"4 Chiacchiere tra Colleghi "

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Retribuibilità delle funzioni di Direttore Generale assegnate al Segretario

Continua l'animata polemica tra Arezzo di Trifiletti ed Oliveri a proposito della retribuibilità delle funzioni del Segretario nominato Direttore Generale. Rispettando la linea del Bollettino, che accoglie volentieri i contributi dei lettori, ricordo che l'interesse strategico non è tanto quello di sostenere le intuizioni proprie o di altri,quanto quello di contribuire alla complessiva crescita professionale della intera Categoria

Caro Carlo,

ho letto nel Bollettino n. 133 le osservazioni di Luigi Oliveri in merito al mio approfondimento sul tema della remunerabilità del segretario nominato direttore generale e della non incidenza del contratto collettivo nazionale di lavoro sulla determinazione del relativo quantum.

Dalla lettura di tutti i suoi interventi fin qui prodotti, mi pare di poter affermare che Oliveri abbia scelto preventivamente una soluzione e poi ha cercato di motivarla, correggendola parzialmente a seconda delle repliche ricevute. Basta confrontare le sue prime osservazioni con quelle successive all'intervento di Felice Stefani ed oggi con quelle da me esposte.

Non è questo il metodo che a mio avviso deve seguire l'interprete, meno che mai in un periodo tanto delicato per le autonomie locali, per i segretari e per la dirigenza pubblica ed ancor meno se la propria voce ha rilevanza nazionale attraverso un quotidiano ad enorme diffusione.

Infatti, a mero titolo di esempio, su "Italia "Oggi" di qualche giorno fa Oliveri, nel commentare la circolare n. 3 del Ministero dell'interno, ha affermato che i dipendenti comunali ben potrebbero farsi scudo dell'articolo 36 della Costituzione, tirato in ballo dal sottosegretario Vigneri, per ritenere come doverosa l'assegnazione dell'incarico di posizione organizzativa con i relativi incrementi retributivi, già prevista dal relativo ccnl.

Ma i dipendenti comunali titolari di posizioni organizzative e, in quanto tali, responsabili di servizio o di ufficio non devono chiedere proprio nulla perché già percepiscono la relativa indennità, stabilita correttamente dal proprio contratto di lavoro in quanto si tratta di attività connessa con il profilo professionale ascritto alle categorie C e D. In ciò sta la differenza con il segretario comunale, il quale, ove nominato direttore generale, va a svolgere invece un incarico ed una funzione assolutamente diversi da quella istituzionali.

Ma veniamo alle osservazioni contenute nell'ultimo bollettino. Francamente, non me ne voglia l'interlocutore, ho avuto l'impressione che Egli abbia letto il mio intervento con molta fretta, dal momento che mi ha attribuito concetti che non mi sono neanche sognato di esprimere. Infatti:

1) non ho mai sostenuto che il direttore generale è posto in sovraordinazione gerarchica rispetto alla dirigenza. Al contrario, ho sostenuto una posizione di supremazia del direttore generale che, pur se non gerarchica, presenta caratteri di sicura cogenza, caratteri che non sono riscontrabili, invece, nell'estrinsecazione dell'attività del (solo) segretario generale. D'altra parte, a me sembra porsi in posizione anarchica (giuridicamente parlando) l'affermazione di Oliveri secondo cui "se così si intendesse (se cioè si riconoscesse un potere gerarchico al direttore generale, n.d.r.) la dirigenza sarebbe praticamente sottoposta alla sovraordinazione gerarchica del sindaco, del quale il direttore generale è diretta emanazione, in violazione aperta del principio di separazione".

Mi chiedo di chi sia emanazione la dirigenza locale, nell'attuale contesto ordinamentale, se non del sindaco e se i dirigenti fanno parte della struttura comunale o se, al contrario, siano sciolti da qualsiasi vincolo che li possa legare ad essa. La politica dei compartimenti - stagni non porta da nessuna parte se non allo sfacelo della istituzione locale, alla paralisi organizzativa ed alla delusione dei diritti dei cittadini, i quali non capiranno mai che un sindaco, da loro eletto per amministrare il comune, non è sovraordinato rispetto ai dirigenti, perché vige il principio della separazione dei ruoli.

