche e amministrative, la decisione di
confermarlo oppure di selezionare un
nuovo
segretario.
Potendo, invece,
avviare sin dall'insediamento la procedura di nomina, il sindaco non ha bisogno
dei 60 giorni per valutare le capacità del segretario (che comunque
è già in prorogatio per effetto della legge 75/99), ed è in
grado di sostituirlo subito.
Ciò, in un'applicazione patologica che il legislatore del '97 aveva
voluto evitare, cercando di favorire scelte mirate sulla professionalità,
potrà consentire ai candidati sindaci di basare le campagne elettorali
anche sulla promessa di sostituire il segretario ...sionale), come simbolo della
volontà di cambiare l'assetto amministrativo dell'ente. Legittimando uno
spoil system preconcetto e l'involontaria colorazione politica dei segretari
comunali.
C'è da chiedersi
però, visti gli effetti dirompenti che tali delibere dell'Agenzia possono
creare nell'assetto giuridico non solo dei segretari comunali, ma anche degli
enti presso i quali prestano i propri servigi, se l'Agenzia sia legittimata, o
meglio, possa legittimamente adottare provvedimenti di tale genere. Ed, in
secondo luogo, se tali provvedimenti abbiano efficacia
cogente.
La risposta al primo
quesito evidentemente consente di rispondere al secondo. C'è da
analizzare, quindi, i motivi alla base dell'ovvia risposta
negativa.
L'Agenzia è un
ente di diritto pubblico, dotato di personalità giuridica ed autonomia
finanziaria ed organizzativa, col preciso compito di gestire lo status giuridico
dei segretari comunali. E' un soggetto giuridico pubblico, sottoposto alla
vigilanza del Ministero dell'interno, del quale è un braccio operativo,
pur restando in posizione autonoma e non essendovi, quindi rapporti di
gerarchia.
I compiti dell'Agenzia
sono previsti dalla legge 127/97, che la configura come un ente pubblico gestore
dello status di una particolare categoria di lavoratori, i segretari comunali,
disponendo delle risorse necessarie allo scopo, versate dai comuni e dalle
province.
E' quindi un ente
amministrativo, dotato solo del potere di amministrare il proprio patrimonio e
di dettare le regole per la disciplina dello status dei segretari, disponendo a
tale proposito dei poteri tipici del datore di lavoro, quali ad esempio il
potere di irrogare le sanzioni disciplinari. Per altro verso, l'Agenzia ha in
mano la gestione delle carriere, mediante la tenuta dell'albo e il potere di
iscrivere i segretari nelle 5 categorie professionali in cui tale albo è
attualmente suddiviso.
Nessun'altra specifica funzione è assegnata dalla legge all'Agenzia, se
non dal comma 78 dell'articolo 17 della legge 127/97, che prevede i principi e
criteri direttivi cui si è dovuto attenere il Ministro dell'interno
nell'emanare il regolamento di attuazione dell'Agenzia, sfociato nel Dpr 465/97.
Tali criteri prevedono che all'Agenzia spettino i compiti di disciplinare
l'organizzazione, il funzionamento e l'ordinamento contabile, l'amministrazione
dell'albo dei
segretari e la sua articolazione in fasce professionali,
l'iscrizione all'albo, le modalità di svolgimento dei concorsi per
l'iscrizione, il passaggio tra le fasce professionali, il
procedimento
disciplinare e le modalità di utilizzazione dei segretari non chiamati a
ricoprire sedi di segreteria, consentendo al regolamento di operare eventuali
abrogazioni e modificazioni
normative.
Queste sono, quindi, le
uniche funzioni e competenze, oltre le quali l'Agenzia non può andare.
Né altre fonti le assegnano ulteriori e diverse
competenze.
Appare, quindi,
legittimo, perché previsto dalla legge, che l'Agenzia adotti
deliberazioni cogenti per i comuni in relazione allo status giuridico dei
segretari comunali, in quanto propri dipendenti funzionalmente operanti presso i
comuni.
Al contrario, è
illegittimo che l'Agenzia possa con propri atti tentare di introdurre nuovo
diritto o fornire interpretazioni autentiche delle
norme.
Ai sensi dell'articolo 70
della Costituzione, la funzione legislativa è esercitata dalle due
camere.
