BOLLETTINO SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI

n°  117

    I Colleghi che vengono a far parte del gruppo di lettori e talvolta collaboratori del nostro Bollettino continuano ad aumentare, lentamente ma continuamente.

    Abbiamo superato di slancio la quota di 200 ed anche oggi abbiamo un nuovo lettore, anzi una lettrice.

    Non si tratta di poca cosa: il tasso di informatizzazione in Italia è molto basso e, per molti di noi, l'approccio ai computer non è proprio dei più familiari; dunque, possiamo esser fieri di noi.

    Inoltre la nostra presenza non è limitata a qualche territorio ma è sparsa in moltissime parti d'Italia, isole comprese (per citare una nota pubblicità).

    Aggiungo che gli oltre 200 sono tutti indirizzi di Colleghi che hanno fatto sapere di gradire l'invio: infatti il bollettino non viene spedito alla rinfusa, dal momento che - non foss'altro che per educazione - non sarebbe corretto invadere le mail-box di persone non interessate.

    In tutto questo tempo solo un Collega ha fatto sapere che non era più interessato a ricevere il nostro periodico (per la verità ha scritto un'impiegata del Comune);veramente tanti sono stati, invece, coloro che lo hanno apprezzato e mi hanno stimolato ad andare avanti.

    Ringrazio quindi tutti coloro che mi hanno scritto e telefonato, dimostrando che anche questa Categoria, se vuole, può diventare appunto ... categoria.

    Un grazie particolare a coloro che contribuiscono - con segnalazioni, lettere, articoli e quant'altro - ad arricchire queste pagine.

    Sarebbe utile impegnarsi a segnalare nuovi indirizzi di posta elettronica di Colleghi interessati: se ciascun lettore ne trovasse anche solo uno, si raddoppierebbe il numero del gruppo.

 

Controllo di gestione e ... dintorni

 

    Non avendo altro, mi permetto di accludere a questo numero del bollettino un articolo che ho pubblicato di recente su La Rivista del Personale, Maggioli Ed. sul tema del controllo di gestione ed altro.

    Spero possa essere di qualche interesse; naturalmente questo articolo non poteva tener conto del recentissimo DLvo n° 286 che ha introdotto un interessante "pacchetto" di controlli aziendalistici.

    Dato che l'articolo è molto voluminoso ed è importante conservare la formattazione, lo allego in formato word. (così è più facile, eventualmente, cestinarlo!)

    Con molta cordialità

 

    Carlo Saffioti

 

 

CONTROLLO DI GESTIONE, NUCLEO DI VALUTAZIONE, VALUTAZIONE DEI DIRIGENTI

 

E’ necessario costruire strumenti di guida e sostegno più che di controllo

 

 

 

 

Premessa

 

 

Uno degli argomenti al centro del dibattito sulla nuova Pubblica Amministrazione - e sul suo nuovo modo di agire e di rapportarsi con i cittadini - é attualmente quello che, in applicazione del principio della distinzione dei ruoli tra politica e gestione, riguarda gli autonomi poteri affidati ai dirigenti e la necessità di una verifica di tali poteri, che non comporti però inammissibili sconfinamenti.

 

A tale argomento non può che essere fortemente collegata l'istituzione di quel nuovo servizio che le recenti disposizioni legislative - con una terminologia per la verità poco felice - hanno designato come il "controllo interno della gestione ", nonché la conseguente formazione di un "Nucleo di Valutazione ", innovazioni che, se non ben comprese, rischiano di dare spazio a timori e diffidenze che, al di là della loro fondatezza, possono essere motivo di difficoltà operative e magari causa di fallimenti più o meno strategici.

 

Prima di entrare nello specifico di questo lavoro, è necessario ed opportuno premettere che il cambiamento - avviato ormai da tempo e basato sui parametri della efficacia, efficienza, economicità - dell'azione della Pubblica Amministrazione é da ritenere assolutamente irreversibile.

 

E' lecito pensare che esso derivi, in estrema sintesi, anche dal fatto che, essendo l'insieme delle risorse economiche a disposizione dello Stato un quantum finito, non era più economicamente possibile e soprattutto non era più accettata - più o meno supinamente - la necessità e l'opportunità di mantenere in piedi una struttura che era stata costruita in modo tale da rispondere a finalità diverse dall'efficienza.

 

Una struttura che rispondeva a logiche che avevano trovato una loro giustificazione nel passato, che assorbiva risorse finanziarie in misura notevole e sempre crescente, che provocava conseguentemente uno squilibrio - divenuto ormai insopportabile - nella distribuzione delle risorse stesse tra il comparto delle imprese, che ne veniva danneggiato e depauperato nel reperimento dei capitali di rischio e quello della pubblica amministrazione, che continuava a drenare - allegramente e spensieratamente - finanziamenti sempre crescenti, attraverso il debito pubblico.

 

Più di recente, la globalizzazione dei mercati su scala mondiale, unitamente al fatto che l'Italia è entrata a far parte più strettamente di una Unione Europea che si avvia a diventare soggetto politico a tutto tondo, non permettono comunque più eccessive peculiarità e particolarità ai singoli soggetti statuali, pena gravissime conseguenze sul piano economico che nessun Governo può essere in grado di accettare e meno ancora di fronteggiare.

