La disposizione recita: <<Il comportamento degli amministratori, nell'esercizio delle proprie funzioni, deve essere improntato all'imparzialità e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità degli amministratori di cui all'articolo 18, comma 2, e quelle proprie dei dirigenti delle rispettive amministrazioni>>.

La norma, in sostanza, definisce per via legislativa regole di condotta per gli amministratori che, avendo come fonte appunto la legge, possono condurre al sindacato di legittimità sia i provvedimenti sia i comportamenti degli amministratori contrari a dette norme.

La prima parte del comma in questione, riferendosi ai principi di imparzialità e buona amministrazione, non introduce una normativa innovativa, in quanto i medesimi principi sono già previsti dall'articolo 97 della Costituzione. Sul piano meramente formale, allora, l'articolo 19, comma 3, della legge 265/99 non è altro che la conferma, nell'ambito delle autonomia locali, di concetti già espressi dalla carta costituzionale.

Tuttavia, guardando alle innovazioni introdotte dalla legge 127/97 e dal D.lgs 80/98 all'organizzazione amministrativa, la norma acquista sul piano sostanziale un significato molto più ampio e decisivo.

Infatti, in applicazione del principio di separazione tra funzione politica di indirizzo e controllo, e funzione gestionale, poteva apparire, come da parte di alcuni autori si è pure sostenuto, che la gestione fosse stata completamente assegnata ai dirigenti o responsabili degli uffici e dei servizi. Sicchè il rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento, applicabili tipicamente all'amministrazione attiva, avrebbe dovuto essere onere esclusivo, con le connesse responsabilità in caso di inosservanza, della dirigenza.

Così, invece, non è. L'imparzialità e la buona amministrazione debbono improntare il comportamento degli amministratori, qualunque sia il tipo di amministrazione da loro esercitata: di indirizzo, di controllo, amministrazione attiva diretta. La norma precisa con assoluta chiarezza che il rispetto di tali principi deve essere perseguito dagli amministratori nell'esercizio delle loro funzioni, a 360 gradi. L'amministratore deve attenervisi sia che emani una direttiva, sia che adotti un piano urbanistico, sia che definisca gli strumenti di controllo dell'attività gestionale.

Non occorre, per altro, che del rispetto di questi principi si trovi traccia solo negli atti amministrativi emanati dagli organi politici. La norma, se così fosse, non si sarebbe riferita al <<comportamento>> che è nozione molto più ampia e onnicomprensiva. L'amministratore deve obbedire all'imparzialità e alla buona amministrazione, sia nell'adottare gli atti di propria competenza, sia, ad esempio, nei contatti con i cittadini, sia nei rapporti con gli enti esterni.

Portata alle estreme conseguenze, questa disposizione potrebbe essere interpretata nel senso che negli enti locali non esiste spazio per una funzione politica, intesa nel senso classico, delineato dalla dottrina costituzionale, di attività libera nei fini, per perseguire una molteplicità variabile di interessi. L'ente locale è autonomo, ma non è un ordinamento giuridico a parte. Gli amministratori dell'ente locale, allora, pur perseguendo una linea politica, frutto di un programma elettorale sulla base del quale hanno ottenuto il consenso degli elettori, conducono una funzione che resta amministrativa, dunque subordinata alla legge, ai fini ed obiettivi fondamentali dell'ordinamento giuridico. Ed in qualità di amministratori rispondono del loro operato, obbedendo a loro volta alle regole generali poste a disciplina dell'attività amministrativa. Tra le quali, evidentemente, l'imparzialità e la buona amministrazione.

Se è così, allora ogni atto o comportamento degli amministratori comunali, suscettibile di conseguenze nella sfera giuridica soggettiva di terzi, contrario alle regole descritte, può essere definito illegittimo per violazione di legge, ed in particolare appunto dell'articolo 19, comma 2, della legge 265/99. Il sindacato di legittimità dell'azione degli organi politici, in conclusione, si allarga di molto, non solo nei confronti dei cittadini, ma anche e in modo particolare, nei riguardi dei dirigenti o responsabili dei servizi.

