BOLLETTINO SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI

BOLLETTINO SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI

n° 127

by Carlo Saffioti

Poichè tutti i cittadini sono eguali,

essi debbono poter accedere in modo eguale

a tutti gli impieghi pubblici, secondo le loro capacità

e senza altro criterio che quello delle loro virtù

e dei loro talenti.

Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino

(26 agosto 1789)

"4 chiacchere tra Colleghi"

Nelle mie peregrinazioni nel web ho scoperto un sito che mi pare doveroso segnalare. Si tratta di quello messo in piedi dai Colleghi della Provincia di Avellino all'indirizzo << www.mediain.it/scpa/centro_default.htm >>.

Il Sole 24 ore del 27 settembre, pg. 29, dà notizia di una nota del DG dell'Agenzia Nazionale, Morante, che avrebbe espresso il parere che la quota dei diritti di segreteria spettanti ai Colleghi deve essere liquidata senza tener conto degli oneri previdenziali a carico degli EELL. Diversi Colleghi avevano segnalato la diversa posizione assunta sulla rivista Guida degli Enti Locali: si deve esprimere gratitudine per la presa di posizione dell'Avv. Morando che, molto tempestivamente, ha detto una parola utile e chiara.

Lo stesso quotidiano, all stessa pagina, parla di trattative arenate per il CCNL dei Segretari che dovrà affrontare temi come la qualifica dirigenziale per tutti i Colleghi, in virtù del principio della unicità della funzione, l'articolazione delle fasce professionali e retributive, i criteri per la nomina e revoca, le convenzioni di segreteria. In altra parte della pagina viene comunicato che è stato sottoscritto un protocollo d'intesa sulle relazioni sindacali tra le OOSS di Categoria e l'Agenzia che prevede almeno un incontro mensile.

Una Collega, divenuta poi lettrice del Bollettino ha scritto, riferendosi al sito gestito dall'Avv. Terranova: "" Egregio Collega, Oggi ho scoperto il sito e ti mando il mio email oltre il mio nominativo.nei prossimi giorni ti darò comunicazione delle iniziative che stò portando avanti nei confronti dell'Agenzia del Molise sulla utilizzazione dei segretari in disponibilità e del conferimento degli incarichi a segretari titolari di sede che a mio parere configura una incompatibilità e doppio lavoro.

Mi chiamo G. I., nata a il .Sono residente in .Email xxx

Sono un segretario generale in disponibilità che ho chiesto la mobilità .Nel frattempo sono in malattia e non ho sedi neanche per supplenze.

Complimenti per l'iniziativa

"Specchio dei tempi"

Continuano a pervenire attestati di solidarietà da molti Colleghi. Come ho già detto, mi pare opportuno pubblicarli, non tanto per solleticare il mio orgoglio (resto comunque in disponibilità! ), quanto per dimostrare che nella Categoria esistono Colleghi capaci di reagire positivamente, di scrivere buone parole senz'altro scopo se non quello di offrire un sostegno, una partecipazione.

Voglio ricordarlo, specie in un momento come questo, nel quale si notano sopratutto i comportamenti sfrontati degli arrivisti, i trucchi da "magliari" dei senza scrupoli, le misere astuzie dei "voltagabbana", tutti alle prese con le incomprensibili (?) e comunque non motivate ragioni delle scelte dei capi delle amministrazioni.

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Caro collega

esprimo tutta la mia solidarietà ed il mio rammarico per il tuo " incidente lavorativo".

Ritengo e mi auguro e ti auguro che la tua professionalità, se questa ha ancora valore, ti farà trovare altre soluzioni anche migliori della precedente.

A.G.

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Ben tornato. Del Bollettino, ti assicuro, si sentiva la mancanza.

Ho appreso con stupore la notizia della mancata conferma. E' inutile ribadire che in questo sistema spesso i meriti professionali contano poco.

Spero che le notizie di una revisione di questo infernale meccanismo da parte del legislatore siano vere.

Con stima

A.L.D.

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Caro Carlo, ho letto con stupore e tristezza il tuo prologo al Bollettino n.126. Spero soltanto che passi subito questo momento che stai attraversando. Fatti coraggio. Pensa che sono in disponibilità (facendo supplenze in comunetti da oltre 14 mesi) e sono segretario generale. Non riesco a collocarmi in quanto chi sale senza avere diritto (segretari capi senza requisiti nominati in segreterie generali, sono tutelati dalla delibera del c.d.a. n.94/99) è tutelato, invece chi per lavorare magari accetta di scendere anche di un gradino deve stare attento al prossimo CCNL che non potrà far conservare la retribuzione superiore alla classe del comune ove si presta servizio (basta leggere il d.p.r. n.°465/97). Infine penso che il tuo Bollettino sia l'unica cosa ottima ancora esistente (infatti è quasi scomparsa la categoria, i sindacati ect.). Coraggio non mollare e sopratutto ricordati che non sei solo nella battaglia! A. M.

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Caro Carlo
Preso com'ero dal ritorno dalle ferie e dalla impressionante quantità di problemi che mi sono stati scaricati di conseguenza, non mi ero neanche accorto, proprio perché leggevo il bollettino di fretta, della tua incredibile "non conferma". (Me l'ha fatto notare M., più sconcertato di me).
Ti dico quello che già ti avevo detto in precedenza. A questo punto tutti sono in pericolo ad ogni turno elettorale. Se persino tu ci sei andato di mezzo, ritengo non ci sia più spazio per la categoria così com'è.
Lasciamo che si sopprima la categoria e chi vorrà convertirsi nella per ora indefinita figura del "Direttore generale" beato lui, noi più modesti segretari comunali.... cambiamo lavoro.
Quando ci sarà la prima vera scuola per Direttori forse la frequenterò perchè il lavoro mi piace. Andrò ad imparare, probabilmente da chi non me lo saprà insegnare, .... quello che già facevo. Ma l'Italia è così. Riformiamo quello che funziona e lasciamo stare quello che non funziona.
Il segretario comunale era per la nuova classe politica uno dei mali del nostro Paese. Il tempo dirà chi aveva sbagliato.
Un abbraccio e......in bocca al lupo.
G.