 

 

 

 

Gli Enti Locali nel cambiamento

 

 

Da questo quadro - caratterizzato da un cambiamento profondo e sotto certi aspetti rivoluzionario - non potevano certamente restare fuori, né infatti vi sono rimasti, gli Enti Locali i quali, anche per le dimensioni più ridotte e per il loro maggior collegamento con il tessuto sociale, sono sempre stati tradizionalmente più sensibili alle esigenze che vengono prospettate dalle comunità ed organizzativamente più flessibili.

 

Già nel 1984 un ordine del giorno - approvato dal Senato il 9 maggio di quell'anno ma, ovviamente, frutto di un dibattito pluriennale - definiva il Comune come " l'Ente autonomo di base, preposto alla rappresentanza ed al governo degli interessi generali della comunità locale ".

 

Questo concetto, noto anche con l'espressione "il Comune come Governo locale", ha poi trovato compiuta collocazione nell'ordinamento con la legge di riforma delle Autonomie Locali, 8 giugno 1990 n° 142.

 

Per connessione può essere utile riportare anche quanto previsto in proposito dagli articoli 85 e 201 del Decreto Legislativo 16 aprile 1994 n° 297

 

Ulteriori norme - in attuazione ed integrazione di questo tema - si ritrovano, poi, nel D. Lgs. 3 febbraio 1993 n° 29 e nella legge 15 maggio 1997 n° 127, provvedimenti a loro volta già ampiamente integrati e modificati con ulteriori leggi e decreti.

 

Comuni e Province, anticipando in qualche modo il tema del federalismo, rappresentano ormai un vero e proprio Governo Locale e le loro competenze, in questo ventennio, si sono andate sviluppando tumultuosamente, superando e travolgendo le stesse deleghe contenute nel D.P.R. n° 616 del 1977, cancellando così quella concezione di immaturità e subalternità che era implicita nel vecchio controllo "tutorio" operato fino ai primissimi anni '70 dalle Prefetture ma sostanzialmente continuato, sia pure con qualche limitata diversità formale, dai CO.RE.CO fino a pochi anni or sono.

 

Le norme sui "servizi a domanda individuale", le disposizioni che impongono il collegamento tra i bilanci locali e la programmazione, regionale e nazionale, e ancora l'introduzione sistematica del controllo di gestione, la realizzazione di una autonomia impositiva - quest'ultima, per la verità, ancora in via di perfezionamento - sono solo alcuni degli indicatori di questo sviluppo, forse tumultuoso ma certamente vivo e vitale, che ha interessato gli Enti Locali nell'ultimo ventennio.

 

Le Organizzazioni Sindacali, per parte loro, con i contratti di lavoro del personale del comparto delle autonomie locali, hanno dimostrato concretamente - talvolta anticipando coraggiosamente quanto ancora non si ritrovava negli strumenti normativi - la volontà di introdurre una maggiore professionalità degli addetti, una maggiore flessibilità ed efficienza dell'organizzazione, una più penetrante efficacia dell'azione amministrativa.

 

E' sufficiente un esame, anche rapido, dei servizi abitualmente forniti dagli EE.LL., per notare il netto cambiamento e miglioramento - qualitativo e quantitativo - rispetto a quelli che l'Ente erogava in passato.

 

L'attività del Comune, in questi anni, si è profondamente modificata: da Ente con poche e ben delimitate competenze (si pensi alla distinzione tra "spese obbligatorie" e " spese facoltative"), con carattere prevalentemente attuativo e regolamentare, l'Ente Locale è divenuto Ente con competenze generali.

 

Il Comune, di fronte al cittadino, si pone ormai come il livello di governo più accessibile, più vicino, al quale di fatto vengono rivolte praticamente tutte le istanze, siano o meno di sua competenza.

 

Qualunque problema, qualunque esigenza, qualunque istanza, può e deve trovare nel Comune un Ente che sia almeno in grado di ascoltare e capire che cosa viene richiesto.

 

A seconda dei casi, il Comune potrà poi intervenire direttamente, con la propria organizzazione, oppure potrà adoperarsi per individuare le opportune sinergie o ancora cercherà di attivare gli altri e diversi titolari dei poteri di volta in volta interessati al problema.

 

Qualsiasi Comune, anche il più piccolo, è ormai chiamato e pressato ad intervenire su problemi che superano il suo proprio territorio: piani regolatori intercomunali, programmi di protezione civile, progetti di autostrade e ferrovie, piani di sviluppo industriale, patti territoriali e via enumerando.

 

Una sola cosa è certa: il Comune non può rifiutare di essere coinvolto, almeno in una qualche misura.

 

La pressante esigenza di soddisfare il crescere delle esigenze dei cittadini, di assicurare e curare il continuo miglioramento qualitativo e quantitativo delle attività, nonché l'erogazione dei nuovi servizi mano a mano che vengono richiesti o meglio ancora anticipando la conoscenza delle necessità dell'utenza, derivano infatti dal carattere politico dell'Ente Locale, il quale opera le sue scelte, appunto politiche e sociali, in quanto spinto ed indirizzato dalle necessità espresse, mediatamente o meno, dai cittadini e non dalla ricerca di un mero vantaggio economico, com'è caratteristico dell'impresa.

 

Tale esigenza non può che spingere - necessariamente e con forza - alla ricerca di quei metodi e di quelle soluzioni che consentano di raggiungere l'obiettivo rapidamente ed al minor costo possibile, tenendo conto sia della inevitabile limitatezza delle risorse disponibili ed anche della ricaduta che l'aumento dei costi pubblici finisce per provocare, sia sui cittadini stessi sia sul sistema produttivo, incidendo sul prelievo fiscale.