La norma, infatti, riferisce l'obbligo del comportamento imparziale e teso alla buona amministrazione da parte degli amministratori, specificamente al <<pieno rispetto della distinzione di funzioni, competenze e responsabilità>> tra organi politici ed apparato burocratico.

Due sono le conseguenze di questa disposizione. In primo luogo, il principio di separazione tra politica e gestione negli enti locali è rinforzato e tutelato in via speciale.

In secondo luogo, tra organi politici ed organi tecnici esiste un vero e proprio solco di confine: si tratta di due parti contrapposte. E proprio dalla contrapposizione può scaturire il rapporto dialettico-negoziale necessario per far funzionare al meglio il meccanismo della programmazione seguita dalla gestione e dalla fase finale del controllo.

Quanto al primo aspetto, l'articolo 19, comma 3, impone in particolare agli amministratori locali il dovere di non interferire nella gestione. Si tratta, in sostanza, della trascrizione, a contrario, del principio che al conferimento di poteri e competenze, corrisponde un'assunzione di responsabilità.

E' chiaro che non può esservi completa responsabilizzazione dell'apparato dirigenziale degli enti locali, se le funzioni dei dirigenti sono esercitate dagli organi politici o se questi interferiscono in maniera diretta e pesante. Tanto da condurre di fatto l'azione gestionale, anche se, in via di diritto, i soggetti che firmano gli atti appartengono, poi, all'apparato amministrativo.

Ciò violerebbe l'obbligo del pieno rispetto della distinzione delle funzioni politica e amministrativa.

Tale violazione di legge, se determinata da atti o provvedimenti positivi, può, in ipotesi di scuola, addirittura consentire ai dirigenti di agire in giudizio a tutela della loro posizione di indipendenza dagli organi di governo.

Un provvedimento di avocazione di un atto dirigenziale, l'esercizio di una funzione dirigenziale o addirittura una direttiva eccessivamente di dettaglio o improntata a circoscrivere la discrezionalità gestionale, possono essere provvedimenti lesivi della citata posizione d'indipendenza dei dirigenti e, quindi, altrettante violazioni del precetto posto dall'articolo 19, comma 3.

Costituendo, comunque, atti come quelli indicati, violazione ad un precetto legislativo, se la loro conseguenza determina una lesione ad un interesse giuridicamente tutelato anche di un terzo, questi potrà a sua volta agire in giudizio. La norma, quindi, finisce indirettamente per riaffermare e rivalutare il principio di legalità dell'azione amministrativa, alla luce del pieno rispetto del principio di separazione tra politica e gestione, che diviene principio cardine dell'amministrazione locale.

Si è detto sopra che l'articolo 19, comma 3, segna una linea di confine molto netta tra organi di governo e dirigenza. Tra i due blocchi, infatti, non sono ammesse interferenze, in quanto la garanzia – esplicita – all'indipendenza della dirigenza vale anche per gli organi politici, che – implicitamente – sono tutelati da indebite ingerenze nella loro sfera da parte dei vertici burocratici.

Il fatto che vi sia una così netta contrapposizione tra i ruoli, non va interpretato in senso negativo. Di certo, la norma ha in sé il significato di un monito nei confronti di quelle, ancora tante, amministrazioni locali che per abitudine o scarsa attenzione alle riforme o esiguità dell'apparato amministrativo, ancora oggi attuano solo parzialmente la distinzione delle funzioni d'indirizzo e gestionale.

Ma il vero pregio della disposizione consiste nel mettere in chiara luce che negli enti locali esistono due distinti apparati, indipendenti, entrambi garantiti dalla non interferenza nella reciproca attività.

Di questi apparati, quello politico ha il diritto di individuare gli obiettivi amministrativi, di assegnare ai dirigenti le risorse e di specificare col Piano Esecutivo di Gestione (o con <<strumenti equivalenti>> nei comuni con meno di 15.000 abitanti) modalità, tempi e, in una parola, progetti dettagliati per ottenere la realizzazione del programma politico amministrativo.