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Caro Carlo,

sono anch'io amareggiato dalla Tua vicenda personale, anche se non troppo sorpreso. Da subito mi è parso evidente che, con la 127, il Segretario impegnato a fare il suo dovere, garante dell'imparzialità ed equidistante dalle spinte politiche sarebbe stato penalizzato.

Ecco che, allora, sentire che il tal Segretario, stimato per la sua preparazione e la sua professionalità non è stato confermato, purtroppo, non mi stupisce per niente!

Inutile dire che spero Tu possa (e voglia) continuare ad inviare il bollettino: anzi, ecco l'indirizzo di un mio collega: xxx

Casualmente, ho udito un'interpellanza parlamentare, sul tema, a noi assai prossimo, del sistema del "ruolo unico" per la dirigenza statale, e dei sistemi con i quali al Ministero delle Finanze si sta procedendo nei confronti dei dirigenti.

L'ho "pizzicata" sul sito della Camera dei Deputati ma solo parzialmente (resoconto stenografico parziale, manca la risposta del governo). Io che l'ho sentita tutta, Ti assicuro che calzava a meraviglia sui Segretari comunali.

www.camera.it/_dati/leg13/lavori/stenografici/sed588/aurg01.htm

Comunque era un'interpellanza della seduta n.588 del 22 settembre.

A presto.

G.d.N.

(ecco il testo dell'interpellanza del quale parla il Collega)

Seduta n. 588 del 23/9/1999

INTERPELLANZE URGENTI

Sezione 1 - Sistema del «ruolo unico» per la dirigenza statale).

    I sottoscritti chiedono di interpellare il Presidente del Consiglio dei ministri, per sapere - premesso che:
si è creata una situazione di grave disagio per la dirigenza del comparto «Stato» a seguito dell'attuazione del «ruolo unico» previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 150/1999;
    questo «ruolo unico», con interpretazioni arbitrarie e illegittime, viene attuato dalle amministrazioni attribuendo gli incarichi ai dirigenti tramite lettere di nomina individuale; in questo modo diversi dirigenti hanno appreso di essere inseriti nel predetto ruolo unico semplicemente constatando di non avere ricevuto alcuna lettera di nomina dalla propria Amministrazione;
    i dirigenti non confermati ed inseriti quindi nel «ruolo unico» sono messi a disposizione della Presidenza del Consiglio dei ministri, con la conseguente caduta in una condizione di precarietà;
    tale interpretazione del «ruolo unico» e le conseguenti scelte delle amministrazioni, sono state compiute al di fuori di ogni regola: infatti, nella normativa del decreto legislativo 29/1993 con le successive modificazioni e interpretazioni, né il decreto del Presidente della Repubblica 150/1999, né i principi di trasparenza e della motivazione degli atti di cui alla legge 241/1990, né il contratto collettivo nazionale di lavoro dei dirigenti, attribuiscono una simile discrezionalità alle amministrazioni;
    le scelte in questione, in realtà, avrebbero dovuto trovare fondamento in un sistema di valutazione adeguato e trasparente, di cui le amministrazioni non si sono munite, nonostante questo fosse previsto dal vigente Ccnl;

    l'esempio più evidente di questa discrezionalità arbitraria si è registrato per i recenti avvicendamenti al vertice del ministero delle finanze dove, per giudizio unanime degli organi di informazione, si è provveduto a confermare o nominare «ex novo» solo dirigenti appartenenti all'area governativa, allontanando invece personaggi di grande qualificazione professionale che non godevano della fiducia politica del Ministro Visco;
    la pratica dello spoil-system, secondo cui i componenti del Governo avrebbero la facoltà di porre al vertice delle amministrazioni dirigenti di loro fiducia politica, che si viene concretizzando nel predetto uso arbitrario degli istituti normativi e contrattuali, non trova possibilità di cittadinanza nell'ordinamento giuridico italiano, fondato su norme costituzionali che solennemente sanciscono i principi di indipendenza, correttezza e imparzialità nell'operato delle Amministrazioni, anche relativamente ai rapporti di lavoro e alla selezione del personale;
    emerge un grave comportamento antisindacale da una normazione delegata, prodotta a getto continuo, che entra nel merito di istituti già definiti per i dirigenti di seconda fascia, con regolamentazione contrattuale;
è, infine, presente il rischio che tale metodo venga utilizzato anche da parte dei dirigenti generali (prima fascia) nei confronti dei dirigenti di seconda fascia, in modo tale da estendere il sistema dello spoil-system a tutti i livelli della pubblica amministrazione -:
    se non ritenga che detto sistema sia contrario alla normativa costituzionale (si vedano in particolare gli articoli 97-98 della Costituzione) e comunitaria;
    se non ritenga che l'applicazione di questo metodo per la nomina della dirigenza sia particolarmente rischioso per una amministrazione a diretto contatto con il cittadino quale quella del ministero delle finanze, chiamata all'accertamento dei tributi secondo i principi costituzionali di rispetto dell'uguaglianza dei cittadini e di imparzialità della propria azione;
    se non ritenga di intervenire direttamente per arrestare le procedure in corso e per promuovere definizioni normative che tengano conto delle richiamate norme costituzionali, introducendo criteri oggettivi per l'attribuzione degli incarichi.
(2-01949) «Selva, Alemanno, Peretti, Benedetti Valentini, Gramazio, Pampo».
(22 settembre 1999).

"Contributi professionali"

Piratati dal sito del Prof. Virga (www.giust.it) vi propongo due autorevoli interventi su un tema di garnde attaulità e vivo interesse generale.