 

L'obiettivo politico perseguito, parafrasando il linguaggio tipico del sistema produttivo, si potrebbe quindi definire come "lucro sociale", intendendo per tale il "ritorno" in voti ed in apprezzamento elettorale che deriva dal riuscire ad ottimizzare la spesa, sfruttando completamente le risorse, potendo così rispondere favorevolmente al massimo delle domande della popolazione amministrata, senza essere costretti ad applicare tariffe impopolari o imporre tagli inaccettabili ai servizi, o riducendo al minimo indispensabile tali interventi.

 

 

 

 

I "Comuni polvere": che fare?

 

 

Parlando di Enti Locali, non è naturalmente, possibile trascurare il fatto che, nel nostro Paese, esistono oltre 8000 Comuni e che gran parte di essi ha dimensioni di gran lunga inferiori ai 3000 abitanti.

 

Per discutere correttamente della opportunità di conservare, integralmente o meno, i cosiddetti "Comuni polvere" - quelli cioè di dimensioni talmente piccole da non consentire l'esistenza di alcuna reale organizzazione - si deve partire dal riconoscere prioritariamente che, nel nostro Paese, che ha una vicenda unitaria piuttosto recente - il Comune è l'istituzione che, storicamente, è stata e continua ad essere è la più vicina alla popolazione, quella alla quale, istintivamente, le persone si rivolgono, talvolta trascurando anche le differenze politiche.

 

Una istituzione che - se pure con gli errori, le limitazioni e le caratteristiche tipiche dell'essere appunto "locale" - ha saputo evidentemente rispondere ed ancora oggi continua a rispondere a moltissime delle esigenze dei cittadini.

 

Una istituzione che - più di ogni altra, se non altro tra quelle laiche - ha saputo guadagnarsi, se non la fiducia, almeno un rapporto costante con la gente.

 

Se questo è vero, occorre allora riconoscere che una qualsivoglia revisione delle circoscrizioni territoriali dei Comuni - se non vuol essere vano esercizio contabile oppure coercizione insopportabile quale lo furono alcuni casi durante il regime fascista - deve preoccuparsi di riuscire a salvaguardare l'identità che caratterizza i gruppi di popolazione, anche sotto il profilo della rappresentanza degli specifici interessi, ma senza costringerli a rinunziare ai servizi ed alla loro qualità e completezza.

 

Una strada per realizzare quanto sopra non può che essere quella di dare piena e convinta attuazione - magari integrandole e migliorandole - a tutte quelle norme che promuovono ed incentivano le varie forme di attività congiunta, di sinergie, di economie di scala, che siano possibili ed utili da parte dei piccoli Comuni.

 

Contemporaneamente, si deve potenziare il ricorso all'informatica che - già oggi - consente con facilità di mantenere sul posto, tramite opportuni terminali, tutti i servizi necessari, mentre l'elaborazione, l'amministrazione e parte della gestione possono essere effettuate altrove.

 

Così facendo, è possibile cogliere due importanti obiettivi, apparentemente contrastanti:

 

• aumentare il decentramento, anche della rappresentanza politica, senza per questo dover rinunziare a strutture con caratteristiche quali-quantitative tali da poter fare gestione ed elaborazione che siano tempestive e di buona qualità
• respingere la tendenza alla riduzione dei posti di lavoro nei piccoli centri, utilizzando meglio le risorse umane secondo il principio della "persona giusta al posto giusto".

 

A titolo di esempio si possono ricordare alcuni strumenti, contenuti in varie disposizioni, più o meno recenti:

 

• I Municipi: nuove istituzioni indirizzate espressamente alla gestione dei servizi di base ed altre funzioni delegate dal Comune, che possono essere previsti con legge regionale secondo il disposto degli artt. 11 e 12 della legge 142/90;

 

• Le Convenzioni: strumento molto flessibile e di grande semplicità d'uso, previsto dall'art. 24 della legge 142/90;

 

• I Consorzi: molto validi ed efficaci nella nuova forma di azienda speciale prevista dall'art. 25 della legge 142/90;

 

• Le Unioni di Comuni: espressamente pensate dall'art. 26 della legge 142/90 per due o più Comuni contermini, della stessa Provincia, di piccole dimensioni.

 

• Gli Accordi di Programma, i Patti Territoriali, i Contratti d'Area e tutti gli altri strumenti pensati o pensabili per attuare quelle sinergie che possono rivelarsi utilissime se non indispensabili per le organizzazioni di minori dimensioni.

 

Occorre peraltro aver chiaro - e renderlo ben chiaro anche alle comunità amministrate - che, se non si utilizza alcuno strumento di questo genere né si adottano altre iniziative che tendano comunque a risolvere il problema appena descritto, si rischiano, concretamente ed in tempi brevi, tre conseguenze davvero molto negative:

 

• una buona parte della popolazione - per la sola "colpa" di essere nata o di aver scelto di abitare in un piccolo borgo - viene condannata a non fruire di servizi qualitativamente e quantitativamente uguali a quelli goduti dagli abitanti dei centri maggiori.

 

• molte migliaia di piccoli centri abitati, i quali spesso costituiscono una delle maggiori ricchezze ambientali del nostro Paese, sono destinati allo spopolamento e quindi alla rovina; tra le altre cose, si provoca così la perdita di inestimabili tesori di cultura popolare, di usi e costumi, di tradizioni.