Il predetto principio risponde ad una precisa finalità che è quella di stabilire "chi deve fare cosa" impedendo al politico di fare il funzionario. Ciò non significa, tuttavia, che il dirigente non sia "sottoposto" al politico singolo, oltre che all'organo collegiale, tanto è vero che l'incarico dirigenziale può essere revocato per inosservanza alle direttive del sindaco o dell'assessore di riferimento.

Inoltre ribadisco che la supremazia del direttore generale non è di tipo gerarchico, ma sicuramente è cogente nei confronti della dirigenza locale, che risponde, a norma dell'articolo 51 della legge n. 142 del 1990, nell'esercizio delle funzioni assegnatele, al direttore generale. La cogenza riposa nel predetto verbo "rispondere", che in diritto amministrativo sta a significare che esiste un soggetto (il direttore) che chiede qualcosa avendone il diritto ed un altro (il dirigente) che ha l'obbligo di ottemperare, rispondendo del proprio incarico con i risultati della propria azione.

In altri termini, non si può condividere l'affermazione di Oliveri secondo cui il direttore è (solamente) "l'anello di congiunzione con la giunta". Infatti il direttore, a mente dell'articolo 51 bis della legge n. 142 del 1990 deve attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi politici e deve perseguire i livelli ottimali di efficienza e di efficacia. Lungi dall'essere una mera interfaccia fra la giunta e la dirigenza il direttore, una volta che sia stato nominato e che abbia ricevuto le direttive sugli obiettivi da raggiungere, brilla di una luce tutta sua ed ha poteri autonomi e - ribadisco - cogenti nei confronti della dirigenza, assumendosi, nei confronti del sindaco, la responsabilità di tipo manageriale.

2) Condivido l'assunto secondo cui il direttore generale è, all'interno delle autonomie locali, una figura eventuale. Ma ancora più eventuale è l'assegnazione della funzione relativa al segretario, il quale soltanto se nominato, e se ha accettato la nomina (la quale, evidentemente non può avvenire solo per atto unilaterale del sindaco o presidente, dal momento che trattasi, come si è visto, di funzione extra officium) potrà vedersi riconoscere la titolarità di una posizione di vera sovraordinazione rispetto ai dirigenti (ed al verificarsi della quale i dirigenti dovranno "rispondere" del loro operato). Se il re è nudo, avrà soltanto la sovrintendenza ed il coordinamento di tipo tradizionale.

3) Apprezzo che Oliveri si trovi d'accordo con me sulla non assoggettabilità dell'incarico di direttore alla contrattazione collettiva, ma per i motivi che ho già espresso nel precedente intervento. Non mi convince la tesi secondo cui il conferimento delle funzioni avviene per atto unilaterale del sindaco. Se così fosse, infatti, non si avrebbe configurazione di una funzione extra istituzionale (cosa ormai condivisa da tutti) ma di quella estensione di compiti prevista dalla lettera c) dell'articolo 17, comma 68, della legge n. 127 del 1997 (il che costituiva la base di partenza ed il nocciolo duro del discorso di Oliveri nel recente passato). In tal caso però non vi sarebbe titolo per alcuna remunerazione, il che contrasta con la corretta lettura della norma, come ormai assodato anche dall'Oliveri.

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Ho letto il commento alla circolare n. 3 del 1999 del ministero dell'interno di Maria De Zio, pubblicato sul Bollettino n. 133.

Al riguardo devo osservare che anche la collega Maria, forse per deformazione….sindacale, vede nel contratto collettivo di lavoro la sede idonea per risolvere il problema del quantum da attribuire al segretario nominato direttore generale. Pur se la questione è ormai risolta come chiaramente indicato dal Tar del Lazio con la sentenza sotto riportata, vorrei far riflettere i Colleghi che seguono il Bollettino su di una circostanza. La proposta sindacale, credo unitaria, contenuta nella piattaforma contrattuale prevede per il segretario nominato direttore un compenso pari alla retribuzione di posizione.