Carlo Saffioti

Felice Stefani
(Segretario Generale del Comune di Sommacampagna)

ANCORA SULLA RETRIBUIBILITA’ DELLE FUNZIONI DI DIRETTORE GENERALE AFFIDATE AL SEGRETARIO COMUNALE

Un recente articolo ^[1] pubblicato sulla rivista Internet di diritto pubblico Giust.it. - Giustizia Amministrativa, relativo alla retribuibilità delle funzioni di direttore generale, mi induce ad intervenire sul tema, in un frangente nel quale la mancanza di specifica disciplina contrattuale espone la materia alle tesi più singolari.

In verità, la problematica , già di per sé scottante, è divenuta rovente a seguito di un intervento a dir poco improprio del Ministero dell’Interno ^[2], il quale nel riconoscere che il conferimento dell’incarico di direttore generale al segretario implica in capo a quest’ultimo l’onere dello svolgimento di funzioni aggiuntive a quelle proprie della figura di segretario, "tipiche di altra figura professionale, per l’espletamento delle quali vi sarebbe titolo per la corresponsione di emolumenti ulteriori e separati", ha poi concluso affermando che trattandosi di una categoria di personale contrattualizzato, il trattamento economico dei segretari comunali è predeterminato dalle stesse fonti contrattuali, in mancanza delle quali non è possibile riconoscere alcun emolumento.

Dopo qualche giorno, peraltro, a rendere ancor più confuso il quadro, disorientando del tutto le amministrazioni locali interessate, è intervenuta l’On Adriana Vigneri ^[3], Sottosegretario all’Interno, la quale, pur ribadendo la necessità del preventivo passaggio contrattuale, ha sostenuto l’avviso che, in attesa del contratto collettivo nazionale di lavoro dei segretari comunali e provinciali, sarebbe comportamento prudente degli enti locali stabilire un compenso provvisorio.

Nell’esame della materia de quo, ritengo opportuno prendere le mosse dall’articolo più sopra citato le cui conclusioni, non condivisibili, in estrema sintesi, salvo errori od omissioni, si condensano in questo:

a) l’art.36 della Costituzione, a termini del quale ogni lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto, obbliga a valutare ciò che realmente il dipendente "fa" e non ciò che "è", ovvero è necessario stabilire quali compiti esattamente svolga il dipendente per comprendere se la retribuzione sia appunto proporzionata al lavoro svolto;

b) i compiti e le responsabilità del direttore generale non parrebbero scorporati dalle mansioni del segretario, poiché a ben vedere il compito fondamentale del direttore consiste nella predisposizione del programma dettagliato degli obiettivi, prodromico alla elaborazione del Peg, e quindi l’assenza del Peg implica la non necessità di nominare il direttore generale, tenuto anche conto che il Peg può essere redatto in vari modi, anche in forma molto semplice e con valori economici di poche centinaia di milioni,, e comunque ove non sia stato nominato il direttore generale; i Comuni sopra i 15.000 abitanti dovranno pur sempre approvare un peg, in tal caso redatto, sotto il coordinamento del segretario, dal ragioniere comunale, al quale anche l’applicazione dell’art.36 Costituzione imporrebbe l’attribuzione di una indennità;

c) tra le funzioni del segretario rientra quella di sovrintendere e coordinare l’attività dei dirigenti, che non può svolgersi senza gli strumenti di cui alla lett. b), funzione che comunque risulta già compensata dalle indennità (di direzione o di posizione) stabilite dal contratto collettivo, e che non giustificano quindi l’attribuzione di un compenso aggiuntivo.

Si tratta, come ho anticipato, di tesi singolari, oltre che a mio avviso prive di giuridico fondamento.

Intanto, non è dato di comprendere che cosa si sia voluto intendere affermando che occorre valutare ciò che realmente il dipendente "fa" e non ciò che "è". In realtà, nel pubblico impiego - come anche nell’impiego privato - si "è" in funzione di ciò che si "fa" e viceversa. Per questa ragione esistono le dotazioni organiche, articolate per quanto attiene al personale degli enti locali in categorie (ex qualifiche funzionali) cui è assegnato uno specifico trattamento economico, nell’ambito delle quali possono individuarsi uno o più profili professionali a ciascuno dei quali corrisponde un complesso di mansioni cui il lavoratore deve essere adibito, come recita l’art.56, primo comma, del d. lgs. n.29/1993.

Altro discorso è ritenere che non sempre il pubblico dipendente, pur continuando a percepire il trattamento economico correlato alla qualifica rivestita, compia per intero il proprio dovere professionale. Ma in tal caso lo stesso ordinamento appresta gli strumenti atti a censurare il comportamento illegittimo.

Inoltre, se si accedesse alla tesi dianzi prospettata, dovrebbe contestualmente riconoscersi che nei confronti di qualsiasi pubblico dipendente andrebbe misurato in concreto il rendimento, al fine di conformare a tale rendimento la retribuzione in godimento. Sotto un certo profilo è ciò che, in parte, dovrà avvenire nella fase di applicazione del contratto collettivo di lavoro del personale degli enti locali recentemente sottoscritto, per quanto concerne la parte accessoria della retribuzione che, nelle intenzioni delle parti stipulanti, dovrà trasformarsi in strumento di reale differenziazione delle posizioni retributive, tramite l’aggancio del trattamento accessorio medesimo alle funzioni attribuite ed alle responsabilità che ne derivano, non certamente per quanto attiene alla retribuzione fondamentale, ostando a ciò proprio la previsione immediatamente precettiva (secondo la dominante giurisprudenza e dottrina) dell’art.36, primo comma, della Costituzione.