 

• La terza conseguenza è la prosecuzione dell'abbandono delle campagne e l'accentuarsi di un eccessivo inurbamento metropolitano, i cui aspetti negativi sono troppo conosciuti per meritare ulteriori approfondimenti, almeno in questa sede

 

In questo quadro, diviene dunque primario disporre degli strumenti di valutazione, motivazione e guida della risorsa umana la quale continua - ovviamente e per diversi aspetti - ad essere quella che merita il maggior peso e valore - quindi la massima attenzione - all'interno di una e qualsiasi organizzazione.

 

Seguendo questa logica, è stato necessario provvedere ad eliminare quegli strumenti, ormai anacronistici, come le "note di qualifica" ed i "rapporti informativi" i quali - a torto o a ragione - avevano ormai dimostrato - nei fatti e da decenni - di essere divenuti non soltanto del tutto inutili ed inefficaci ma anche dannosi, per il fatto stesso che - perpetuando un inefficace metodo di valutazione del merito professionale - finivano per creare malintesi e mugugni, ingannando talvolta la stessa buona fede degli operatori.

 

Conseguentemente, la stessa privatizzazione del rapporto di lavoro nel comparto pubblico, ormai molto avanzata anche nella contrattazione con le Organizzazioni Sindacali - creando le premesse per una nuova metodologia di valutazione del personale - ha diversificato il complessivo trattamento economico del personale in varie componenti, in modo tale da rendere davvero realizzabile la possibilità di tener conto, del resto in pura attuazione e nel rispetto del dettato costituzionale, della quantità ma anche della qualità della prestazione lavorativa.

 

Per quanto riguarda il peculiare e separato comparto della Dirigenza, come è noto, sono state particolarmente messe in evidenza le diverse componenti legate alla posizione ricoperta dalla funzione nell'organigramma, al risultato conseguito dalla persona, tenendo conto anche della qualità della prestazione presa in esame.

 

 

 

 

Il quadro normativo

 

 

Il quadro normativo al quale occorre fare riferimento per definire il servizio del Controllo Interno di Gestione nonché il Nucleo di Valutazione é quanto mai ricco e diversificato, com'è purtroppo uso del nostro ordinamento nel quale - anche quando si vocifera di semplificazione - si riescono a sfornare centinaia di disposizioni e magari, quel ch'è peggio, a produrle in testi non chiari e talvolta in contrasto fra loro.

 

La prima disposizione che introdusse nel nostro ordinamento il tema del controllo di gestione risale addirittura ad oltre un decennio fa ed è contenuta nell'art. 1/bis del decreto legge n° 318/1986 convertito con modificazioni in legge n° 88/1986.

 

Tale norma, certamente, se pure ha il merito d'essere la prima ad introdurre il concetto, è però da considerare non soltanto fortemente "datata" ma anche concettualmente assai discutibile: essa limita radicalmente, infatti, il concetto di controllo di gestione a quello di un controllo contabile del pareggio del bilancio.

 

E' da dire che, d'altra parte - in quegli anni e specialmente in alcune zone - la necessità di raggiungere davvero il pareggio in questione era stata da poco accettata e talvolta costituiva ancora quasi un miraggio.

 

Non è un caso infatti se, solo tre anni dopo, intervengono nuove norme per vietare l'effettuazione di spese senza copertura, riconoscere i debiti fuori bilancio ed introdurre un procedimento del tutto nuovo, mirante al risanamento degli Enti Locali dissestati attraverso una sorta di "amministrazione controllata".

 

La chiave di lettura di queste ultime norme è fornita con chiarezza dalla circolare, datata 27 giugno 1989, al n°22, del Ministro dell'Interno, la quale, al paragrafo n°9, commentando la norma citata, come introduttiva del controllo di gestione, spiega :

 

" dal momento in cui si potenziava, in misura ragguardevole mai prima effettuata, l'autonomia impositiva degli Enti Locali in generale, è parso utile al legislatore porre serie premesse di risanamento e dare validi mezzi per ottenerlo. Allo scopo è finalizzato l'art.23 del D.L. n°66/1989, interessato da interpretazioni non sempre condivisibili. La disposizione può suddividersi sostanzialmente in tre parti: una prima costituita dai commi 1 e 2, per limitare le possibilità di intervento degli enti che dai documenti ufficiali dimostrino di non avere autonomia finanziaria complessiva e quindi riservare ogni risorsa possibile all'operazione di risanamento; una seconda, costituita dal comma 3, che rinnova le norme già vigenti sulle modalità di effettuazione delle spese ed infine una terza che regola le responsabilità di chi viola la norma regolamentare.""

 

Una curiosità, per la verità venata di amarezza, è contenuta nel comma 16 dell'art. 25 -riportato nella nota precedente - nel quale si vede che, ancora una volta, i Segretari Comunali furono chiamati a collaborare fattivamente al risanamento degli Enti Locali - distaccando personale e fornendo persino i relativi finanziamenti a carico del proprio "fondo sociale" - senza per questo meritare nemmeno un ringraziamento.

 

Tornando all'analisi storica, si deve riconoscere che la norma del 1986, pur nella sua brutalità e limitatezza già criticate, costrinse gli operatori a rendersi conto che ci si trovava in presenza di una serie di disposizioni che rendevano urgente ed ineluttabile l'applicazione di nuovi criteri e metodi per la gestione del bilancio negli Enti Locali, se non si voleva correre il concreto rischio di una grossa decurtazione di autonomia e di possibilità di azione.