L'apparato tecnico ha il diritto di agire secondo la propria cognizione e discrezionalità, senza subire interferenze dirette di carattere gestionale.

Da questa contrapposizione può derivare un rapporto di negoziazione franco e aperto, il solo idoneo a far scaturire programmi effettivamente realizzabili, commisurati alle risorse ed alle capacità dei dirigenti. I quali, quindi, potranno essere realmente valutati, avendo contribuito, nella negoziazione, a fissare i contenuti programmatici.

La disposizione, pone, semmai un problema: occorre capire se la mancata menzione, tra i dirigenti, delle figure del segretario comunale e del direttore generale sia casuale. Oppure, il frutto di un preciso ragionamento del legislatore, ai sensi del quale segretario e direttore non sono compresi nella controparte tecnico amministrativa. Sicchè, l'articolo 19, comma 3, della legge 265/99, potrebbe configurarsi come l'implicita ulteriore trasformazione del ruolo di segretari e direttori in funzionari tecnico-politici, appartenenti più all'apparato politico che non a quello gestionale.

In realtà, è osservazione che sta diventando comune in dottrina, per quanto riguarda il direttore generale, che questo non appartenga all'apparato tecnico dirigenziale. Infatti, nonostante vi siano anche voci contrarie, la dottrina osserva che questo soggetto non è un dirigente dell'apparato, non svolge attività gestionali, e la sua nomina presenta indubbi aspetti di analogia con la nomina che il sindaco effettua nei confronti degli assessori.

Tra direttore e organi di governo c'è un rapporto talmente diretto, che oggettivamente non può negarsi una sua collocazione su un piano diverso da quello dell'apparato dirigenziale. Tanto più che, spesso, il direttore generale è parte – componente o presidente – dei nuclei di valutazione dei dirigenti. Perciò posto alle dirette dipendenze dell'organo di governo, del quale è promanazione tecnica, e contrapposto a coloro che sono soggetti alla sua valutazione.

Sebbene, allora, il direttore generale svolga una funzione di trade union tra organi politici e gestionali, ai fini della realizzazione del programma, è chiaro che egli non sta in una posizione esattamente intermedia tra i due insiemi, ma è un'estensione tecnica dell'organo di governo. Si comincia, non a caso, a parlare di <<assessore tecnico aggiunto>>.

Le medesime considerazioni possono essere svolte per il segretario nominato anche alla carica di direttore generale.

Ma anche nei riguardi del segretario comunale privo dell'incarico di direttore generale, può osservarsi il fenomeno di fatto della sua collocazione come controparte della dirigenza. Infatti, il segretario, oltre ad essere nominato per scelta nominativa del sindaco (mentre i dirigenti vengono ancora selezionati tramite concorso, ad eccezione delle ipotesi di cui all'articolo 51, commi 5 e 5bis, della legge 142/90), a sua volta sovente fa parte del nucleo di valutazione. Mentre, per contro, egli non è soggetto alla valutazione di tale organo, essendo la sua attività subordinata al giudizio della giunta e del sindaco, i quali possono concorrere alla sua revoca, in caso di gravi violazioni di legge.

Sulla base di queste considerazioni, si potrebbe concludere che il legislatore ha intenzionalmente escluso le figure del direttore generale e del segretario, nella formulazione dell'articolo 19, comma 3, della legge 265/99.

Quindi, sembra possibile interpretare la norma nel senso che la distinzione delle funzioni e competenze dirigenziali non vada garantita soltanto nei riguardi degli organi di governo, ma anche nei confronti dei soggetti tecnici, diretta emanazione dei medesimi organi. Sicchè, anche il comportamento del direttore generale e del segretario deve conformarsi al principio di imparzialità, buona amministrazione e, soprattutto, rispetto dell'autonomia dei dirigenti. Sarebbe la conferma dell'esistenza, tra direttore e segretario, da un lato, e dirigenti, dall'altro, di un rapporto non di sovraordinazione gerarchica, ma di direzione e coordinamento.