Poiché si parla dei segretari comunali e provinciali, non sembra fuor di luogo ricordare che, oltre alla gravissima sanzione della revoca dell’incarico "per mancato raggiungimento di risultati imputabile al segretario oppure motivato da gravi e ricorrenti violazioni dei doveri d’ufficio", secondo quanto previsto dall’art.17, comma 72, della legge n.127/1997, appare sufficiente, allo stato della normativa, un generico e immotivato giudizio dell’amministrazione locale di non soddisfacente esercizio dei compiti d’ufficio per dare avvio alla procedura di nomina di un nuovo segretario, sfociante nella contestuale rimozione del precedente segretario, il quale viene privato dell’incarico e messo in disponibilità che, giova ricordarlo, si traduce nell’allontanamento dal posto di lavoro con tutte le correlate negative conseguenze professionali e personali, e ciò fermo restando le eventuali sanzioni disciplinari cui è soggetto al pari di qualsiasi pubblico dipendente. Quali altre categorie di pubblici dipendenti possono giovarsi di siffatta entusiasmante prospettiva ?

Né può dirsi sorretta da argomentazioni giuridicamente fondate l’affermazione secondo cui sono già ricomprese nella sfera delle attribuzioni istituzionali del segretario, le competenze che la legge assegna al direttore generale.

E’, infatti, la stessa legge a chiarire come al direttore generale competa tra l’altro sovrintendere alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficienza ed efficacia (art. 51-bis, primo comma, della legge n.142/1990, introdotto con l’art.6, comma 10, della legge n.127/1997), mentre al segretario è fondamentalmente assegnato il ruolo di collaborazione ed assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente, cui fanno da corollario le ulteriori competenze in dettaglio individuate al comma 68, dell’art.17, della legge n.127 citata. Per dirla in breve, è la stessa differenza che passa tra la funzione di amministrazione attiva e la funzione consultiva, ovverosia tra l’attività di esercizio in concreto del potere amministrativo e quella, strumentale e servente rispetto alla prima, non avente natura provvedimentale e consistente in una manifestazione di giudizio.

D’altronde, accogliendo per un momento la tesi in discussione, dovrebbe supporsi il potere degli organi dell’ente locale, da un lato, di sottrarre discrezionalmente competenze attribuite ex lege al segretario e, dall’altro lato, di assegnarle al direttore generale, nell’eventuale ipotesi di nomina esterna o comunque di soggetto diverso. In realtà è vero esattamente l’opposto, cioè che le competenze proprie della figura del direttore generale – eccettuata la sovrintendenza ed il coordinamento dell’attività dei dirigenti – possono essere conferite (il che sta a significare inequivocabilmente che prima del conferimento non appartengono alla sfera di attribuzioni del segretario) dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario, qualora non sia stato nominato il direttore generale, come recita appunto l’art.51-bis, comma 4, della legge n. 142/1990. Inoltre, occorre riflettere sulla circostanza che la legge non consente ad alcuno di depauperare ad nutum l’ambito delle competenze ricadenti nella sfera di attribuzioni istituzionali del segretario, bensì prevede espressamente il contrario, laddove alla lett. c), comma 68, dell’art.17, della legge n.127/97, consente "l’attribuzione" - ovverosia l’incremento o aggiunta - al segretario ad opera dello statuto, del regolamento, ovvero del sindaco o presidente, di ogni altra funzione.

Ad onor del vero occorre ricordare che finora né l’Anci (ivi comprese le sue articolazioni regionali), né il Ministero dell’Interno, né i primi commentatori della riforma, hanno minimamente posto in dubbio la natura aggiuntiva delle funzioni di direttore generale conferite al segretario, con le correlate accresciute responsabilità, escludendo pertanto che le norme vigenti abbiano inteso attribuire ratione muneris dette competenze al segretario comunale e provinciale.

Al momento è, invece, in discussione unicamente la possibilità di retribuire, in carenza di disciplina posta dalla contrattazione collettiva, l’incarico di direttore generale conferito al segretario, poiché si sostiene che manca al riguardo qualsivoglia criterio o parametro cui commisurare detto emolumento.

Orbene, è proprio la disciplina positiva del rapporto di pubblico impiego, dettata col decreto legislativo n.29/1993, che in più punti sembra aprire spiragli in senso affermativo al riconoscimento di uno specifico compenso.

Recita, infatti, l’art.2, comma 3, del decreto legislativo n.29/1993 che "Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia dall’entrata in vigore del relativo rinnovo contrattuale", prevedendo, quindi, esplicitamente, tra le altre, anche l'atto amministrativo quale fonte attributiva di emolumenti non disciplinati dallo strumento contrattuale, in attesa della sottoscrizione dello stesso.

Inoltre, l’art.49, comma 2, dello stesso decreto stabilisce che "Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi"

La norma per ultimo citata contiene due principi. In primo luogo, il principio di parità di trattamento contrattuale il quale, secondo autorevole dottrina ^[4], non può essere inteso con un significato assoluto, ma, se mai, come divieto di prevedere trattamenti arbitrari e discriminatori. In altre parole l’art.49 del decreto - analogamente all’art. 15 dello Statuto dei lavoratori - non prevede un generale principio di uniformità di trattamento ma, pur introducendo un limite alla derogabilità in peius delle disposizioni collettive, si limita a vietare differenziazioni fondate su motivi illeciti. Il principio in parola implica, quindi, un confronto tra i diversi contratti individuali dei dipendenti pubblici ed impone che i loro contenuti non siano difformi, se non in presenza di elementi obiettivi tali da giustificare le differenze in considerazione della funzione assolta. Occorre ricordare, inoltre, che le Sezioni Unite della Suprema Corte, con sentenza 28 maggio 1993, n.6030 ^[5], nell’escludere l’esistenza nel nostro ordinamento di un generale principio di parità di trattamento, hanno motivato la decisione richiamandosi all’inconciliabilità di quel principio con le prerogative dell’autonomia contrattuale.