 

Il secondo comma della norma contenuta nel citato art. 1/bis dettava infatti, fin da allora, disposizioni operative che si rivolgevano sì ai responsabili politici ma anche e soprattutto agli operatori degli Enti Locali i quali, durante la loro azione, potevano avere l'effettiva possibilità di accorgersi rapidamente e, soprattutto, tempestivamente se " i dati della gestione facciano prevedere un disavanzo di amministrazione per squilibrio della gestione di competenza ovvero della gestione dei residui .....".

 

Cominciò dunque ad emergere la possibilità, opportunità e necessità che i Funzionari ed il Segretario - nell'ambito delle rispettive competenze, sinergicamente intese - facessero periodicamente un esame della situazione, segnalando le eventuali previsioni negative e proponendo i rimedi ritenuti opportuni. A titolo di esempio, il momento delle periodiche revisioni di cassa poteva fornire l'occasione per analisi che non fossero solo vuote formalità.

 

Si cominciò anche ad avvertire come i programmi software, specie quelli specializzati in questo genere di gestione, potessero essere di grandissimo aiuto per incidere sulla qualità e tempestività delle decisioni gestionali.

 

Si deve peraltro riconoscere che tali norme non chiarivano affatto la reale portata applicativa di un istituto come il controllo di gestione, esse anzi comportavano il fortissimo e concreto rischio che tale istituto venisse inteso come un ulteriore vincolo repressivo, invece di essere accolto come un meccanismo utile per ottenere una gestione più efficiente e con risultati maggiormente efficaci.

 

Nell'ultimo quinquennio, la normativa relativa alla responsabilità dirigenziale, sulla quale già erano intervenuti i CCNL del comparto EE.LL., si è poi molto arricchita.

 

Si debbono citare in proposito gli artt. 20 e 21 del Decreto Legislativo n° 29 del 3 febbraio 1993 - come successivamente e abbondantemente modificato ed integrato - i quali prevedono l'istituzione dei servizi di controllo interno o nuclei di valutazione e ribadiscono che la responsabilità del risultato dell'attività degli uffici grava sui dirigenti mentre il risultato negativo - o il mancato raggiungimento degli obiettivi - comportano la revoca dell'incarico per il dirigente interessato.

 

Il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro dei dirigenti degli Enti Locali - da parte sua - in particolare agli artt. 23, 37, 44 aveva dettato regole per questi aspetti fondamentali del rapporto di lavoro.

 

Del resto, già la legge fondamentale di riforma degli Enti Locali, legge 8 giugno 1990 n° 142 , all'art. 57 u.c., aveva previsto la potestà statutaria, per Comuni e Province, di prevedere forme di controllo interno della gestione.

 

E' necessario sottolineare, peraltro, come la collocazione di tale stringatissima disposizione - ultimo comma di un articolo dedicato ai Revisori dei Conti - la dica lunga sulla interpretazione restrittivamente "contabile" che il legislatore ha inteso dare, ancora una volta, all'istituto del controllo di gestione.

 

La forte determinazione con la quale attualmente il Governo segue l'applicazione del cambiamento nella Pubblica Amministrazione - anche per quanto attiene ai compiti e responsabilità dei dirigenti - emerge chiaramente anche dalla circolare n° 4/1998 del Ministero della Funzione Pubblica che - dopo essersi soffermata sulle verifiche ed ispezioni già disposte ed effettuate presso un certo numero di amministrazioni, ne preannuncia molte altre invitando chiaramente e duramente i dirigenti a farsi sentire magari attivando, ove ne sia il caso, anche i procedimenti disciplinari nei confronti di chi non sta al passo.

 

L'apporto dato al tema del controllo di gestione dal Decreto Legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 "Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali" - con particolare riferimento al contenuto degli articoli. 39, 40, 41 - è stato poi di particolare valore anche per lo sforzo compiuto dal Legislatore nel definire e descrivere più compiutamente l'istituto.

 

 

 

 

Il binomio efficacia/efficienza nell'azione amministrativa

 

 

In sintesi, le caratteristiche che dovranno tipizzare l'azione della pubblica amministrazione potrebbero essere definite con tre parole chiave:

 

 

- un'azione efficace, cioè capace di raggiungere gli obiettivi;

 

 

- un'azione efficiente, cioè capace di utilizzare solo le risorse necessarie, senza sprechi o ridondanze;

 

 

- un'azione economica, cioè capace di gestire economicamente le risorse affidate.

 

Come si diceva, l'insieme delle disposizioni é molto ricco e variato anzi - come spesso accade nel nostro ordinamento - può essere definito persino sovrabbondante se non anche fuorviante.

 

La prima precisazione che è quindi necessario ed opportuno fare sull'argomento é quella per cui, al di là della parola "controllo", che pure è stata adoperata reiteratamente dal legislatore, questo servizio non deve essere indirizzato in realtà ad un controllo.

 

Per meglio dire, il controllo della gestione non mira al controllo secondo l'accezione ispettiva, sanzionatrice, punitiva, cioè quella comunemente e prioritariamente accolta nella pubblica amministrazione.

 

Il servizio di controllo interno é invece uno strumento che - pur agendo come supporto degli organi di direzione politica - serve per aiutare e sostenere i dirigenti (ma, più in generale, tutti i decisori, politici o gestori) affinché essi possano disporre delle informazioni indispensabili a conseguire miglioramenti - continui e sistematici, non solo sporadici e casuali - nelle proprie prestazioni e nel proprio stile di comportamento, restando invece in posizione meramente strumentale e residuale la funzione orientata ad ispezionare l'attività e ad applicare sanzioni.