Solo il Parlamento
può, dunque, legiferare nell'esercizio della massima
discrezionalità insita nella funzione
politica.
Soltanto il Parlamento,
allora, può introdurre ius novi o fornire interpretazioni autentiche alla
volontà del legislatore. A meno che il Parlamento non deleghi tali
possibilità al Governo, per consentirgli di innovare il diritto mediante
i decreti legislativi, o, a un livello più basso, mediante i regolamenti
delegati di delegificazione, quali quelli previsti dall'articolo 17 della legge
400/88.
All'Agenzia non sono stati
affidati simili poteri. Né la legge 127/97 (né tantomeno il Dpr
465/97) hanno previsto in capo all'Agenzia il potere di disciplinare le
procedure di nomina o di interpretare autenticamente le leggi che riguardano
l'ordinamento dei segretari. E, d'altra parte, ciò non sarebbe stato
possibile, almeno nel vigente sistema giuridico italiano.
Queste
considerazioni, dunque, fondano l'opinione che l'Agenzia, quale organo
amministrativo gestionale ed esecutivo di disposizioni legislative e
regolamentari, non ha e non può legittimamente esercitare alcun potere,
mediante le proprie delibere, di innovare il diritto, né per via
interpretativa, né, a maggior ragione, in via diretta, per chiara
violazione dei compiti e funzioni che le sono assegnate e, soprattutto, per
violazione dell'articolo 70 della
Costituzione.
C'è da
ricordare che ai sensi dell'articolo 39 della legge 142/90, proprio il
compimento di atti contrari alla Costituzione costituisce causa di scioglimento
dei consigli comunali e provinciali. Lo stesso vale per le regioni, ai sensi
dell'articolo 126, comma 1, della carta
costituzionale.
Non si vede come
all'Agenzia, ente che non ha nemmeno rilievo costituzionale, sia consentito di
travalicare i limiti delle sue competenze e violare le prerogative
costituzionalmente riservate al
Parlamento.
E' molto pericoloso
che il Parlamento medesimo ed il Ministero dell'interno, preposto alla vigilanza
dell'Agenzia, non intervengano per porre fine a simili deliberazioni
dell'Agenzia. La riforma dello status giuridico dei segretari comunali è
stata operata per via legislativa e solo per tale via può essere
completata e ritoccata.
E'
possibile che l'Agenzia, mediante le sue deliberazioni (pur criticabili) si sia
fatta portavoce di esigenze sentite dai sindaci. Sarebbe anche legittimo e forse
auspicabile che tale ente facesse sentire il suo peso e la sua autorevolezza
verso il Parlamento ed il Governo per ottenere quei perfezionamenti al sistema
che ritenga eventualmente opportuni e necessari. Ma ciò mediante il
sistema, unico legittimo e trasparente, della produzione
legislativa.
Cosa ne sarebbe
dell'ordinamento giuridico se ogni ente autonomo, compresi i comuni, cominciasse
a modificarlo con provvedimenti amministrativi disinvolti, contrari a legge o
innovativi della medesima. Quel rispetto dei principi generali fissati dalle
legge della Repubblica, che limita l'autonomia degli enti locali, non può
non essere, anche con più forza, rispettato anche da enti gestori, non
rappresentativi e non territoriali, quali
l'Agenzia.
Le deliberazioni da
questa adottate in tema di nomine dei segretari, peraltro, stanno creando
nell'intero sistema una serie di storture impreviste, che andrebbero
immediatamente corrette. Come ad esempio la nomina di segretari privi di
qualifica dirigenziale in sedi di segreteria generale. Oppure, nel caso di enti
di qualifica 1/b, alla declassificazione dell'ente, per giungere alla nomina di
un segretario qualificato capo. O, ancora, quel sistema per il
quale il capo
dell'amministrazione si accorda preventivamente con un segretario prima
di
attivare la procedura di nomina, sicchè la pubblicazione degli
avvisi, la ricezione delle domande e dei curriculum degli altri segretari e
l'intera procedura di nomina divengono una semplice formalità, utilizzata
come facciata per dare la veste di concorrenzialità ad una scelta
unicamente fatta intuitu personae, in assoluto dispregio delle finalità
della legge 127/97, che tendeva a valorizzare la professionalità dei
segretari e a consentire ai sindaci di scegliere il
funzionario migliore tra
una serie di soggetti professionalmente
abilitati.