L’altro principio contenuto nell’art.49, comma 2, del decreto n.29/93, ha, poi, la funzione di stabilire il livello minimo inderogabile da parte della contrattazione individuale.

Nella concreta applicazione dei principi appena esposti, il legislatore ha giustamente accordato alle amministrazioni locali la possibilità di assegnare, in attesa di apposita definizione contrattuale, ai responsabili degli uffici e dei servizi una indennità di funzione localmente determinata, nell’ambito delle complessive disponibilità di bilancio dei comuni medesimi.(art.51, comma 3-ter, della legge n. 142/90, introdotto con legge n. 191/1998).

Pare appena il caso di rilevare che, in quest’ultima fattispecie, non è stato fissato da parte del legislatore alcun criterio o parametro per la concreta determinazione della indennità di funzione, lasciando, quindi, ampia discrezionalità alle amministrazioni interessate nel remunerare prestazioni che i dipendenti pur sempre svolgono per dovere d’ufficio in quanto connesse ai compiti loro assegnati, ai sensi dell’art.51, commi 2, 3 e 3-bis, della legge n.142/1990.

Viene da chiedersi, con riferimento al segretario comunale e provinciale, per quale arcano motivo sarebbe consentito compensare lautamente le funzioni di direttore generale se ad esercitare dette prestazioni è chiamato un soggetto esterno (experientia docet) mentre ove, per espressa e discrezionale scelta del capo dell’amministrazione, sia il segretario a svolgere le stesse funzioni – che, come più sopra chiarito, si aggiungono a quelle ordinariamente espletate - non sarebbe dovuta alcuna remunerazione accessoria ?

Occorre, poi, ricordare che l’art.58 del decreto legislativo n.29/93 – applicabile ai segretari in virtù dell’esplicito richiamo contenuto nell’art.16, comma 1, del D.P.R. n.465/1997, recante disposizioni in materia di ordinamento dei segretari comunali e provinciali – stabilisce al comma 7 che "i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti, che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza".Ciò conferma che è consentita alla pubblica amministrazione la attribuzione ai propri dipendenti di incarichi retribuiti, laddove però ne sussistano le condizioni.

A tal riguardo può utilmente farsi riferimento alla recente decisione della sesta sezione del Consiglio di Stato (n. 325 del 25-3-1999), con la quale si precisa che "il principio della omnicomprensività retributiva è da ritenersi operante per tutte le prestazioni effettuate per dovuto esercizio delle normali funzioni d’ufficio, ovverosia riconducibili all’esplicazione di compiti inscindibilmente legati alla qualifica e all’ufficio ricoperti" dovendosi individuare "come indici di estraneità, o la necessità che per il loro affidamento sia richiesto un apposito provvedimento soggetto ad accettazione da parte dell’interessato, o che di essi possano essere investiti anche persone non appartenenti all’Amministrazione". Conseguentemente - è stato osservato ^[6] – il compenso è dovuto se sussistono i rilevati indici di estraneità, perché laddove la scelta non debba ricadere necessariamente su soggetti interni non preventivamente qualificati è evidente che la funzione relativa conferita al dipendente, se estranea ai compiti del dirigente o del funzionario, va regolarmente remunerata.

E' ben vero che la differente terminologia utilizzata dal legislatore impone di tener distinto l'atto di "nomina" (previsto quando la scelta del direttore generale cada su un soggetto esterno), cui fa riferimento l'art.51-bis, comma 1, della legge n.142/1990, dal "conferimento" delle funzioni di direttore generale al segretario comunale ^[7], ai sensi del successivo comma 4, dell'art.51-bis citato, configurandosi nel primo caso la sussistenza di un provvedimento a natura pattizia che presuppone l'incontro delle volontà delle parti in causa, e nel secondo caso in guisa di atto unilaterale ricettizio. Non può, tuttavia, sfuggire ad alcuno che anche nell'ipotesi di conferimento delle funzioni, proprio in ragione della particolare delicatezza e complessità delle stesse, non sarà mai di fatto possibile l'emanazione di un atto "iure imperio" ad opera del Sindaco, risultando essenziale per il buon esito della vicenda fondare il conferimento delle funzioni su una intesa consensuale.

A conclusione delle considerazioni finora svolte, si ritiene di poter affermare che, né la vigente normativa, né la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa, sembrano escludere che, nelle more della sottoscrizione del contratto collettivo di lavoro, possano essere riconosciuti compensi aggiuntivi al segretario comunale e provinciale incaricato di svolgere anche la funzione extra istituzionale di direttore generale dell'ente presso cui presta servizio.

^[1] L.Oliveri, Della retribuibilità dell'incarico di direttore generale affidato ai segretari comunali, in Giust.it. Giustizia Amministrativa.

^[2] Circolare n. 2/1999 prot. n.17200/18044 del 30 giugno 1999.

^[3] Cfr. "Il Sole 24 ore" del 26 luglio 1999.

^[4] A. Levi "Il trattamento economico dei dipendenti pubblici", in "Il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione", a cura di L. Galantino.

^[5] Citata in nota da G. Pellacani "L'applicabilità dello Statuto dei lavoratori ai rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni" in L. Galantino, op. cit.

^[6] cfr. G.V.L. "Commissioni tecniche, tariffe e compensi", in Guida agli Enti Locali n.32 del 14 agosto 1999.

^[7] Cfr. L. Tamassia "Possibilità di riconoscimento economico dell'esercizio delle funzioni di direttore generale affidate al segretario comunale, ecc.". in Rivista del personale dell'ente locale, marzo-aprile 1998.

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LUIGI OLIVERI

APPROFONDIMENTI SUL TEMA DELLA RETRIBUIBILITA' DELLA FUNZIONE DI DIRETTORE GENERALE AFFIDATA AL SEGRETARIO COMUNALE.