 

Si tratta dunque di un servizio che opera in posizione di staff , per reperire, aggregare, elaborare ed infine fornire ai decisori tutte quelle informazioni quali/quantitative che sono necessarie affinché i decisori stessi possano adottare le decisioni correttive, indispensabili per meglio orientare l'attività in funzione degli obiettivi da cogliere.

 

Prendendo a prestito un esempio dal mondo marinaro, si può dunque dire che il servizio di controllo interno funziona come un radar ed una bussola che segnalano agli ufficiali di rotta - durante il percorso e prima della fine - gli ostacoli presenti sul cammino nonché se e di quanti gradi ci stiamo discostando dalla strada giusta.

 

E' del tutto evidente che siamo in presenza di una scommessa difficile e coraggiosa - che però non é temeraria - una scommessa che, peraltro, per tutti gli attori presenti nel comparto pubblico, vale la pena e merita di essere accettata e vinta.

 

Si tratta infatti di far funzionare davvero questi servizi e così ricostruire - finalmente - una vera classe lavoratrice pubblica, con un suo gruppo dirigente, degna di rispetto e capace di fare gestione all'interno della Pubblica Amministrazione.

 

Il rischio che sicuramente si può correre è quello che ci si voglia limitare - per miopia, ignavia od anche timore - ad una utilizzazione del servizio di controllo interno fortemente condizionata e quindi poco efficace.

 

Il pensiero corre all'esperienza non proprio esaltante che - a quanto é dato sapere - è stata fatta in questi anni dai nuovi Revisori dei Conti, i quali furono introdotti nell'ordinamento dall'art. 57 della legge 8 giugno 1990 n° 142 con l'esplicito compito di introdurre una vera revisione tecnica ed una attività di supporto all'organo consiliare che sostituissero definitivamente - una buona volta - la verifica fortemente impregnata di aspetti politici fino ad allora affidata ad una Commissione Consiliare mista.

 

Sia concesso dire - con molta franchezza - che la differenza più macroscopica che purtroppo sembra potersi cogliere - almeno in taluni casi - nella nuova attività di revisione, sembra essere quella per cui, adesso, è diminuita o scomparsa la componente di minoranza mentre è significativamente aumentata la spesa per i revisori, a carico degli Enti.

 

La vera sfida, in realtà, dovrebbe essere quella di dimostrare, con i fatti, che veramente si vuole ottenere un'azione efficace - in un rapporto economico ed efficiente - e non semplicemente una dirigenza subalterna, mera esecutrice delle scelte gestionali politiche.

 

Il termine "controllo della gestione", secondo Ampollini, definisce "quell'insieme di attività che in una azienda tendono allo scopo ultimo dell'utilizzo ottimale delle risorse di ogni genere (lavoro, materie prime, servizi) che in questa vengono immesse, per il raggiungimento degli obbiettivi che si sono prefissi."

 

Secondo Anthony, il controllo della gestione è il " processo mediante il quale la direzione si assicura che le risorse vengano efficacemente ed efficientemente acquisite ed impiegate nella realizzazione degli obbiettivi aziendali."

 

Osserva Borgonovi che, come nell'impresa l'efficacia dell'azione è sanzionata dal mercato che acquista i risultati dell'attività così nella Pubblica Amministrazione l'efficacia dell'azione è sanzionata dal grado di consenso che le si genera intorno.

 

Secondo Bellesia - che pure premette come il parallelismo tra impresa ed Ente Pubblico non può prescindere dalle peculiarità della gestione degli Enti Locali - " dalla constatazione che il problema economico rimane ineliminabile ed immanente, discende la più importante finalità dell'applicazione del controllo di gestione negli enti locali: l'orientamento delle decisioni verso criteri di convenienza economica, sia nella programmazione che nella gestione delle risorse, che significa, in altri termini, la necessità di dare un ordine di priorità ai vari obiettivi, in conseguenza della scarsità dei mezzi a disposizione".

 

Una considerazione che a questo punto deve essere svolta, ancorché ovvia, è quella per cui questo particolare servizio deve operare tramite una struttura, un ufficio, composto e dotato di alcuni soggetti, forniti delle particolari professionalità che occorrono, nel numero stabilito dall'ordinamento dell'Ente, naturalmente in proporzione alle dimensioni dell'organizzazione e del fenomeno che si intende investigare.

 

Costi, proventi, tempi di realizzazione, altri dati rilevanti della gestione, in una parola tutto quello che passa sotto il nome di "contabilità per la direzione" (da intendersi come contabilità per dirigere la propria azione e non come "riservata alla dirigenza") sono le informazioni che quell'ufficio é chiamato a trovare, secondo una logica che non é quella della contabilità analitica ma che risponde, in primo luogo, al carattere della tempestività.

 

Il vero e proprio Nucleo di Valutazione - dal canto suo - é normalmente formato dal Segretario Generale (o dal Direttore Generale, se esiste) oltre che da due esperti esterni, i quali debbono risultare particolarmente preparati nei settori delle tecniche di valutazione, dello sviluppo manageriale e del controllo di gestione, ma capaci anche di muoversi nell'amministrazione e contabilità pubblica nonché nelle attività istituzionali degli Organi.