Ciò significa (diventando cioè norma contrattuale la proposta sindacale) che in una classe seconda (nelle classi terza e quarta il compenso si riduce a qualche milione di lire) il segretario percepirà una somma aggiuntiva annua di lire 23.000.000, in una sede di classe 1° b la somma di lire 33.000.000, in una 1° A la somma di lire 55.000.000 ed in una 1° A metropolitana la somma di lire 70.000.000.

Hai idea, carissima Maria, di quanto percepiscono i direttori "esterni"?

I compensi per essi, per quanto ne so, non sono inferiori a lire 100.000.000 annui, oltre lo stipendio percepito nel rispettivo posto di lavoro. Per non parlare delle svariate centinaia di milioni che vengono distribuite nelle città.

In sostanza, secondo la proposta sindacale, il segretario del comune di Roma, di Milano, di Napoli o di Torino, se nominato direttore generale, dovrebbe accontentarsi della somma di lire 70 milioni. Gli attuali direttori esterni percepiscono cifre da capogiro.

E' questo il modo di tutelare la categoria da parte dei sindacati? Dobbiamo aspettarci di portare la soma delle responsabilità degli enti locali, grati solamente di esistere? Una riflessione, cara Maria, almeno Tu che sei persona che crede nel lavoro che fa, dovrai per forza farla.

Gradirei, a tal proposito, una risposta.

Giacomo Arezzo di Trifiletti

" Specchio dei tempi"

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" Notizie dal Sindacato "

La Collega Maria De Zio, dirigente della Lasec ora confluita nella Cisl, risponde alle domande poste dal collega P. pubblicate in "4 chiacchiere" del Bollettino n° 134:

Accolgo l'invito di Carlo per rispondere al collega in disponibilità.

Caro collega, nessuno, allo stato attuale, può costringerti ad accettare una titolarità che non hai richiesto. Mi sembra però di capire che si tratta di una suppenza e non della assegnazione di un comune. Purtroppo la normativa a volte viene intrepretata in senso favorevole, come diritto di priorità per i disponibili nella assegnazione delle supplenze, a volte, quando ci sono difficoltà, in senso restrittivo, come obbligo all'accettazione di supplenze anche scomode. Come in tutte le cose, probabilmente la verità sta nel mezzo: se indubbiamente bisogna affermare con forza che i segretari in disponibilità, fino a quando la mancata conferma non costituirà atto consapevole e motivato, non possono essere diventati di serie B, è altrettanto vero che il rifiuto di una supplenza deve essere ben motivato con riferimento a circostanze di fatto precise, ad evitare rischi. Inoltre l'accettazione della supplenza dovrebbe essere particolarmente (ed economicamente ) incentivata, se si vogliano risposte favorevoli, e non scoraggiata come è ora, dal momento che non viene in rilievo il maggiore sacrificio economico richiesto a chi deve spostarsi da una sede all'altra. Sono questioni da noi poste da tempo sindacalmente, ma devo dire che non c'è molto sensibilità in proposito. Per ora posso dirti che abbiamo avuto riscontri positivi solo su un punto: la stipula (in corso) di una assicurazione per rischi subiti in itinere dai disponibili. In linea generale, come sindacato, nonostante le difficoltà, abbiamo sempre sostenuto la necessità di continuare a lavorare per risolvere anche questi problemi che a qualcuno potrebbero sembrare di poco conto.... fino a quando non tocca a lui. Ma senza abbandonare le questioni di fondo e di principio. Un caro saluto a tutti e la mia solidarietà. Maria De Zio.

" Contributi professionali"

Ricevo da Giacomo Arezzo di Trifiletti, che ringrazio anche per l'estrema sollecitudine e tempestività, l'ordinanza del TAR Lazio della quale era già stata data notizia nel bollettino.