Il tema della retribuibilità delle funzioni di direttore generale conferito al segretario comunale, affrontato da chi scrive in www.giust.it, è stato arricchito, sempre sulla medesima rivista, dall'intervento di Felice Stefani.

Il pregevole articolo sostiene la doverosità dell'assegnazione dell'indennità al segretario/direttore, dando per presupposta la poca fondatezza giuridica delle conclusioni tratte dallo scrivente nel precedente intervento.

Sembra opportuno, in questa sede, al fine di approfondire ulteriormente un argomento che si trova in una <<zona grigia>> del diritto, muovere alcune considerazioni prendendo spunto dall'articolo dello Stefani.

L'Autore muove osservazioni critiche alle tesi prospettate dallo scrivente, ben sintetizzandone alcuni dei punti principali come segue:

a) l’art. 36 della Costituzione, a termini del quale ogni lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto, obbliga a valutare ciò che realmente il dipendente "fa" e non ciò che "è", ovvero è necessario stabilire quali compiti esattamente svolga il dipendente per comprendere se la retribuzione sia appunto proporzionata al lavoro svolto;

b) i compiti e le responsabilità del direttore generale non parrebbero scorporati dalle mansioni del segretario, poiché a ben vedere il compito fondamentale del direttore consiste nella predisposizione del programma dettagliato degli obiettivi, prodromico alla elaborazione del Peg, e quindi l’assenza del Peg implica la non necessità di nominare il direttore generale, tenuto anche conto che il Peg può essere redatto in vari modi, anche in forma molto semplice e con valori economici di poche centinaia di milioni, e comunque ove non sia stato nominato il direttore generale i Comuni sopra i 15.000 abitanti dovranno pur sempre approvare un peg, in tal caso redatto, sotto il coordinamento del segretario, dal ragioniere comunale, al quale anche l’applicazione dell’art.36 Costituzione imporrebbe l’attribuzione di una indennità;

Tali analisi, tuttavia, non sono state svolte dallo scrivente per dimostrare che al segretario/direttore non spetti mai un'eventuale indennità aggiuntiva.

Al contrario, tali argomentazioni sono finalizzate a identificare un parametro per la quantificazione di tale indennità. Non pare, infatti, sostenibile in alcun modo che ai segretari/direttori possa essere corrisposta un'indennità ulteriore anche superiore allo stipendio in godimento (come in taluni enti accade), in quanto parte rilevante delle funzioni del direttore generale sono già comprese nelle mansioni e doveri d'ufficio del segretario comunale.

Quando si sostiene che occorre valutare ciò che il dipendente <<fa>> e non ciò che <<è>>, si intende dire che la retribuzione aggiuntiva spettante al segretario/direttore dovrebbe essere rapportata alle funzioni, responsabilità ed attività effettivamente ulteriori e diverse espletate. Non basta, in altre parole, il semplice conferimento della funzione di direttore generale per far scattare il diritto ad un compenso specifico.

Lo Stefani, sostenendo apoditticamente che le tesi dello scrivente sono <<singolari>> e <<prive di giuridico fondamento>>, non riesce tuttavia ad affrontarle nel merito e contraddirle. Né potrebbe.

Negare, infatti, che la funzione di sovrintendenza e coordinamento dei dirigenti non possa svolgersi se non con i medesimi strumenti operativi assegnati al direttore generale dall'articolo 51-bis della legge 142/90, significa, da un lato, considerare come obbligatoria la figura del direttore; e dall'altro ritenere la figura del segretario comunale svuotata di qualsiasi funzione di coordinamento e/o amministrazione attiva.

Entrambe queste conclusioni non sono corrette.

Quanto alla prima, la formulazione del combinato disposto degli articoli 51-bis della legge 142/90 e dell'articolo 17, comma 68, della legge 127/97 rivela con assoluta chiarezza che la figura del direttore generale è soltanto eventuale. Il che sta a significare, allora, che negli enti locali le attività specificamente assegnate al direttore generale, qualora non nominato, vadano comunque svolte dall'apparato amministrativo. Soprattutto a seguito dell'introduzione della contabilità economica, che rende gli strumenti della programmazione per obiettivi dettagliati e del piano esecutivo di gestione in sostanza obbligatori anche per gli enti con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti.

Per quanto riguarda la seconda, il testo letterale dell'articolo 17, comma 68, afferma che <<il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività>>. Questa funzione si aggiunge a quella di consulenza giuridico amministrativa, che non è affatto la funzione fondamentale del segretario, ma una (sia pure importante) tra quelle rientranti nei suoi compiti. Né, tanto meno, le ulteriori funzioni attribuibili ai sensi della lettera c) rientrano necessariamente nell'ambito della consulenza giuridica o ne rappresentano un corollario, visto che la gamma di tali attribuzioni, conferibili dal sindaco, è estesissima. A confermare ciò sta la precisazione, sempre contenuta nell'articolo 17, comma 68, della legge 127/97, che il segretario espleta i suoi compiti di coordinamento e sovrintendenza <<salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 del citato articolo 51-bis della legge 142 del 90, il sindaco o il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale>>. Quindi è solo con la nomina del direttore generale che la funzione di coordinamento e sovrintendenza viene scorporata dalle mansioni del segretario. Ciò dimostra che, fino alla nomina del direttore, tali funzioni rientrano in pieno nei compiti del segretario, che a tale titolo è remunerato ai sensi del vigente contratto di comparto.

Non è quindi vero che il conferimento delle funzioni comporta sempre e necessariamente un incremento di responsabilità ed ulteriori mansioni.

Quando lo Stefani afferma, per sostenere il contrario, che ai sensi dell'articolo 51-bis della legge 142/90 al direttore generale esclusivamente spetta di <<sovrintendere alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficienza ed efficacia>>, intende forse affermare che il segretario – ove non incaricato delle funzioni del direttore generale – abbia il compito di sovrintendere, perseguendo invece livelli pessimi di inefficienza ed inefficacia? Non è evidentemente possibile.