 

La prima attività del Nucleo consisterà dunque - anche per dimostrare la trasparenza del proprio agire e così instaurare un corretto rapporto di stima e fiducia con i dirigenti - nel predisporre un sistema di valutazione, secondo un modello che riduca al minimo gli aspetti discrezionali, da confrontare e discutere con i destinatari, allo scopo di renderlo condiviso oltre che conosciuto nei particolari.

 

Deve esser chiaro a tutti che, se non si dovesse riuscire a costruire un sistema di valutazione con caratteristiche di neutralità, di obiettività, di professionalità, si rischierebbe concretamente di ottenere un risultato negativo inducendo una spinta demotivante nei dirigenti e in definitiva aggiungendo altra burocrazia - o peggio - a quella già esistente.

 

D'altra parte, il primo obiettivo da cogliere riguarda gli Organi Politici - e non potrebbe essere diversamente - i quali sono chiamati preliminarmente a potenziare la propria attività di programmazione, rispettandola poi anche per quanto riguarda le indicazioni di priorità.

 

Da questa premessa deriva in primo luogo la necessità di vincere la comprensibile diffidenza esistente nell'ambiente, fornendo ai dirigenti la garanzia che la valutazione avrà margini di discrezionalità i più ridotti possibile, che la metodologia da seguire sarà stata previamente discussa e presentata, che gli obiettivi - previamente assegnati ed accettati - saranno corredati di un indicatore capace di verificare il grado di conseguimento dell'obiettivo stesso.

 

Per quanto riguarda gli obiettivi che i dirigenti sono tenuti a perseguire, è evidente che si tratta di quelli approvati dal Consiglio - perché contenuti nel bilancio di previsione ed illustrati nella relazione previsionale e programmatica - e dettagliati infine dalla Giunta, con l'approvazione del Piano Esecutivo di Gestione (P.E.G.).

 

In un primo momento, potrà essere il caso che il Nucleo di valutazione dia spazio anche a forme di autovalutazione mentre poi, certamente ed abitualmente, dovranno aversi momenti di discussione serena con il valutato, che deve avere la piena consapevolezza che non si tratta di superare un esame ma di collaborare per un interesse comune.

 

Può essere il caso di ripetere, infatti, che il sistema di valutazione non deve portare solo ad un voto che viene dato a posteriori - sanzione di un fenomeno passato e concluso - ma é prioritariamente uno strumento a disposizione del decisore per precisare e correggere la direzione della propria attività.

 

L'obiettivo - sia pure teorico - è quello di arrivare ad una valutazione che avvenga in modo congiunto tra valutatore e valutato, già consapevoli dei cambiamenti da adottare per un ulteriore miglioramento.

 

E' opportuno riflettere al fatto che il valutatore ed il valutato perseguono il medesimo interesse, dal momento che ad una buona valutazione corrisponde un premio per il valutato ma anche un buon risultato gestorio che costituisce l'obiettivo al quale mira il valutatore. Per contro, una valutazione negativa punisce il valutato ma un fallimento dell'obiettivo perseguito dal valutatore.

 

 

 

 

Istruzioni per l’uso

 

Per concludere queste osservazioni, può essere utile formulare qualche suggerimento pratico, qualche "istruzione per l'uso", che naturalmente non ha alcuna pretesa di completezza ma solo quello di suscitare una sana curiosità.

 

Qualche considerazione sistematica può, ad esempio, essere formulata per quanto riguarda gli obiettivi.

 

Naturalmente gli obiettivi, infatti, possono avere tempi di realizzazione diversi.

 

Quelli più significativi, in particolare, possono avere durata annuale ed anche pluriennale: in tale ultimo caso sarà ovviamente necessario misurare e distribuire negli anni la parte di obiettivo che si intende prevedere ed assegnare.

 

Un'altra diversificazione può riguardare la possibilità di prevedere rigorosamente o meno tempi e modalità della realizzazione degli obiettivi.

 

Da questo punto di vista, oltre agli obiettivi annuali e pluriennali, si possono distinguere anche gli obiettivi algoritmici da quelli euristici, a seconda che sia possibile individuare e tempificare previamente e rigorosamente le varie fasi di realizzazione (obiettivi algoritmici) oppure che tale individuazione debba essere più a maglie larghe (obiettivi euristici).

 

In tale ultima ipotesi può avvenire che sia addirittura in dubbio la stessa possibilità di cogliere l'obiettivo.

 

Prendendo in considerazione gli strumenti di valutazione, proprio per diminuire il peso delle valutazioni finali, quelle cioè che avvengono ex post, rendendo tra l'altro più utili e meno stressanti gli incontri di valutazione, può essere opportuno - specialmente per gli obiettivi che abbiano il maggior peso e valenza nel programma concordato - individuare e scomporre in varie fasi la loro realizzazione, per quanto prevedibile, valutandole poi passo per passo.

 

A tale scopo può essere utile avvalersi, fra i tanti, dei diagrammi di Pert e di Gantt che, per il fatto di essere molto semplici e conosciuti da chiunque, ben si prestano ad un utilizzo diffuso.

 

Due parole per descrivere sinteticamente questi strumenti.

 

 

- Diagramma di Pert :(Program evaluation and review technique): demitizzando il ricorso ad una terminologia inglese che può indurre qualche diffidenza in più, è bene chiarire che si tratta semplicemente di un metodo con il quale si programma per segmenti temporali, (giorni, settimane, mesi …), la realizzazione di un determinato progetto.

 

Esempio: Il progetto consiste nella "verifica dell'applicazione della TARSU in Via Roma".