Resta il fatto,
comunque, che se deliberazioni come la 150/99 dell'Agenzia sono emanate in
carenza di potere di innovare il diritto, esse sono irrimediabilmente affette da
nullità assoluta. Già alcune pronunce giurisdizionali
amministrative come la sentenza del Tar di Lecce 2039/98 in merito alla
deliberazione dell'Agenzia 5/3/98, che detta i criteri per le nomine dei
segretari, hanno ritenuto che simili delibere siano non solo totalmente estranee
all'iter procedimentale normativamente previsto dall'art. 15 del Dpr 465/97, ma
soprattutto prive di carattere dispositivo-provvedimentale, in altri termini
inefficaci.
Ma qui si sostiene che
tali deliberazioni siano nulle. Tale nullità dovrebbe essere rilevata in
primis dagli interni che debbono controllare l'operato dell'Agenzia. Ma, in
mancanza di un controllo preventivo di legittimità sulle deliberazioni
dell'ente, solo pronunce giudiziali faranno luce definitiva sulla forza cogente
o meno di tali provvedimenti, accertando che esse sono appunto nulle e contrarie
all'ordinamento giuridico.
Oppure,
occorrerà un intervento legislativo, per mettere ordine e chiarezza nella
materia, eventualmente provvedendo a salvare quanto di buono e produttivo
eventualmente vi sia in tali deliberazioni nulle.
L. O.
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Una domanda ai lettori; di Giacomo Arezzo di
Trifiletti
Caro Carlo
vorrei porre una domanda ai lettori del
bollettino.
Avete per caso riflettuto
sulla posizione dei sindacati in merito alla deliberazione n. 150 adottata
dall'agenzia nazionale in merito all'avvio del procedimento di nomina del
segretario?
In caso positivo, vi siete accorti che l'Unione
si è astenuta, peraltro solo su un punto, mentre la Cisl ha votato a
favore?
E' dunque questo il
"contrappeso" che i nostri rappresentanti sono in grado di dare alla
controparte?
In verità mi stupisco
di coloro che si sono stupiti nel leggere la predetta delibera.
Infatti il termine di 60
giorni, entro i quali il capo dell'amministrazione dovrebbe avere modo di
"conoscere" il segretario è, a mio avviso, del tutto ipocrita,
posto dal legislatore per dare una parvenza di legalità al partito dei
sindaci.
Ciò che è grave
è il fatto che se è vero che la scelta del segretario avviene ben
prima dell'elezione del sindaco, è altrettanto vero che in essa svolge la
parte del leone il comportamento di un altro collega (?) cui preme scalzare il
titolare per questo, questo e....quest'altro motivo (per parafrasare il comico
Guzzanti).
Un esempio: un collega della
provincia di Roma, di cui ovviamente non posso fare il nome perchè non
autorizzato, si è presentato dal titolare di una segreteria generale
alcuni mesi or sono (all'incirca ai primi di marzo) per comunicargli che a
seguito delle elezioni
amministrative di giugno sarebbe stato nominato
segretario di quel comune, quale che fosse stato l'esito della competizione, per
accordi già conclusi con i potentati locali.
Tutto sommato, questo collega
si è comportato da gentlemen, avendo dato il "preavviso", per
giunta congruo, al malcapitato.
Quando mai si potrà
mutare una legge ingiusta, se non si riesce a guarire la malattia dell'
"io" di cui è afflitta la quasi totalità dei
segretari?
Puoi rendere noto il mio nome
sul bollettino, in questa come in tutte le altre occasioni nelle quali
partecipaerò al dibattito, invitando tutti i colleghi a fare altrettanto,
per dare solarità e visibilità alle posizioni giuste che vengono
di volta in volta pubblicate, contro il comportamento carbonaro (nel senso
dispregiativo del termine, ovviamente) di quei cialtroni che, tramando
nell'ombra, riescono a mettere in mezzo ad una strada fior di segretari rei
soltanto di avere lavorato sodo e di non aver mai pensato alle pubbliche
relazioni ed alle sponsorizzazioni.
Conta sempre su di me,
qualunque sia il prezzo da pagare per l'affermazione del diritto e del rispetto
umano e professionale.
Cordialità
Giacomo Arezzo di Trifiletti