Sostenendo, come molti autori e segretari ritengono, che la legge 127/97 ha ridotto il segretario ad un consulente/notaio dell'amministrazione, per altro, non ci si rende conto che si contribuisce, involontariamente, a mettere carne al fuoco del processo di estinzione di questa figura. Proprio la rinuncia ad espletare i compiti che d'ufficio spettano, ritenendo che essi vadano svolti solo presupponendo l'incarico di direttore generale, rende tale soggetto sempre più indispensabile a scapito del segretario. E se i sindaci hanno fin qui voluto ed ottenuto le mani libere sui segretario, presto otterranno mani libere anche sui direttori, perfino nei comuni con meno di 15.000 abitanti, senza essere costretti a conferire le funzioni necessariamente ai segretari.

La legge 127/97, al contrario, non ha questo scopo, né questo effetto, appunto perché conserva nel segretario le funzioni di sovrintendenza e coordinamento.

Lo Stefani, a tale proposito, non ha dimostrato che tali compiti possano essere svolti in modo diverso da quanto prevede l'articolo 51-bis espressamente per il direttore generale, proprio perché è indimostrabile la tesi contraria.

E' pur vero, come sostiene l'Autore, che l'articolo 51-bis, comma 4, della legge 142/90 prevede che <<quando non risultino stipulate le convenzioni previste dal comma 3 e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario>>.

Ma tale norma, lungi dall'avere lo scopo di attribuire funzioni ulteriori, è solo volta a chiarire che dette funzioni, che in mancanza di un titolare unico quale il direttore generale andrebbero svolte da più soggetti (segretario, ragioniere, settore organizzazione), possono essere poste per intero a carico del segretario, che assume la veste di direttore generale e di responsabile unico del complesso procedimento gestionale. Non pare, tra l'altro, casuale che la norma citata utilizzi il verbo <<conferire>>, esattamente come nell'articolo 17, comma 68, lettera c): una lettura combinata di queste due norme – proponibile nell'operazione di interpretazione sistematica – potrebbe, anzi, autorizzare a considerare il conferimento delle funzioni di direttore generale uno specifico tipo delle funzioni attribuibili al segretario ai sensi della citata lettera c).

Non è, pertanto, il puro e semplice conferimento delle funzioni il <<titolo>>, il meccanismo che fa necessariamente rispondere positivamente al quesito relativo all'an della remunerazione.

Occorre, allora, considerare non se il segretario <<è>> direttore generale, ma capire cosa <<fa>>, in qualità di direttore generale, di più e di diverso rispetto alle funzioni che per legge è comunque tenuto ad espletare.

E questa indagine è tanto più necessaria, in quanto la figura del direttore generale è per legge extra dotazione organica, sicchè a nulla valgono pur dotte osservazioni relative ai trattamenti economici correlati ai profili professionali (per altro ormai aboliti dai nuovi contratti collettivi dei dipendenti presso pubbliche amministrazioni).

Divagando un attimo, tra l'altro sostenere che nel pubblico impiego si è in ragione di ciò che si fa, come avviene nel privato, è un'imprecisione storica. Infatti, per anni, fino all'entrata in vigore della legge 191/98 i responsabili degli uffici e dei servizi degli enti locali hanno svolto di fatto funzioni dirigenziali, senza essere dirigenti, non ottenendo alcun compenso per le ulteriori funzioni e responsabilità che oggettivamente hanno avuto caricate sulle spalle. Solo con l'entrata in vigore della legge 265/99 e l'abolizione dell'articolo 2 del Dpr 347/83 questi soggetti potranno <<essere>> anche ciò che <<fanno>>, ovvero dirigenti. Fin ora ciò non è stato possibile a causa dell'impermeabilità delle carriere che da sempre ha caratterizzato il pubblico impiego, ben testimoniata dal regime particolare delle mansioni superiori che ancora regola i rapporti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche.

E', invece, ben noto che nell'impiego privato in molti sono riusciti ad <<essere>> in funzione di ciò che <<hanno fatto>> in applicazione di quell'articolo 2103 del codice civile, che invece nell'ambito pubblico continua a non poter essere attuato. Inoltre, nel privato da 14 anni esiste la figura dei <<quadri>>, scoperta, invece, nell'ambito degli enti locali solo il 31 marzo scorso.

Tornando all'indagine dell'astratta possibilità di remunerare il conferimento delle funzioni di direttore generale al segretario, è chiaro che l'eventuale compenso non può, come detto, non essere collegato a ciò che effettivamente il segretario incaricato faccia e alla qualità di tali attività.

Qui ci si richiama al precedente scritto, limitandosi ad aggiungere che è nei fatti accertato che parecchi segretari incaricati delle funzioni di direttore generale non hanno svolto se non in minima parte i compiti di cui all'articolo 51-bis della legge 142/90. Mentre si danno anche casi di segretari <<a scavalco>> in parecchi comuni, incaricati in ciascuno di essi (con relativa indennità) delle funzioni di direttore generale. E' plausibile, in tali circostanze, un'indennità ulteriore per chi è incaricato di svolgere funzioni che già gli competono, espletandole per altro solo in parte e solo part time, solo perché c'è una nomina (rectius conferimento) di funzioni di direttore generale?

Non pare possa ritenersi giuridicamente priva di fondamento un'analisi, come quella proposta dal sottoscritto, che partendo dagli oggettivi dati legislativi, conclude che la remunerabilità delle funzioni del direttore generale dipende:

dall'effettivo svolgimento di attività ulteriori e diverse dalla sovrintendenza e coordinamento e gestione del Peg (già spettanti al segretario), consistenti nell'elaborazione di progetti gestionali innovativi dei quali il direttore generale si assuma l'intera responsabilità di risultato;
in mancanza di quanto detto sopra, dal <<peso>> del bilancio da gestire, non potendosi ricavare in alcun modo la giustificazione alla remunerazione per l'attribuzione di un incarico manageriale per la gestione di attività riassunte in bilanci da poche centinaia di milioni. Basta verificare, in proposito, se in aziende private con meno di 15 dipendenti e fatturato anche di pochi miliardi operi un direttore generale.