 

Si possono immaginare alcune fasi come le seguenti:

 

Fase 1 - Preparazione delle schede di ogni contribuente: 5 gg

Fase 2 - Interviste sul campo: 9 gg.

Fase 3 - Aggregazione dei dati: 4 gg.

Fase 4 - Analisi dei dati: 5 gg,

Fase .. - etc.

•  

 

Tempo lavoro occorrente: 23 giorni

 

Il diagramma prenderà quindi la forma di una serie di reticoli, di celle l'una accanto all'altra, che identificano una fase ed hanno ciascuna un determinato valore temporale (ed economico).

Dal punto di vista grafico, si avrà qualcosa di simile al disegno che segue:

 

 

 

---

 

Diagramma di Pert:

 

Previsione	Fase 1 5 Giorni	Fase 2 9 Giorni	Fase 3 4 Giorni	Fase 4 5 Giorni	Tot.
	Preparazione Schede dei Contr.	Interviste Sul Campo	Aggregazione Dati	Analisi Dati	23 Giorni
Verifica Realizzazione	%	%	%	%

 

 

---

 

 

Si tratta di uno strumento utile per verificare l'andamento delle varie fasi di un progetto, distinguendo una fase dall'altra ed analizzandole separatamente.

 

Per ridurre il tempo di calendario che occorre per ogni fase, si può agire, entro i limiti di ogni fattispecie, aumentando le risorse umane addette alla fase, le risorse strumentali etc.

 

 

 

- Diagramma di Gantt: anche in questo caso è opportuno smitizzare chiarendo che si tratta semplicemente di un "cronogramma", un insieme di linee spezzate la cui lunghezza indica il tempo di ogni fase, riportato sul calendario reale, di un determinato procedimento.

 

Accostandovi un altro gruppo di segmenti, si potrà poi confrontare il tempo previsto con quello realmente impiegato.

 

Esempio: Per il medesimo obiettivo "Verifica dell'applicazione della TARSU in Via Roma":

 

Fase 1 - Preparazione schede: dal 1 al 5 settembre;

Fase 2 - Interviste sul campo: dal 3 al 11 settembre;

Fase 3 - Aggregazione dei dati: dal 9 al 12 settembre.

Fase 4 - Analisi dei dati: dal 13 al 17 settembre

 

Tempo di calendario occorrente: dal 1 al 17 settembre, cioè 17 gg.

 

Visivamente si forma una sorta di istogramma orizzontale - eventualmente doppio per verificare la realtà con la previsione - incrociato con la griglia verticale del calendario.

 

Dal punto di vista grafico si potrà avere uno schema simile a quello che segue:

 

 

 

 

---

 

Diagramma di Gantt:

Settembre

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

Fase 1 Prep. Schede Con

1/9

2/9

3/9

4/9

5/9

Fase 2

3/9

4/9

5/9

6/9

7/9

8/9

9/9

10/9

11/9

Interv.Sul Campo

Fase 3

9/9

10/9

11/9

12/9

Aggr. Dati

Fase 4

13/9

14/9

15/9

16/9

17/9

Analisi Dati

 

 

 

 

Tempo Totale dal 1 al 17 Settembre = 17 Giorni Lavorativi

 

---

 

 

Si tratta di uno strumento utile per tener d'occhio l'andamento di un progetto nel suo insieme, controllando la successione di una pluralità di fasi diverse, individuando il totale del tempo necessario per raggiungere l'obiettivo finale.

 

Per ridurre il tempo necessario a raggiungere l’obiettivo si possono, entro i limiti dati dalla fattispecie concreta, sovrapporre parzialmente due fasi: nell'esempio che segue ciò è stato fatto tra la fase 1 e 2 nonché tra la 2 e la 3. Si è ipotizzato che le interviste potessero iniziare anche prima di aver completato la preparazione delle schede di tutti i contribuenti e che il lavoro di aggregazione dei dati iniziasse prima di aver terminato tutte le interviste.

 

Può essere utile ricordare che - come già si é ripetuto più volte - quando si valuta una prestazione, si ha interesse più che altro a mettere in condizione il valutato di perseguire un miglioramento continuo e sistematico della propria azione, fornendogli anche adeguate motivazioni quali premi, riconoscimenti di ruolo o altro ma soprattutto indicandogli (meglio ancora, facendogli scoprire) i modi per conseguire il miglioramento.

 

A tale scopo si dovrà quindi prendere in considerazione sia il "quanto" é stato fatto, sia il "come" é stato fatto.

 

Secondo la terminologia corrente, si dovranno valutare cioé le due componenti che caratterizzano la prestazione in esame: la componente quantitativa, abitualmente chiamata MBO e quella qualitativa, detta Skill.

 

La componente MBO (management by objectives, direzione per progetti) definisce il che cosa é stato fatto, identificando dunque il grado, la percentuale di raggiungimento dell'obiettivo assegnato.

 

La componente skill, a sua volta, analizza la qualità della prestazione e dunque le competenze, le abilità che sono state messe in campo dal dirigente per svolgere la sua attività.

 

L’utilizzo di questi e dei molti altri strumenti esistenti dovrebbe essere effettuata in modo tale da assicurare al valutato sia una sufficiente neutralità del valutatore, sia la conoscenza delle modalità della valutazione e quindi di che cosa occorre fare per ottenere una buona valutazione, in attuazione del concetto per il quale una buona valutazione comporta un premio per il valutato ed il raggiungimento dell’obiettivo per il valutatore. 

Carlo Saffioti