CS

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Mi giunge or ora l'ordinanza del Tar del Lazio, che Ti avevo preannunciato in un precedente bollettino. Ritengo che tale decisione - seppure non di merito - costituisca una pietra miliare e fornisca una risposta definitiva, peraltro in linea con la mia interpretazione della normativa sul riconoscimento della remunerabilità della funzione di direttore generale assegnata al segretario comunale.

Riassumo, per il lettore, il fatto.

Il CO.RE.CO sugli atti della provincia di Roma aveva invitato il Comune di Albano Laziale a modificare, nel termine di trenta giorni, la deliberazione consiliare di approvazione del rendiconto dell'esercizio 1998 stralciando le somme relative al pagamento delle indennità per la nomina di vice direttore generale e direttore generale con comminatoria, in difetto, di provvedere in tal senso mediante nomina di apposito Commissario ad acta.

Il Comune ha deciso di proporre ricorso contro il predetto provvedimento, unitamente alla circolare del ministero dell'interno del 30 giugno 199, n.2 (poi sconfessata dallo stesso dicastero con circolare n. 3 del 24 settembre 1999 n.d.r.)

L'organo di controllo aveva motivato il proprio provvedimento con le seguenti considerazioni:

1. i commi 10 e 17 dell'art. 6 della legge n. 127/97 non prevedono la figura del vice direttore generale, ma soltanto quella di direttore generale;
2. che, pur essendo previsto dal regolamento degli uffici la figura di vice direttore, la stessa deve presumersi stabilita ai soli fini interni senza cioè alcuna conseguenza in ordine al rapporto di lavoro;
3. che, di conseguenza, al dirigente incaricato della funzione di vice direttore non può che essere attribuita l'indennità di dirigenza prevista dal contratto che regola i rapporti economici dei dirigenti degli enti locali,
4. che, pertanto, l'indennità di vice direttore generale liquidata nell'esercizio 1998 al dirigente in questione non risponde ai prescritti requisiti di legittimità, proprio perché priva di adeguato fondamento giuridico;
5. che il comma 10, punto 4, dell'art. 6 della legge n. 127/97 consente al sindaco non la "nomina" del direttore generale nella persona del segretario del Comune, ma soltanto il conferimento delle funzioni di direttore generale;
6. che l'art. 16 del D.P.R. n. 465 del 1997 conferma la tesi che il segretario generale non può assumere contestualmente una duplicità di ruolo, potendosi al limite attribuire allo stesso soltanto le relative funzioni;
7. che, quindi, la liquidazione del compenso al segretario generale è priva di adeguato fondamento giuridico e che, trattandosi di rapporti economici, gli stessi non possono che essere regolamentati dal contratto collettivo nazionale di lavoro e, che, quindi, in attesa del rinnovo del medesimo sarebbe consentibile - al limite - l'erogazione di acconti da conguagliare e non - invece - compensi stabiliti nella sfera di una rapportualità a carattere privatistico.

La difesa del Comune si è incentrata sui seguenti argomenti:

1. illegittimità del provvedimento ai sensi dell'art. 17, comma 41, della legge n. 127 del 1997 in forza del quale nell'esame del rendiconto della gestione il controllo di legittimità comprende la coerenza interna degli atti e la corrispondenza dei dati contabili con quelli delle deliberazioni, nonché con i documenti giustificativi allegati alle stesse. Essendo stata la somma di cui è questione liquidata con regolare atto amministrativo, assunto in forza del vigente regolamento sull'ordinamento degli uffici e servizi, la posizione del Comune è assolutamente legittima, né il CO.ORE.CO. può, a posteriori, sindacare la legittimità di detto regolamento, peraltro di competenza giuntale e, in quanto tale, escluso dal controllo preventivo di legittimità.
2. Non risponde al vero che il segretario generale non possa assumere una duplicità di ruolo e che lo stesso possa, come sostiene il CO.RE.CO., essere destinatario di una attribuzione delle funzioni di direttore generale, da espletarsi, evidentemente, a titolo gratuito. Infatti è ormai assodato, per giurisprudenza consolidata, il principio dell'onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici non esclude che essi possano espletare incarichi retribuiti a titolo professionale dall'amministrazione ove ne ricorrano i presupposti legali e che non costituiscano comunque espletamento dei compiti d'istituto (Consiglio di Stato, VI, 5 marzo 1997, n. 363; TAR Lazio, I, 2 giugno 1998, n. 1851; TAR Sicilia, Catania, III, 24 novembre 1998, n. 1939). La stessa circolare n. 2 del 1999 del ministero dell'interno, peraltro, ha riconosciuto la legittimità di ulteriori e separati compensi da cumularsi con il trattamento economico complessivo già spettante al segretario ai sensi del contratto nazionale. Il comune ricorrente, tuttavia, ha criticato la conclusione cui è giunto il predetto ministero secondo cui il trattamento economico del segretario sarebbe "contrattualizzato", il che escluderebbe un'autonomia contrattuale volta a determinare, di comune accordo tra ente e direttore generale, l'ammontare delle competenze dovute per le prestazioni rese dal segretario nella veste di direttore generale. Secondo il ministero dell'interno (peraltro sul punto la posizione è stata confermata dalla circolare n. 3/99, n.d.r.), pertanto, i profili relativi al compenso del segretario dovrebbero essere demandati alla futura contrattazione collettiva nazionale.
3. È contraddittoria l'affermazione del diritto del segretario investito dell'incarico di direttore generale a percepire emolumenti aggiuntivi - in corretta applicazione della deroga al principio generale della onnicomprensività della retribuzione - con la successiva conclusione che tali compensi dovrebbero essere inclusi nella contrattazione collettiva relativa al trattamento economico dei segretari. Infatti, nel caso che ci occupa - ha sostenuto la difesa del Comune - si tratta, come è evidente e riconosciuto dallo stesso ministero dell'interno, di funzioni dirigenziali che esulano dal normale carico funzionale tipico dei segretari, risolvendosi in un incarico professionale aggiuntivo, e quindi extraistituzionale, "il compenso dovuto per tale attività - conclude la difesa del comune - non appartiene in radice alla materia relativa allo status giuridico, funzionale ed economico dei segretari: con l'immediata conseguenza che mai la contrattazione collettiva del comparto segretari potrebbe disciplinare il trattamento economico di funzioni che per legge i segretari non sono chiamati a svolgere".

Il Tar del Lazio si è così espresso:

Composta dai signori Magistrati

Agostino ELEFANTE Presidente

Domenico LANDI Consigliere

Gabriella DE MICHELE Consigliere

ha pronunciato la seguente

nella Camera di Consiglio del 30 settembre 1999

visto l'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;

visto il ricorso n. 11670/99 proposto dal Comune di Albano Laziale rappresentato e difeso dall'avv. Angelo Clarizia presso il quale elettivamente domiciliato via principessa Clotilde, 2 Roma

- Regione Lazio rappresentata e difesa dall'Avv. Stato;

- Regione Lazio - Sezione di controllo sugli atti dei Comuni

- Ministero dell'Interno

previa sospensione del provvedimento della Sezione di Controllo sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali della provincia di Roma emesso nella seduta del 12.8.99, prot. 1359/1063, con il quale la Sezione ha invitato il comune di Albano Laziale a modificare le deliberazione n. 81 del 5.7.99 "approvazione del rendiconto dell'esercizio 1998"

Visti gli atti e documenti depositati con il ricorso;

Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata da parte ricorrente;

Udito il relatore Consigliere Domenico Landi

e uditi altresì per le parti l'avv. Clarizia per il ricorrente Comune di Albano Laziale;

Ritenuto che sussistono i presupposti per disporre l'accoglimento dell'istanza incidentale di sospensione dell'atto impugnato, atteso che il ricorso, ad una prima sommaria delibazione, appare assistito dal prescritto fumus boni iuris e che il danno lamentato dal Comune ricorrente appare di rilevante gravità

ACCOGLIE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alla parti.

Roma, 30.09.1999