Per avvalorare la tesi di un diritto all'indennità scaturente oggettivamente dalla nomina a direttore generale, non si può, purtroppo, far ricorso all'attuale normativa che penalizza fin troppo la figura dei segretari. Il compenso per la funzione di direttore generale non ha, infatti, alcuna funzione <<risarcitoria>> della <<precarietà>> del ruolo di segretario.

Né soccorre la sentenza 325 del 25-3-1999 emanata dalla sesta sezione del Consiglio di Stato, che anzi, avvalora esattamente la tesi opposta a quella sostenuta dallo Stefani, almeno nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti.

Infatti, se il principio della omnicomprensività retributiva è da ritenersi operante per tutte le prestazioni effettuate per dovuto esercizio delle normali funzioni d’ufficio, ovverosia riconducibili all’esplicazione di compiti inscindibilmente legati alla qualifica e all’ufficio ricoperti, dovendosi individuare come indici di estraneità, o la necessità che per il loro affidamento sia richiesto un apposito provvedimento soggetto ad accettazione da parte dell’interessato, o che di essi possano essere investiti anche persone non appartenenti all’Amministrazione, allora nei comuni con meno di 15.000 abitanti le funzioni del direttore generale affidate al segretario comunale non potrebbero mai essere remunerate in quanto:

i compiti del direttore generale sono certamente inscindibilmente legati alla qualifica ricoperta dal segretario, giacchè in tali enti il direttore generale può essere nominato solo in quanto segretario comunale, a meno che non sia operante la convenzione di cui all'articolo 51-bis, comma 3, della legge 142/90;
seppure l'incarico di direttore generale è necessario sia regolato da un contratto, il conferimento resta pur sempre un atto unilaterale, adottato dal sindaco quale autorità amministrativa in posizione di supremazia speciale nei confronti del funzionario. Infatti, il consenso non può riguardare appunto l'atto del conferimento, che è di esclusiva competenza sindacale, ma semmai i contenuti dell'incarico. La situazione è del tutto analoga alla concessione demaniale: l'atto amministrativo di concessione è unilaterale; la regolamentazione contrattuale delle modalità di svolgimento è consensuale ma la posizione del concessionario è precaria, in quanto il contratto esiste in funzione dell'esistenza dell'atto unilaterale di concessione;
la possibilità di investire delle funzioni di direttore generale un soggetto estraneo all'amministrazione è subordinata alla stipula della convenzione già citata al punto a); in mancanza di tale convenzione resta un'ipotesi astratta, tale da non configurare una concreta possibilità che le funzioni vengano assegnate ad un soggetto esterno.

In ogni caso l'articolo 58 del D.lgs 29/93 consente alle pubbliche amministrazioni di conferire, previa autorizzazione, incarichi non compresi nei compiti di ufficio che non siano espressamente previsti da legge. Nel caso di specie, non vale richiamare tale norma, perché la possibilità di conferire l'incarico di direttore generale al segretario è prevista appunto dalla legge (anche se, per la precisione, l'articolo 51-bis, comma 4, non parla di incarico, bensì di funzioni) sicchè la fattispecie trattata dall'articolo 58 è del tutto estranea alla problematica che ne occupa.

Le argomentazioni sin qui condotte, che supportano le tesi già esposte nel precedente studio, abbondantemente fondate giuridicamente sol che si guardi alla materia col necessario distacco, non conducono, comunque, necessariamente alla conclusione che il compenso non spetti. Né ciò si è inteso affermare in precedenza, essendo rimasto il giudizio in merito sospeso.

Al contrario, ricorrendo i presupposti poco sopra elencati, una remunerabilità delle funzioni di direttore generale è considerabile un'ipotesi percorribile.

Tuttavia, per richiamare - in conclusione - concetti già espressi, non sembra possibile remunerare con cifre di centinaia di milioni funzioni che in ogni caso, in parte, già debbono obbligatoriamente essere svolte dai segretari. Né a paragone possono essere presi i compensi dei direttori esterni. E' vero che in taluni casi i sindaci hanno provveduto a <<compensare lautamente>> i direttori generali esterni, con cifre che trovano pochi riscontri nell'impiego pubblico. Tuttavia, nel caso di nomina di un soggetto estraneo:

il conferimento dell'incarico determina un carico di responsabilità, lavoro, organizzazione e competenze del tutto e completamente nuovo nei confronti del destinatario;
l'indennità dovrebbe essere regolamentata dal regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi e del quantum evidentemente risponde, anche contabilmente, chi conferisce l'incarico;
in linea generale esistono norme come l'articolo 51, comma 5-bis, della legge 142/90 e l'articolo 19, comma 6, del D.lgs 29/93 che consentono agli organi di governo di conferire incarichi dirigenziali a termine, compensandoli con un trattamento economico equivalente a quello previsto dai contratti collettivi di lavoro, integrato da un'indennità ad personam, sicchè in astratto la stessa legge consente di andare ben oltre i limiti delle remunerazioni <<ordinarie>>;
le citate norme consentono all'incaricato <<esterno>> di contrattare il compenso in funzione anche della temporaneità dell'incarico e delle eventuali perdite sia economiche sia di clientela, legate eventualmente all'esercizio di una professione intellettuale.

Tutte queste condizioni, invece, nel caso del segretario comunale non esistono. Quindi un compenso ulteriore, anche se ammesso, non pare possa toccare quei vertici di centinaia di milioni di cui si è detto.

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